Правовые аспекты прекращения прав на земельные участки ввиду ненадлежащего использования Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 349.4 А.Е. ЯСТРЕБОВ

кандидат исторических наук, доцент, кафедра конституционного и муниципального права, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ E-mail:yastrebov2008 @yandex.ru

UDC 349.4 A.Y. YASTREBOV

Сandidate of History, Asociate professor, Department of constitutional and municipal law, Russian President Academy of National Economy and Public Administration E-mail:yastrebov2008 @yandex.ru

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ВВИДУ НЕНАДЛЕЖАЩЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

LEGAL ASPECTS OF THE CESSATION LAND OWNER RIGHTS BECAUSE OF THE IMPROPER LAND TENURE

В статье рассматриваются ключевые аспекты правового регулирования прекращения прав на земельные участки ввиду ненадлежащего использования. Автор анализирует проблемы, возникающие в ходе применения законодательства в данной сфере. В работе содержится предложение по совершенствованию правого механизма прекращения прав на земельные участки вследствие их ненадлежащего использования.

Ключевые слова: основания прекращения прав, порядок прекращения прав, ненадлежащее использование, право собственности, постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, органы государственной власти, органы местного самоуправления.

The article discusses the key aspects for the legal regulation of the land owner rights" cessation because of the improper land tenure. The author analyzes the problems attached to the legislation application in this area. The article contains a suggestion of improving the legal mechanism for the lots land owner rights" cessation as a result of the improper land tenure.

Keywords: reasons for the landowner rights" cessation, the procedure for the landowner rights" cessation, property right, permanent land tenure, succession property, state authorities, local uthorities.

Среди оснований прекращения прав на земельные участки гражданское и земельное законодательство предусматривают принудительное прекращение права собственности, иных вещных прав на земельные участки. Действия органов публичной власти, направленные на изъятие земельных участков, могут производиться как в отношении добросовестных правообладателей земельных участков (примером могут служить изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд или реквизиция), так и в отношении недобросовестных - ввиду ненадлежащего использования. В этом случае прекращение права на земельный участок выступает в качестве санкции за допущенное земельное правонарушение.

Вопросы прекращения прав на земельные участки являлись предметом рассмотрения в работах различных ученых. Однако отдельные аспекты данной темы продолжают сохранять актуальность.

В соответствии со ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Раскрывая конституционно-правовой смысл понятия «имущество», использованного в данной статье, Конституционный Суд РФ указал, что этим

понятием охватываются не только право собственности, но и иные вещные права, в т.ч. право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками [1].

Принудительные основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком во многом совпадают с принудительными основаниями прекращения права собственности и включают в себя прежде всего следующие составы земельных правонарушений:

а) неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот срок не входит время, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование (ст.284 Гражданского кодекса РФ, п. 2 ст. 45 Земельного кодекса РФ, ст.6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»);

б) использование земельного участка с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с

© А.Е. Ястребов © A.Y. Yastrebov

его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки (ст. 285 Гражданского кодекса РФ, п. 2 ст. 45 Земельного кодекса РФ)

Кроме того, дополнительными основаниями прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком являются:

порча земель;

невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;

невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (п. 2 ст. 45 ЗК РФ в ред. ФЗ от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ).

Как нам представляется, наличие только двух оснований прекращения права собственности ввиду ненадлежащего использования сужает возможность принудительного изъятия участков у собственников, совершающих земельные правонарушения. По нашему мнению, статью 285 Гражданского кодекса РФ следует дополнить указанием на другие основания прекращения права собственности, аналогичные основаниям прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения земельным участком ввиду ненадлежащего использования.

По таким же основаниям осуществляется принудительное прекращение аренды и права безвозмездного срочного пользования земельными участками ввиду ненадлежащего использования (ст. 46,47 ЗК РФ)

Согласно ст. 286 ГК РФ орган государственной власти, уполномоченный принимать решение об изъятии земельных участков, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Ст. 54 Земельного кодекса РФ закрепляет порядок изъятия земельного участка, предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения земельным участком, ввиду его ненадлежащего использования. В этой статье, а также других нормах ЗК РФ нет указания на то, что эта процедура применяется к праву собственности, однако из системного толкования указанных норм следует вывод, что данный порядок по аналогии применяется и к изъятию земельных участков у собственников.

В ст.54 Земельного кодекса РФ установлено судебное прекращение прав собственников, землепользователей и землевладельцев за совершение земельного правонарушения. Данное положение соответствует требованиям ст. 35 Конституции РФ о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Исключение из этого правила было введено Федеральным законом от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ в отношении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, предоставленным госу-

дарственному или муниципальном учреждению или казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений). Принудительное прекращение данного права осуществляется по решению исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка (при условии неустранения ненадлежащего использования земельного участка).

Общий порядок принудительного прекращения прав на земельный участок как санкции за земельное правонарушение выглядит следующим образом. В случае выявления при осуществлении государственного земельного надзора нарушений требований земельного законодательства, указанных в ст.45 ЗК РФ, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора, выдают землепользователям, землевладельцам предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения. Форма предписания об устранении выявленного нарушения устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

В случае неустранения указанных в предписании нарушений в установленный срок федеральный орган исполнительной власти, выдавший такое предписание, направляет копию акта проверки выполнения землепользователем, землевладельцем такого предписания с приложением копии такого предписания и иных связанных с результатами проверки документов в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 ЗК РФ.

Следует отметить, что предписание о допущенных земельных правонарушениях выносится одновременно или после наложения административного наказания за ненадлежащее использование земельного участка. Применение этого правила - обязательное условие для реализации процедуры принудительного прекращения прав на земельные участки, поскольку наличие факта привлечения к ответственности и последующее несоблюдение требований по надлежащему использованию земельного участка является основным доказательством неисполнения возложенных обязанностей [6]. Как показывает судебная практика, отмена постановления о привлечении к административной ответственности в контексте принятого судебного решения о прекращении права рассматривается как существенное нарушение существующей процедуры прекращения прав на земельный участок и является основанием для отмены указанного судебного решения [2].

Перечень органов государственного земельного надзора указан в п. 2 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. №2 689. В их число входят Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор и их территориальные органы.

Порядок изъятия земельного участка ввиду ненад-

лежащего использования, закрепленный Земельным кодексом РФ, предусматривает полномочия многочисленных государственных и судебных органов, занятых рассмотрением дел о земельных правонарушениях и принятием по ним решений о принудительном изъятии у собственника земельного участка. Г.Е.Быстров выделяет пять стадий производства по делам о принудительном изъятии у собственников и других правообладателей земельных участков ввиду их ненадлежащего использования [4].

На первой стадии уполномоченные федеральные органы государственного земельного надзора по результатам проведенных проверок устанавливают факт земельного правонарушения и выдают письменное предписание нарушителю об устранении выявленных нарушений земельного законодательства с указанием сроков их устранения.

На второй стадии в случае неустранения указанных в предписании нарушений в установленный срок уполномоченный орган земельного надзора, выдавший такое предписание, направляет копию акта проверки выполнения собственником, землепользователем, землевладельцем такого предписания с приложением копии такого предписания и иных связанных с результатами проверки документов в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 ЗК РФ.

Третья стадия заключается в принятии решения об изъятии земельного участка. Если земельный участок предоставлен государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений) на праве постоянного (бессрочного) пользования, то решение о принудительном прекращении данного права принимается органом государственной власти или органом местного самоуправления самостоятельно. В остальных случаях эти органы после получения необходимых материалов обращаются в суд с исковым заявлением об изъятии земельного участка и продаже его с публичных торгов в связи с ненадлежащим его использованием или с требованием об изъятии земельного участка, принадлежащего правообладателю на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения.

Четвертая стадия заключается в рассмотрении судом иска государственных органов или органов местного самоуправления об изъятии земельного участка.

Исполнение судебного решения об изъятии земельного участка в связи с его ненадлежащим использованием - пятая, завершающая стадия деятельности государственных органов, связанная с принудительным изъятием земельного участка. Процедуры, предусмотренные законодательством, в этом случае различаются, в зависимости от того, какое право на земельный участок подлежит прекращению - право собственности или иные вещные права на него.

В отношении прекращения права собственности

Гражданским кодексом РФ установлены следующие правила. Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии участка, орган, принявший это решение, может предъявить требование в суд о продаже участка (п.2,3 ст.286 ГК РФ).

В Гражданском кодексе РФ не сказано о том, кто должен проводить торги - орган публичной власти или собственник земельного участка. Однако ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусматривает, что в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда об изъятии земельного участка органом исполнительной власти субъекта РФ должны быть проведены при необходимости кадастровые работы и публичные торги по его продаже в порядке, установленном гражданским законодательством.

Если публичные торги по продаже земельного участка признаны несостоявшимися, такой земельный участок может быть приобретен в государственную или муниципальную собственность по начальной цене этих торгов в течение двух месяцев со дня признания торгов несо стоявшимися.

Средства, вырученные от продажи земельного участка с публичных торгов либо приобретения земельного участка в государственную или муниципальную собственность, выплачиваются бывшему собственнику земельного участка за вычетом расходов на подготовку и проведение публичных торгов (п. 9 ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Порядок исполнения судебных решений о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения земельным участком, предусмотренный ст. 54 ЗК РФ, иной. В случае наличия в ЕГРП записи об указанных правах на земельный участок уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязаны обратиться в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с заявлением о государственной регистрации прекращения такого права на земельный участок с приложением копии решения об изъятии земельного участка или копии вступившего в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка в течение десяти дней со дня принятия решения об изъятии земельного участка либо со дня вступления в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка.

В ситуации, когда запись о праве постоянного (бессрочного) пользования или о праве пожизненного наследуемого владения земельным участком не внесены в ЕГРП, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязаны сообщить о прекращении права пожизненного наследуемого владения земельным участком и вступлении в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка.

Одно из наиболее распространенных нарушений

земельного законодательства - это массовое неиспользование для сельскохозяйственного производства более трех лет наиболее ценной части земель сельскохозяйственного назначения - сельскохозяйственных угодий. Анализ данных доклада Министерства сельского хозяйства РФ «О состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения» свидетельствует о том, что на протяжении последних 20 лет в целом по Российской Федерации наблюдается ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных угодий [5]. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, имеет место деградация и уничтожение плодородия почв. Ежегодно, по данным Всероссийской переписи сельскохозяйственного населения, не обрабатывается более 40 млн. га пашни [4]. Есть и другие негативные тенденции, связанные с усилением деградации земель сельскохозяйственного назначения, которая создает угрозу национальной безопасности, наносит огромный ущерб продуктивному потенциалу земельного фонда страны.

Казалось бы, в этой ситуации органы государственной власти должны были активно применять порядок принудительного прекращения прав на земельные участки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не использующих по целевому назначению земельные участки. Однако в течение десяти лет, прошедших с момента вступления в силу Земельного кодекса РФ, эта процедура не применялась. Только в 2011 г. впервые в Российской Федерации были созданы два прецедента, когда по результатам деятельности Россельхознадзора в части осуществления государственного земельного контроля по искам департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области решением судебных органов было изъято два земельных участка в составе земель сельскохозяйственного назначения, не используемых собственниками в целях сельскохозяйственного производства в течение многих лет [4].

Говоря о причинах почти полного отсутствия практики изъятия земельных участков ввиду их ненадлежащего использования, необходимо отметить следующее.

Во-первых, толкование ст.54 ЗК РФ и ее применение позволяют сделать вывод о том, что обращение в суд органа государственной власти или местного самоуправления с требованием об изъятии земельного участка - это право, а не обязанность. В подавляющем большинстве случаев именно эти органы не давали хода направленным им материалам по результатам государ-

ственного земельного надзора и не предпринимали никаких действий по обращениям в суд. Скорее всего, данная задача не являлась приоритетной для органов государственной власти и местного самоуправления и они не считали необходимым заниматься этими вопросами.

Другая проблема связана с трудностями доказывания ненадлежащего использования или неиспользования земельного участка в соответствии с целевым назначением в течение трех лет. Данные факты выявляются органами государственного земельного надзора в результате плановых или внеплановых проверок. В соответствии с правилами, установленными Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», плановые проверки не могут проводиться чаще, чем один раз в три года. Однако данное требование затрудняет формирование достаточной доказательной базы по установлению факта неиспользования земельного участка в течение трех лет и не позволяет органам государственного земельного надзора ежегодно устанавливать и фиксировать в ходе проверки факт неиспользования в течение трех лет. Это подтверждают материалы судебной практики [3].

В этой связи нам сложно согласиться с законодательным предложением об установлении для прекращения права собственности на земельный участок срока неиспользования земельного участка по целевому назначению, равного пяти годам, если более длительный срок не установлен федеральным законом [6]. Реализация указанного предложения сделает практически невозможной процедуру изъятия земельного участка по данному основанию.

В целях повышения эффективности государственного земельного надзора считаем необходимым внести изменения в порядок изъятия земельных участков, предусмотренный ст. 54 Земельного кодекса РФ, устранив из него органы исполнительной власти общей компетенции и органы местного самоуправления и предоставив органам государственного земельного надзора право непосредственно обращаться в суд с требованием об изъятии земельных участков. Это упростит процедуру изъятия и может стать одним из правовых стимулов для использования земельных участков собственниками и другими правообладателями по целевому назначению и выполнения ими других требований земельного законодательства.

Библиографический список

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В.Близинской» // Консультант Плюс: М1р//%г№мг. consultant.ru.

2. Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 3 июля 2009 г. по делу № А15-2180/2008, от 6 октября 2009 г. по делу № А53-20686/2008, от 22 октября 2009 г. по делу № А63-1046/2009 // Картотека арбитражных дел: Ийр//%'%глг.агЬйг.ги.

3. Постановления 20 арбитражного апелляционного суда от 24 февраля 2009 г. по делу № А68-8693/2008, от 12 марта 2009 г по делу № А54-5478/2008.

4. Быстрое Г.Е. Правовой механизм принудительного изъятия и прекращения прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения // Евразийский юридический журнал. 2012. № 6 (49) // www.eurasialaw.ru.

5. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2011. 155 с.

6. Куликова М. Принудительное прекращение права собственности на земельные участки вследствие ненадлежащего использования // Хозяйство и право. 2014. № 6. С.115-121.

References

1. Decision of the Constitutional Court dated December 13, 2001, the case on the verification of constitutionality in the second part article 16 for the law of Moscow city about the principles of the land tenure requiring payment in the city of Moscow concerting the complaint of the citizen Blizinskaya // http//www. consultant.ru.

2. The Federal Arbitration Court of the North-Cavcasian district from July, 3, 2009, the case № А15-2180/2008, from October, 6, 2009, the case № А53-20686/2008, from October, 22, 2009, the case № А63-1046/2009 // http//www.arbitr.ru.

3. The 20 Arbitration Court from February, 24, 2009, the case № А68-8693/2008, from March, 12, 2009, the case № А54-5478/2008 // http//www.arbitr.ru.

4. Bystrov G.E. Legal mechanism of the compulsory withdrawal and the cession of landowner rights for the lots from agricultural land //Eurasian Law Journal 2012. № 6 (49) // www.eurasialaw.ru.

5. The report on the status and the tenure of agricultural land // M.: Rosinformagrotex, 2011. 155 p.

6. Kulikova M. Compulsory cession land owner rights as a as a result of the improper land tenure // Economy and law. 2014. № 6. Pp.115-121.