CC BY
300
Раздел 3. Проблемы государственного и муниципального строительства правовые иммунитеты и конституционный ПРИНЦИП РАВЕНСТВА ПЕРЕД ЗАКОНОМ И СУДОМ Н.И. Иоголевич
(профессор кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, доктор психологических наук, доцент, г. Челябинск; 8 (3512) 67-94-25)
Н.С. Конева
(доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент, г. Челябинск; 8 (3512) 67-94-25)
В статье представлен анализ современных теоретических работ по проблеме правовых иммунитетов. Выделены три основных подхода к решению обсуждаемой проблемы, показаны их особенности. Авторами предлагается рассматривать правовой иммунитет как правомерное изъятие в сфере юридической ответственности, устанавливаемое в специальных нормах в целях повышенной правовой защиты строго определенного круга лиц для обеспечения эффективности их деятельности по выполнению государственно и общественно значимых функций.
Ключевые слова: правовой иммунитет, юридическая ответственность, конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина.
Перед российским обществом стоит задача формирования демократического правового государства, основанного на общепризнанных принципах народовластия, суверенитета, разделения властей. Для того чтобы оценить эффективность процесса становления и развития правового государства в Российской Федерации, нужно проанализировать результаты проводимой конституционно-правовой реформы, направленной на развитие демократических начал в формировании и деятельности институтов государственной власти и местного самоуправления. Общей целью такой реформы является установление государственного устройства, основанного на правовом ограничении публичной власти путем конституционного закрепления функций, полномочий и ответственности каждого из ее институтов, а одним из наиболее важных и сложных направлений реформирования является формирование сильной и эффективной государственной власти.
Активные преобразования в России конца XX века привели к коренным изменениям в ее политической системе и государственном механизме, однако в стране
так и не завершилось формирование многих государственных и общественных институтов. Причинами этого, как отмечается в литературе, явились просчеты в проводимых реформах и борьба между старой и нарождающейся общественной элитой, а также возникновение и развитие в российском обществе ряда крайне опасных социальных явлений, таких как организованная преступность, бюрократизм, коррупция, которые буквально «.. .захлестнули формирующийся российский государственный аппарат, деформировали его структуру.» [1, с. 18]. Как отмечает В.О. Лучин, в настоящее время «на всех уровнях организации и функционирования власти разбалансированы ее основные компоненты - права, обязанности и ответственность. Права концентрируются на одних уровнях, обязанности распределены по другим уровням, а правовая ответственность власти, как правило, вообще не определена» [2, с. 285].
Несомненно, что идущие в России процессы развития институтов публичной власти вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов
Юридическая наука и правоохранительная практика юридической ответственности для тех или иных субъектов властных отношений [3].
В то же время представляется бесспорным, что вопрос об ответственности государственных органов, должностных лиц тесно связан с проблемами их правового иммунитета как гарантии эффективности деятельности и независимости. Не обеспечив самостоятельности и независимости каждой из ветвей власти, а также безопасности, независимости и беспристрастности лиц, эту власть осуществляющих, невозможно реализовать провозглашенный конституционный принцип разделения властей, тем более что, как справедливо отмечает В.А. Лебедев, на практике принцип разделения властей довольно часто подменяется соображениями политической целесообразности [4, с. 161].
Задачи повышения ответственности должностных лиц и обеспечения гарантий их деятельности не только не исключают, но и взаимодополняют друг друга. Достижению цели повышения ответственности власти, на наш взгляд, способствует научная разработка и законодательное закрепление мер конституционно-правовой ответственности, специфика которой не допускает установления каких-либо правовых иммунитетов для должностных лиц, поскольку, как отмечает В.А. Виноградов, конституционная ответственность в качестве гарантии сохранения конституционного строя есть, прежде всего, ответственность власти, в том числе за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц [5, с. 5].
Одновременно с разработкой теоретических оснований и конкретных практических механизмов повышения ответственности власти, заслуживают внимания и вопросы предоставления правовых иммунитетов, обеспечивающих повышенную защиту властвующих лиц в сфере привлечения к так называемым традиционным видам ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной).
Заметим, что идея предоставления правового иммунитета как гарантии де-
ятельности определенным лицам, выполняющим значимые государственные и общественные функции, неадекватно воспринимается общественным сознанием. Представляется, что изначальная проблема заключается в том, что необходимость такого правового средства практически не увязывается с общегосударственными задачами обеспечения сильной и независимой власти, и воспринимается как предоставление неоправданных преимуществ, улучшающих качество и условия жизни конкретных лиц. В то же время правовой иммунитет представляет собой законное правовое средство, с помощью которого государство обеспечивает повышенную правовую защиту в сфере юридической ответственности - сфере, где наиболее остро воспринимается какое-либо неравенство, даже если оно и основано на законе.
Установление границы между необходимостью защиты лица, выполняющего важные для государства функции, и недопущением безнаказанности этого лица в случае совершения им правонарушений является весьма важной и актуальной задачей правовой политики российского государства.
Правовой иммунитет - юридическая категория с изменяющимся социально-историческим содержанием, претерпевшим существенную трансформацию при сохранении терминологии. Правовой иммунитет возникает в условиях развития и законодательного закрепления идей конституционализма и реализации принципа разделения властей в практике государственного строительства.
Признание иммунитетов изъятиями из общих норм является одной из наиболее существенных характеристик этого правового института как общеправовой категории [6; 7; 8]. При этом большое количество споров вызывает проблема соотношения правовых иммунитетов с принципом равенства граждан перед законом и судом [9; 10; 11; 12], нашедшим отражение во многих международных и внутригосударственных документах и закрепленным в ст. 19 Конституции Российской Федерации: «1. Все равны перед законом и судом.
2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». В Декларации прав и свобод человека, принятой 5 сентября 1991 г. и провозгласившей этот принцип, подчеркивается, что никакие лица, социальные слои и группы населения не могут пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону (ст. 3) [13]. Закрепляя принцип равенства граждан перед законом и судом, Конституция Российской Федерации одновременно содержит нормы, предусматривающие исключения из этого правила - относительно неприкосновенности и ответственности Президента Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей (ст. ст. 91, 98, 122).
Нормы, содержащиеся в указанных статьях Конституции Российской Федерации, а также конкретизирующие их положения федерального законодательства в литературе нередко рассматриваются как отступление от конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом [14].
Очевидно, что правовые иммунитеты
- не единственные изъятия из принципа равноправия, поскольку в качестве таких изъятий могут рассматриваться также льготы и привилегии. Н.С. Бондарь и Ю.В. Капранова полагают, что подобные исключения «следует рассматривать как часть регулирующего воздействия конституционного принципа равноправия: правовые преимущества в виде льгот и привилегий (положительные изъятия из общего правового статуса) оказывают стимулирующее влияние на поведение человека и гражданина...», поэтому «.. .общественно значимый результат их установления оправдывает допускаемое исключение из общего режима равноправия» [15, с. 47-50]. Эта позиция была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации, например, в постановлении от 3 мая 1995 г. по делу
о проверке конституционности статей 2201 и 2202 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР Судом было установлено: «Равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем. Однако это не должно приводить к ограничению прав и свобод, в отношении которых, согласно Конституции Российской Федерации, такое ограничение недопустимо» (абз. 2 п. 6 мотивировочной части постановления) [16].
Анализ современных теоретических работ по вопросам правовых иммунитетов в аспекте проблемы соотношения правовых иммунитетов с принципом равенства перед законом и судом позволяет выделить среди многих точек зрения три основных варианта ее разрешения. Одни ученые считают, что правовой иммунитет по своей природе - это нарушение принципа равноправия, другие придерживаются противоположного взгляда. Не в последнюю очередь различие во взглядах обусловлено неодинаковым решением вопроса о допустимости установления в законодательстве каких-либо изъятий из общего принципа.
При этом анализ позиций следует предварить замечанием о том, что все они основаны на нормах Конституции Российской Федерации, толкование которых позволяет авторам, ссылаясь на одни и те же статьи Конституции, делать, однако, противоположные выводы.
Первое направление представлено взглядами ученых, которые считают, что предусмотренные отдельными статьями Конституции Российской Федерации (ст. ст. 91, 98, 122) нормы о неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, судей являются нарушением принципа равенства, закрепленного в ст. 19 Конституции Российской Федерации.
Основой такой позиции является взгляд на правовой принцип как общее правило, имеющее абсолютный характер и не допускающее каких-либо изъятий из него. При этом само существование изъятий и исключений, по мнению сторонников этой позиции, уже свидетельствует о
Юридическая наука и правоохранительная практика нарушении принципа, а следовательно, об ограниченном характере действия общего правила.
Например, К.Ф. Гуценко полагает, что круг лиц, пользующихся иммунитетами в уголовном процессе, «сравнительно широк и имеет тенденцию, вопреки ст. 19 Конституции Российской Федерации, провозглашающей равенство всех перед законом и судом, к дальнейшему расширению» [17, с. 45]. Ю.И. Стецовский считает, что границы судейского иммунитета есть нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом и судом [18]. В. Басков, также негативно оценивающий правовые иммунитеты, характеризует их как «индульгенции», цель которых - отделить деятелей того или иного государственного органа «от остальной массы трудящихся» [19, с. 23], и делает вывод: «Сколь далеки мы от конституционного принципа равенства всех и каждого перед законом и судом». По его мнению, при наличии одного исключения из общих правил их не существует, а потому какое бы высокое общественное или государственное положение гражданин не занимал, он, в случае совершения преступления (проступка), должен нести перед законом и судом ответственность наравне с любым другим гражданином. Только в этом случае, как полагает В. Басков, с полным основанием можно заявить, что провозглашенное равенство всех перед законом и судом - реалия правового государства, а не пустая декларация [19, с. 23]. Подобные взгляды высказывает А.В. Наумов, по мнению которого, «...’’верхи” не только законодательной, но и исполнительной властей всерьез озабочены получением едва ли не абсолютного иммунитета от ответственности за возможные прегрешения криминального порядка, допущенные ими за время их пребывания у власти, что без всякого стеснения открыто обсуждается, обычно под предлогом достижения политического согласия или политической стабильности» [20, с. 250].
У этой концепции есть, однако, слабое звено - авторы характеризуют правовые иммунитеты как нарушение принципа равенства перед законом и судом, что, по
логике, должно приводить к выводу о нарушении норм конституции нормами этой же конституции, то есть фактически ставить вопрос о конституционности конституционной нормы. Причем обе нормы, находящиеся, по мнению авторов, в противоречии между собой, обладают одинаковой юридической силой. Однако названные выше авторы не отвечают на этот вопрос, ограничиваясь констатацией факта нарушения конституционными нормами о неприкосновенности Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, судей норм Конституции Российской Федерации о равноправии.
Представители второго направления в основном исходят из презумпции действительности Конституции Российской Федерации и согласованности ее отдельных положений, институтов и норм. В связи с этим проблема соотношения правового иммунитета с конституционным принципом равенства перед законом и судом разрешается ими через такое толкование конституционных норм, которое позволило бы совместить, связать все положения. Данное направление наиболее широко представлено в юридической литературе и, хотя для обоснования своих взглядов ученые используют различные идеи, в целом в основе этой позиции лежит признание за правовыми иммунитетами характера изъятий из общего принципа, но изъятий, необходимых для защиты иных социально значимых ценностей. Истоки этой позиции можно обнаружить в истории развития российского парламентаризма в начале ХХ века.
И.А. Кравец, исследовавший вопросы правового статуса депутатов Государственной Думы и выборных членов Государственного совета России начала ХХ века, отмечает, что конституционное право в тот период гарантировало члену органа народного представительства повышенную неприкосновенность, парламентский иммунитет; не допускало возбуждения против него судебного преследования иначе, как с согласия палаты парламента, членом которой он являлся; предусматривало гарантии
особой свободы слова в стенах парламента, а также устанавливало для предвыборных собраний большую свободу, чем для обыкновенных. Во многом практическая потребность создавать специальные юридические гарантии депутатской деятельности определялась необходимостью обеспечить независимость депутатов представительных учреждений, возникающих в условиях политического противоборства с монархической властью [21, с. 136-137]. При этом И.А. Кравец отмечает, что в России начала ХХ века такого взгляда на правовые иммунитеты придерживалось большинство государствоведов (Н.И. Лазаревский, А.А. Жилин, С.А. Корф), которые полагали, что принцип равенства граждан перед законом «не препятствует отступать от общего права в пользу тех, кто отправляет государственную функцию, чтобы дать им возможность отправлять ее нормально» [21, с. 137]. Такой взгляд на необходимость существования правовых иммунитетов, по нашему мнению, превалирует и сегодня, хотя необходимость существования подобных средств правового неравенства может объясняться по-разному.
Так, например, польский исследователь А. Лавнисчак объясняет существование иммунитетов через разграничение таких понятий, как «идеальное равноправие» и «минимум равноправия». Он полагает, что принцип равноправия требует, чтобы все оценивались одинаково, и это означает, что не должно быть лиц, не несущих ответственности за свои поступки. Идеальное равноправие - подчеркивает
А. Лавнисчак - «это, между прочим, полная и безоговорочная ответственность перед одинаковыми судами». Минимум равноправия - это возможность отклонения каждого процессуального иммунитета в определенных правом случаях. Исследуя правовой иммунитет главы государства,
А. Лавнисчак утверждает, что само существование института главы государства бросает вызов принципу равноправия в отношении закона. Однако величие государства и народа, носителем которого должен быть монарх или президент, как отмечает автор,
ценится больше, нежели абстрактный принцип [22].
Мы согласны с мнением Н.В. Витру-ка, считающего, что, во-первых, правовые иммунитеты как исключения из общих правил предусмотрены либо самой Конституцией Российской Федерации, либо федеральным законодательством, во-вторых, они имеют публично-правовой характер и служат публичным интересам, являются гарантиями осуществления общественно полезных государственных функций, профессиональной деятельности в интересах всех членов общества, а потому не могут рассматриваться как противоречащие принципу равенства [23].
В.Г. Даев, исследуя иммунитеты в уголовно-процессуальной деятельности, справедливо отмечает, что положения принципа равенства граждан перед законом и судом не могут трактоваться как наделение всех граждан, участвующих в судопроизводстве, равным правовым статусом, поскольку статус каждого участника процесса индивидуализируется в зависимости от выполняемой функции, защищаемого интереса и других обстоятельств. Сущность принципа равенства граждан перед законом и судом, по мнению В.Г. Даева, заключается в равном праве на защиту со стороны закона. Это, в свою очередь, не значит, что закон не может устанавливать определенные изъятия из общих правил для отдельных лиц в целях обеспечения наиболее эффективного осуществления ими возложенных на них государственных или общественных обязанностей [24].
По существу, такую позицию подтверждает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 20 февраля 1996 г. № 5-П «О проверке конституционности положений ч.ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» [25]. Конституционный Суд пришел к выводу о том, что положения ст. 98 Конституции РФ, закрепляющей неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государс-
Юридическая наука и правоохранительная практика твенной Думы, действительно являются определенным исключением из общей конституционной нормы о равенстве граждан перед законом и судом, но это обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа.
Комментируя данное решение, Б.С. Эбзеев отмечает, что Конституционный Суд Российской Федерации увязал проблему иммунитета парламентария с основами конституционного строя (осуществлением народовластия и разделением властей, самостоятельностью органов законодательной власти). Это означает, что неприкосновенность депутата вытекает из института народного представительства: депутат - не частное лицо, он представляет суверенный народ и потому все иные власти и органы государства ограничены в своих действиях в отношении одного из носителей суверенитета народа. Кроме того, самостоятельность ветвей власти не может быть обеспечена без такой гарантии, как неприкосновенность депутата [26, с. 482-483].
Позиция авторов, относящихся к третьей группе (Л.Д. Кудинов, Р.Х. Якупов) [27; 28], отличается тем, что исключения рассматриваются ими как необходимая составляющая любого принципа, а потому и вопрос о возможности и допустимости таких исключений вообще теряет смысл. Р.Х. Якупов считает, что «всякий принцип
- это общее правило с исключениями. Эти исключения выступают не в роли изъятия из принципов, а в качестве необходимой составной части его содержания». В связи с этим всякий принцип регулирует «соотношение двух, находящихся в состоянии конкуренции, систем правовых норм - общих и исключительных.» [28, с. 73, 80]. Из приведенных утверждений следует, что сама постановка вопроса о правомерности правовых иммунитетов как изъятий из принципа равенства является недопустимой, поскольку любой принцип одновременно с общим правилом предполагает и исключения из этого правила.
Этот обзор показывает, что каждый из предлагаемых вариантов решения проблемы соотношения правовых иммунитетов с принципом равноправия имеет как рациональное звено, так и слабые стороны, анализ которых позволяет сделать определенные выводы. По нашему мнению, иммунитет, предоставляемый судьям, депутатам представительных органов власти, президенту, некоторым другим категориям должностных лиц государства, безусловно, является определенным исключением из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. Однако такое, допускаемое Конституцией России, неравенство перед законом является необходимым с точки зрения защиты других конституционно-правовых ценностей. Как справедливо отмечают А.В. Малько и С.Ю. Су-менков, государство может устанавливать определенные изъятия и облегчения из общего порядка для определенных субъектов в зависимости от выполняемых функций, защищаемого интереса и некоторых других обстоятельств [29]. Предоставление иммунитетов обусловлено тем, что общество, предъявляя к названным лицам и их профессиональной деятельности повышенные требования, обязано обеспечить им дополнительные средства правовой защиты для эффективного выполнения поставленных перед ними задач [30], обеспечить правовую безопасность и независимость этих должностных лиц [31].
Именно с таких позиций, на наш взгляд, необходимо рассматривать правовые иммунитеты, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в том числе и конституционно-правовые иммунитеты. Мы согласны с мнением тех авторов, которые полагают, что в условиях отсутствия прочных демократических правовых традиций в нашем обществе отказ от уголовно-процессуального либо административного иммунитета или их существенное ограничение представляют реальную опасность [30].
Таким образом, правовой иммунитет как общеправовая категория представляет собой правомерное изъятие в сфере юридической ответственности, устанавливае-
мое в специальных нормах в целях повышенной правовой защиты строго определенного круга лиц для обеспечения эффективности их деятельности по выполнению государственно и общественно значимых функций.
Представляется, что существует общий формальный принцип предоставления повышенной защиты определенным лицам: объем предоставленных преимуществ должен соответствовать роли этих лиц в жизни общества и не должен превращаться в личные привилегии. По сути, этого принципа (критерия) достаточно для того, чтобы законодательно установить меру неприкосновенности и неответствен-ности лиц, выполняющих государственные функции. Любые частные содержательные критерии установления конкретных видов иммунитетов действительны лишь постольку, поскольку они конкретизируют общий принцип.
1. Селихов Н.В. Коррупция в государственном механизме современной России (теоретические аспекты): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
2. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: Юнити-ДАНА, 2002. 687 с.
3. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 27-35.
4. Лебедев В.А. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Челябинск: ЧелГУ, 1999.
5. Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М.: Городец, 2000.
6. Варлен М.В. Правовой статус депутата и выборного должностного лица (проблемы теории) // Юридический мир.
2006. № 8.
7. Доронина О.М. Иммунитет депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. М., 2009.
8. Ковшуро Ю.Д. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. М., 2004. 207 с.
9. Кругликов А. Равенство всех перед законом и судом - принцип уголовного судопроизводства // Законность. 2007. № 3.
10. Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990-2000 гг.). М.: МарТ, 2001. 672 с.
11. Салимзянова Р.Р. Особенности производства по уголовным делам в отношении судьи. Казань: КЮИ МВД России,
2007. 110 с.
12. Терехин В.А. Судейский иммунитет: проблемы теории, законодательства и практики // Российская юстиция. 2001. № 5. С. 34-39.
13. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 37. Ст. 1083.
14. Руднев В.И. Иммунитеты в уголовном судопроизводстве // Российская юстиция. 1996. № 8.
15. Бондарь Н.С., Капранова Ю.В. Конституционное измерение равноправия граждан Российской Федерации. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2002. С. 47-50.
16. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 19. Ст. 1764.
17. Уголовный процесс / под ред. К.Ф. Гуценко. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. 340 с.
18. Стецовский Ю.И. Судебная власть: учеб. пособие. М.: Дело, 1999. 400 с.
19. Басков В. Все ли равны перед законом и судом? // Советская юстиция. 1993. № 9.
20. Наумов А.В. Проблемы совершенствования Уголовного кодекса Российской Федерации // Ежегодник российского права. М.: Норма, 2000. С. 247-257.
21. Кравец И.А. Правовой статус депутатов Государственной Думы и выборных членов Государственного совета в свете теории народного представительства // Журнал российского права. 2000. № 8.
22. Лавнисчак А. Ответственность главы государства в монархии и республике
Юридическая наука и правоохранительная практика // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.
С.115-150.
23. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. и пе-рераб. М.: Спарк, 2000. 793 с.
24. Даев В.Г. Иммунитеты в уголовно-процессуальной деятельности // Правоведение. 1992. № 3. С. 48-52.
25. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 9. Ст. 828.
26. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / отв. ред. Б.С. Эбзеев: в 2 т. Т. 1. Государственная власть. Местное самоуправление. М.: Юристь, 2001.
27. Кудинов Л.Д. Предварительное заключение под стражу в советском уголовном процессе: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1985. 39 с.
28. Якупов Р.Х. Правоприменение в уголовном процессе (юридические проблемы). М.: МВШМ МВД РФ, 1993. 192 с.
29. Малько А.В., Суменков С.Ю. Правовой иммунитет: теоретический и практический аспекты // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 16-23.
30. Терехин В.А. Судейская дисциплина и ответственность - гарантия прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2001. № 8.
31. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / отв. ред.
В.А. Четвернин. М.: Московский общественный научный фонд, 1997. 702 с.
