CC BY
379
19 Российская газета . 1995. 1 нояб.
20 Российская газета . 1995. 21 нояб.
21 Выписка из протокола заседания Центральной избирательной комиссии РФ от 17 мая 2007 г. № 11-3-5 // Справ . правовая система «КонсультантПлюс» .
22 Выписка из протокола заседания Центральной избирательной комиссии РФ от 3 мая 2007 г. № 6-4-5 // Справ, правовая система «КонсультантПлюс» .
23 Выписка из протокола заседания Центральной избирательной комиссии РФ от 21 июня 2007 № 17-5-5 // Справ . правовая система «КонсультантПлюс» .
24 Выписка из протокола заседания Центральной избирательной комиссии РФ от 21 июня 2007 г. № 17-6-5 // Справ . правовая система «КонсультантПлюс» .
В. В. Евдокимова
правовые Акты в сфере управления образованием: недостатки и вопросы совершенствования
Рассматриваются основные недостатки правовых актов управления образованием: их несистемность, пробельность, коллизионность, громоздкость, дублирование и другие . Проанализированы научные исследования специалистов в области административного и образовательного права. Практической основой для анализа послужили федеральные акты в сфере управления образованием, а также акты органов исполнительной власти Свердловской области . Предлагаются некоторые пути совершенствования правовых актов в сфере управления образованием .
ключевые слова: образовательное право, система образования, несистемность, декларативные нормы, противоречие норм, коллизия норм, национальная доктрина, кодекс об образовании, законодательная техника.
В процессе реформирования системы образования за последние годы была проведена значительная работа в деле совершенствования ее законодательной базы . Недостатки законодательства в сфере образования являются объектом исследования многих ученых, в основном в рамках новой отрасли — образовательного права . Стоит отметить, что авторы, занимающиеся исследованием нормативно-правовых актов в сфере образования, как правило, отмечают проблемы, присущие системе законодательства об образовании в целом . В то же время действующая система законодательства об образовании представляется как совокупность законов и подзаконных актов с явным количественным превосходством последних1 .
Подзаконные акты, принимаемые в сфере образования, связаны в первую очередь с управлением . Как свидетельствует опыт развития системы общего, среднего специального и высшего образования, только продуманное, научно обоснованное управление служит эффективным механизмом обеспечения стабильности государства и общества, гарантом позитивных перемен . Правовые акты управления в сфере образования играют важную роль в процессе реализации законов, регулирующих правоотношения в данной сфере, призваны конкретизировать, дополнять положения закона, являются «мостиком» между законом и процессом его реализации . Роль и значение актов управления в системе континентального права в романо-германской правовой системе всегда были огромны, так как они являлись серьезным и важным правовым
инструментом для реализации положений норм законов практически на протяжении всего XX века2 .
Правовой акт в сфере управления образованием есть управленческое решение, содержащее властное волеизъявление субъекта, осуществляющего нормотворческую и (или) исполнительно-распорядительную деятельность в целях повышения эффективности функционирования системы образования страны, в целом образования как социального института в соответствии с целями и задачами развития общества и государства3 .
В целях успешного развития системы образования в целом представляется необходимым принятие мер по совершенствованию правовых актов в сфере управления образованием
Необходимо отметить, что правовые акты в рассматриваемой сфере имеют ряд недостатков, свойственных законодательным актам об образовании: несистемность, пробель-ность, громоздкость, коллизионность, дублирование на уровне субъектов, разночтения в понятийном аппарате .
Полагаем, что основным недостатком образовательного законодательства в целом является его несистемность или фрагментарность
Система образования Российской Федерации имеет определенные уровни и ступени образования . Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (ред . от 13 янв . 1996 г.) «Об образовании»4 (далее — Закон об образовании) предусмотрены следующие уровни образования:
общее образование;
начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование; высшее профессиональное образование; послевузовское профессиональное образование Приведенные уровни имеют ступени образования .
Однако на федеральном уровне законодательно урегулированы лишь общие вопросы образования . Вполне обоснованными являются предложения о принятии законов, регулирующих и другие уровни образования .
Законодательство большинства субъектов Российской Федерации, как правило, ограничивается принятием закона, регулирующего общие вопросы системы образования Полагаем, что данный недостаток образовательного законодательства является основным, определяющим другие . На современном этапе развития системы образования законодательство, регулирующее правовые отношения в данной сфере, представляет собой скорее совокупность нормативно-правовых актов, не приведенную в систему. Отсутствие четкой логики законодателя в развитии правовой основы образования сказывается на состоянии образовательного законодательства и, как следствие, на реализации конституционного права граждан на образование
Профессор Е . Б . Буслов отмечает, что «недостаток» законодательной базы не просто снижает эффективность управления, но и влечет за собой последующую «избыточность» регулирования отношений иными нормативными правовыми актами, что также крайне негативно влияет на управление образовательным учреждением5, а значит, и системой образования в целом
Специалист в области образовательного права А . Л. Непрозванных6 отмечает такие пробелы в образовательном законодательстве, как:
неопределенность в отношении основных обязанностей обучающихся и ответственности за их неисполнение;
несформированность до конца правового статуса педагогических работников образовательных учреждений . Закон об образовании мало уделяет внимания как их основным правам и обязанностям, так и вопросам их ответственности, в то время как в силу уже своего статуса этот Закон должен включать основные нормы, на основании которых мог бы развиваться институт обязанностей и ответственности в этой сфере .
Профессор З . П . Дашинская7 указывает на то, что:
до сих пор не решен вопрос о типологии образовательных учреждений, так как Закон об образовании юридически не закрепил понятие типа образовательного учреждения, что привело к смешению понимания типа и вида такого учреждения;
типовые положения не могут осуществлять правовое регулирование целой подсистемы, более того, для негосударственных образовательных учреждений типовые положения в соответствии с Законом об образовании носят не обязательный, а рекомендательный характер. Такая ситуация в области правового регулирования системы образования влияет на положение всех участников образовательных правоотношений
Несомненно, пробелы в образовательном законодательстве сказываются и на содержании правовых актов в сфере управления образованием, которые вынуждены восполнять пробелы законодательства и регулировать круг отношений, связанных не только с управлением . В частности, к таким вопросам относятся государственная поддержка образования и науки, а также социальная и материальная поддержка обучающихся и педагогических работников . С целью регулирования этих вопросов Президентом РФ издавались указы: от 27 марта 1996 г. № 424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации»8; от 28 декабря 2001 г. № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования»9; от 15 декабря 1995 г. № 1262 «О материальной поддержке российских студентов, аспирантов и стажеров, обучающихся за рубежом»10; от 31 декабря 1995 г. № 1344 «О дополнительных мерах социальной защиты аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования»11 и т. д .
Пробелы, свойственные правовым актам в сфере управления образованием, определяют декларативный характер некоторых положений законов, следовательно, невозможность их реализации
Есть все основания утверждать, что в настоящее время полноценная реализация права граждан на образование в России, закрепленного п . 3 ст. 55 Конституции РФ12 и п . 1 ст 5 Закона об образовании, не обеспечена, хотя юридических ограничений этого права не существует Реальная практика приема в образовательные учреждения всех уровней подтверждает это13 .
Хотя законодатель и исключил из Закона об образовании некоторые декларативные нормы (об особом механизме расчета заработной платы педагогическим работникам образовательных учреждений (п . 2, 3 ст. 54), о личном социальном образовательном кредите для организации социальной поддержки студентов средних и высших профессиональных учебных заведений (п . 6 ст. 42), о гарантиях государства по ежегодному выделению финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 % национального дохода и доле расходов на финансирование высшего профессионального образования не менее 3 % расходной части федерального бюджета (п . 2 ст. 40), при принятии Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ14 данную проблему решить не удалось . Более того, внесенные изменения привели к выхолащиванию правового содержания в целом ряде других норм, в частности, тех, которые закрепляли
государственные гарантии получения общедоступного или бесплатного образования на конкурсной основе
Недостаточно внимания уделено законодателем проблемам регулирования правового статуса как государственных, так и негосударственных образовательных учреждений Число федеральных нормативно-правовых актов, регулирующих образовательную сферу, превышает 500 источников, особенно велико количество подзаконных актов . В субъектах Российской Федерации ситуация аналогична . Например, в Свердловской области по вопросам управления образованием принято более 350 актов . В связи с этим правоприменителю сложно ориентироваться в таком количестве нормативно-правовых актов, что оказывает негативное влияние на эффективность управления образованием После выстраивания четкой системы образовательного законодательства автоматически должно сократиться число правовых актов управления, таким образом сформируется достаточно ясный и эффективный механизм управления образованием .
Коллизии образовательного законодательства существуют как между нормативными актами различного уровня, так и в рамках конкретного нормативного акта
В своем диссертационном исследовании С . Ю . Дубровина указывает на противоречие норм Закона Республики Татарстан «Об образовании» федеральному законодательству15 . В ст. 2 Закона, перечисляющей систему законов об образовании, действующих на территории Республики Татарстан, называются только Конституция Республики и республиканский закон об образовании . Не упоминается Конституция РФ и в ст. 28 указанного Закона, посвященной вопросам разграничения полномочий в области образования между органами государственной власти Республики Татарстан и Российской Федерации . Данный вопрос на территории Республики решается не в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, а на основе Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»
Необходимо отметить также, что действующее законодательство об образовании содержит и внутренние противоречия
Определенные недостатки, по мнению С . В . Курова16, имеет структура Закона об образовании: она неточно отражает состав и содержание регулируемых правовых институтов, нарушая их предметную целостность; содержание ряда глав выходит за пределы их названий, в то же время нормы, относящиеся по смыслу к одному правовому институту, находятся в разных главах Закона С другой стороны, отдельные главы содержат нормы из разных отраслей права: административного, финансового, гражданского, гражданского процессуального В то время как преамбула Закона об образовании относит к образованию только то, что связано с констатацией образовательного уровня, ряд положений, содержащихся в иных статьях этого нормативного акта, к образовательным (учреждениям, программам и т п ) относит также и учреждения дополнительного образования, дополнительные образовательные программы
Говоря о коллизии норм Закона об образовании, В . М . Сырых17 отмечает, что согласно
ч . 24 ст. 33 филиалы (отделения) образовательных учреждений проходят регистрацию по фактическому адресу, а лицензирование, аттестацию и аккредитацию — в общем порядке, установленном настоящим Законом . Однако абзац седьмой ч . 3 ст. 8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» устанавливает иное правило: филиалы вузов проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно, а государственную аккредитацию — в составе высшего учебного заведения .
Нормы федерального законодательства, изложенные дословно или с некоторыми редакционными изменениями, составляют значительную часть республиканских законов В той или иной мере, хотя значительно реже, нормы Закона об образовании воспроизводятся и в законах других субъектов Российской Федерации .
Так, например, Закон «Об образовании в Свердловской области»18 воспроизводит, но не дублирует большинство норм, добавляя особенности, касающиеся Свердловской области
В законе есть и отдельная глава, которая посвящена непосредственно компетенции органов государственной власти Свердловской области, а также деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, в сфере образования
В целях повышения эффективности управления образованием оптимальное соотношение федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации должно обеспечить создание такой системы правовых норм на уровне субъектов, которая органично дополняла бы федеральное законодательство и содержала только первичные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации Резкое сокращение сферы административных методов управления и переход преимущественно к экономическим методам повышает роль правового регулирования путем принятия соответствующих законов Все это должно привести к сокращению текущего распорядительства и издания в адрес исполнителей каких-либо ненормативных актов Одним из недостатков законодательства в сфере образования является неподзаконный характер вопросов, урегулированных правовыми актами в данной сфере
Так, например, В . В . Спасская обращает внимание на «параллельный» законам
об образовании характер указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства19 .
Профессор Д . А . Ягофаров отмечает, что национальная доктрина образования пока еще не заняла предназначенное ей место в государственной образовательной политике Главной причиной такого положения является то, что правовой статус этого уникального и исключительно важного документа не отвечает его политико-правовому смыслу и назначению Статус доктрины явно и необоснованно занижен, поскольку она утверждена подзаконным актом — постановлением Правительства РФ. А ведь национальная доктрина должна иметь статус именно законодательного акта, что обеспечило бы решение многих злободневных вопросов, в том числе и тех, которые связаны с чрезмерной и не всегда продуманной практикой внесения поправок в действующее образовательное законодательство и проведением столь же не всегда продуманных образовательных «реформ», с чем мы и столкнулись в последнее время20 .
В этой же связи достойно внимания еще одно обстоятельство, которое до недавнего времени можно было бы охарактеризовать как своего рода юридический нонсенс . В образовательном законодательстве России до 1 января 2005 г. наряду с национальной доктриной образования действовал еще один документ, который по его смыслу и назначению должен был приниматься на основе данной доктрины и во исполнение ее принципиальных положений . Речь идет о Федеральной программе развития образования в Российской Федерации . Однако данная Федеральная программа имела более высокий правовой статус, поскольку она утверждалась федеральным законом . Очевидно, что с правовой точки зрения национальная доктрина образования обладала меньшей юридической силой, чем указанная Федеральная программа, что может расцениваться, по меньшей мере, как правовое недоразумение, частично устраненное Федеральным законом от 22 августа 2004 г.
№ 122-ФЗ, согласно которому Правительством РФ теперь будут разрабатываться и утверждаться федеральные целевые программы развития образования . Что же касается национальной доктрины и ее статуса, то сегодня научно-педагогической общественностью настойчиво и обоснованно проводится идея о разработке новой по содержанию и уже имеющей статус закона национальной доктрины образования
Недостаточное качество нормативно-правовых актов образовательного права дестабилизирует отношения в сфере образования Поэтому важной задачей государственных и муниципальных органов в области управления образованием является проведение системных и целенаправленных мер по приведению действующих актов в соответствие с требованиями Конституции РФ, правотворческой техникой и потребностями личности и общества
В первую очередь необходимо привести правовые акты в сфере управления образованием в соответствие с требованиями, которые предъявляются к актам в сфере управления в целом
В связи с этим представляется целесообразным принятие отдельного закона о правовых актах в сфере управления, административного процессуального кодекса, а также включение норм о правовых актах в сфере управления образованием в Закон об образовании или другой систематизирующий акт, в которых бы содержалось определение такого акта, основные требования, предъявляемые к нему
Следует, на наш взгляд, установить жесткий механизм трансформации в соответствующих случаях подзаконных актов в классические законы, определить специальный режим принятия таких нормативных правовых актов Президентом РФ Сужение удельного веса так называемого «указного права» в российской правовой действительности является одним из условий осуществления в стране правовой реформы
В целях систематизации образовательного законодательства исследователи, как правило, предлагают принять кодекс об образовании или новый закон об образовании и несколько специальных законов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся на отдельных ступенях и уровнях образования
Устранение недостатков образовательного законодательства связано и с правильным соотношением федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации, предполагающим создание такой системы правовых норм на уровне субъектов, которая органично дополняла федеральное законодательство и содержала бы первичные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации, ибо вопросы, отнесенные к исключительной компетенции Федерации, должны решаться в нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти .
По мнению большинства ученых, колоссальный объем и невысокое качество так называемых «ведомственных актов» в сфере образования заставляют задуматься о возможных путях сокращения подобного рода нормотворчества
Одним из путей улучшения качества нормативных правовых актов является совершенствование законодательной техники
Правовая норма, регулируя общественные отношения, должна одновременно воздействовать и на правосознание граждан, а для этого необходимо профессиональное изложение гипотез, диспозиций и санкций правовых норм . Каждый гражданин, прочитав текст закона, должен отчетливо уяснить себе, что же запрещает или дозволяет законодатель, каковы последствия за ненадлежащее исполнение правового веления
Одна из острейших задач совершенствования нормативно-правовой базы, в частности высшего образования, состоит в необходимости скорейшего приведения внутреннего
законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами международных договоров Российской Федерации . Так, ст. 23 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в которой установлены основы признания и определения эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании и об ученых званиях, не приведена в соответствие с положениями Лиссабонской конвенции 1997 г. о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе . Таким образом, российское законодательство о высшем образовании исходит из необходимости установления эквивалентности иностранных документов об образовании, а Лиссабонская конвенция, вступившая в силу для России 1 июля 2000 г. , предполагает признание квалификаций . Две действующие правовые нормы продолжают сосуществовать в отмеченном противоречии вот уже более семи лет
Значение указанной задачи заметно возросло в связи с вхождением России в Болонский процесс, действующее российское законодательство до сих пор не имплементировало его основные понятия
Примечания
1 См .: Спасская В. В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития. М . , 2006. С . 110.
2 См .: Арзамасов Ю. Г. О правовой природе актов государственного управления // Гос . власть и мест, самоупр. 2007. № 5 . С. 3-9.
3 См .: Евдокимова В. В. Правовые акты управления в сфере образования: понятие и черты // Право и государство: теория и практика. 2007. № 12 . С . 20-21 .
4 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30 . Ст. 1797.
5 См .: Буслов Е. В. Законодательная база управления образовательным учреждением: функциональная полнота и пути совершенствования // Право и образование . 2006. № 1 . С . 41-47.
6 См .: Непрозванных А. Л. Образование и право в Российской Федерации: организационные и политические проблемы развития // Право и образование . 2007. № 2 . С . 23-32.
7 См .: Дашинская З. П. Типология образовательных учреждений: правовой аспект // Право и образование . 2002. № 6 . С . 41-57.
8 Собрание законодательства РФ. 1996. № 14 . Ст. 1428 .
9 Российская газета . 2001. 30 дек .
10 Собрание законодательства РФ. 1995. № 51 . Ст. 5054.
11 Собрание законодательства РФ 1996 № 2 Ст 67
12 Российская газета . 1993. 25 дек .
13 См .: Непрозванных А. Л. Указ . соч .
14 Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // Рос . газ . 2004 31 авг
15Дубровина С. Ю. Административно-правовое регулирование образовательной деятельности в России: Дис . ... канд . юрид . наук . Саратов, 2006. С . 108 .
16 Там же . С . 97-98.
17 См . : Комментарий к Федеральному закону «О высшем и послевузовском образовании» / Под ред . В. М. Сырых, Е. В. Буслова. М . , 1998 .
18 Собрание законодательства Свердловской области. 1997. № 7. Ст. 451 .
19 См .: Спасская В. В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития . М . , 2006. С. 121 .
20 См .: Ягофаров Д. А. Правовое регулирование системы образования: Учеб. пособие для студентов пед вузов М , 2006
В. Ф. Кузнецов
гражданский процесс как конституционно-правовая категория
Рассматривается вопрос взаимодействия отрасли конституционного права и гражданского процесса, международно-правовой аспект данной проблемы; анализируется содержание одной из наиболее крупных юридический категорий — гражданского процесса .
Ключевые слова: юридический процесс, частные и публичные начала, юрисдикционный и административный методы разрешения гражданских дел, конституционное право, гражданский процесс.
В процессуальной литературе длительное время обсуждается вопрос о сущности юридического процесса, в том числе цивилистического и гражданского Дискуссия обостряется в переломные моменты социально-экономического развития страны, когда по-иному трактуется роль государства и права, содержание правовых категорий В ряде случаев это вызвано влиянием иностранного права и судебной практики (решения Европейского Суда по правам человека и т. п .) . Положения, сформулированные в решениях судов и особых мнениях судей, сыграли заметную роль в развитии международной юриспруденции, способствовали введению в отечественную доктрину понятия «правовые позиции»1 . Попытаемся разобраться с обозначенными проблемами
С позиций науки управления процесс, в широком смысле, следует рассматривать как деятельность по планированию и организации работы юрисдикционного органа, включающую разрешение вопросов, отнесенных к его компетенции . Причем эта деятельность характеризует функциональную направленность того или иного правоприменительного органа2 Применительно к правосудию эта деятельность направлена на рассмотрение и разрешение гражданских дел
Юридический процесс может быть и не связан с отправлением правосудия . Речь, по мнению ряда авторов3, может идти об избирательном, законодательном и иных видах процесса
Общим для всех видов процесса должна являться гражданская процессуальная форма (это далеко не так), наличие определенных процедур, трактуемых неоправданно широко.
Стадии гражданского процесса существенно отличаются от процедур, хотя могут использоваться при совершении тех или иных процессуальных действий Стадия и процедура — это различные правовые категории . При ином подходе теряются смысл и значение гражданского процесса, размывается содержание процессуальных институтов Выделение в процессуальном законодательстве цивилистического процесса весьма проблематично, т к ученые не пришли к единому мнению о том, что же из себя представляет гражданское и цивильное право: по мнению одних исследователей, гражданское право является частью частного права; ряд авторов отождествляет частное и цивильное
