CC BY
121
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Правовой статус технических комитетов по стандартизации в Российской Федерации
АНДРИЧЕНКОЛюдмила Васильевна, доктор юридических наук, профессор, руководитель Центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34
ЛУКЬЯНОВА Влада Юрьевна, кандидат философских наук, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», коренным образом изменив подходы к осуществлению в Российской Федерации деятельности по стандартизации, ввел в национальную систему стандартизации новый субъект — технические комитеты по стандартизации. В настоящее время именно эти технические комитеты являются постоянными рабочими органами в сфере стандартизации и определяют приоритетные направления развития стандартизации в соответствующих сферах деятельности. Однако неопределенность их правового статуса приводит к снижению эффективности деятельности по стандартизации. Авторы статьи, рассмотрев наиболее значимые проблемы правового регулирования статуса технических комитетов по стандартизации, предлагают свое видение оптимального пути разрешения этих проблем.
Ключевые слова: техническое регулирование, стандартизация, национальная система стандартизации, технические комитеты по стандартизации, национальный стандарт, экспертиза правового акта.
Legal Status of Technical Committees on Standardization in the Russian Federation
L. V. Andrichenko, Doctor of Jurisprudence, Professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
V. Yu. Luk'yanova, PhD in Philosophy
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
Federal law on technical regulation introduced into the national standardization system a new entity — technical committees for standardization. Currently it is a technical Committee on standardization are permanent working bodies in the sphere of standardization and define priority directions of development of standardization in their respective fields. However, the uncertainty of their legal status diminishing the effectiveness of the standardization activities. The authors of the article, having considered the most important problems of legal regulation of the status of technical committees for standardization, sharing their vision of the optimal ways to solve these problems.
Keywords: technical regulation, standardization, national standardization system, technical committees for standardization, national standard, expertise of the draft legal act.
DOI: 10.12737/3458
Технические комитеты по стандартизации (далее — ТК) являются одним из значимых элементов организационно-функциональной структуры национальной системы стандартизации1. Именно ТК должны осуществлять экспертизу проектов национальных стандартов и предварительных национальных стандартов, проектов общероссийских классификаторов и иных документов в области стандартизации, оценивая возможность и целесообразность принятия каждого такого акта, и представлять проекты стандартов в национальный орган по стандартизации на утверждение в соответствии с нормами п. 7, 8 ст. 16 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ), выполнять иные функции и полномочия в сфере стандартизации.
Однако, несмотря на важность роли, которую ТК играют в национальной системе стандартизации, их правовой статус на законодательном уровне регламентируется весьма ограниченно и фрагментарно, а в некоторых случаях — достаточно неоднозначно. Так, ст. 14 Федерального закона № 184-ФЗ, которая, исходя из названия, должна детально регламентировать все аспекты создания и функционирования ТК, закрепляет лишь отдельные следующие положения, касающиеся их правового статуса:
формирование состава ТК на паритетных началах и на добровольной основе. При этом в состав ТК могут включаться представители федеральных органов исполнительной власти, юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций), саморегулируемых организаций, общественных объединений
1 См.: Концепция развития национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до 2020 года. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2012 г. № 1762-р.
предпринимателей и потребителей, а также представители научных организаций;
осуществление деятельности ТК в соответствии с положениями о них, утверждаемыми национальным органом по стандартизации. Им же утверждается порядок создания ТК;
открытость заседаний ТК.
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), на которое постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 294 возложены функции национального органа по стандартизации, для определения статуса ТК приняло национальный стандарт ГОСТ Р 1.1-2005 «Стандартизация в Российской Федерации. Технические комитеты по стандартизации. Порядок создания и деятельности» (далее — ГОСТ Р 1.1-2005), а также Рекомендации по стандартизации Р 50.1.065-2008 «Стандартизация в Российской Федерации. Типовое положение о технических комитетах по стандартизации», закрепившие Типовое положение о технических комитетах по стандартизации2. Однако такой подход представляется некорректным по следующим причинам.
1. Существует несогласованность между формой актов, определяющих статус ТК, и содержанием указанных документов. Как было отмечено выше, в настоящее время основополагающим актом, регулирующим статус ТК, является национальный стандарт. Статья 2 Федерального закона № 184-ФЗ трактует национальный стандарт как «документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполне-
2 См.: Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2009. № 5.
ния работ или оказания услуг». Анализ этого определения и норм указанного Федерального закона позволяет выявить атрибутивные признаки национального стандарта:
1) национальный стандарт является официальным документом3, порядок разработки и утверждения которого специально установлен нормами гл. 3 Федерального закона № 184-ФЗ. Он рассчитан на неоднократное применение неперсонифицированным кругом лиц и имеет односторонне-волевую природу, выражающуюся в том, что вопрос о возникновении предполагаемых стандартом правоотношений решается волей одного субъекта — государства. Несмотря на то что разработчиком стандарта может быть любое лицо, а сам он не может быть утвержден, не пройдя стадию публичного обсуждения (ст. 16 Федерального закона № 184-ФЗ), окончательное решение о принятии данного акта остается за государством в лице национального органа по стандартизации. Изложенное позволяет характеризовать национальный стандарт как правовой акт;
2) Федеральным законом № 184-ФЗ определен исчерпывающий круг вопросов, регулируемых национальными стандартами. Ими могут устанавливаться: характеристики продукции; правила осуществления и характеристики процессов проекти-
3 В соответствии с нормами Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» термином «документ» обозначается «материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в простран-
стве в целях общественного использования и хранения». В свою очередь, «официальный документ» представляет собой «документ, принятый органом законодательной, исполнительной и судебной власти, носящий обязательный, рекомендательный или информационный характер».
рования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг; правила и методы исследований (испытаний) и измерений; правила отбора образцов; требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
Иные вопросы регламентироваться национальными стандартами не должны. В то же время ГОСТ Р 1.1-2005 регламентирует не только порядок организации и основные функции ТК, но и требования к секретариату, председателю, ответственному секретарю и членам технического комитета (их права и обязанности), вплоть до определения их ответственности, порядок регистрации, а также контроля за деятельностью ТК. Это означает, что принятие данного акта произведено с нарушением предмета регулирования национального стандарта.
Более того, анализ круга вопросов, которые могут регламентироваться национальными стандартами, позволяет характеризовать их (стандарты) как правовые акты с техническим, или технико-правовым, содержанием, тогда как содержание ГОСТ Р 1.1-2005 носит не технико-правовой, а юридико-правовой характер;
3) применение такой формы регулирования статуса ТК, как национальный стандарт, вряд ли можно признать оправданным и в силу того, что законодательство Российской Федерации о техническом регулировании трактует национальный стандарт как акт добровольного применения, причем принцип добровольного применения документов в области стандартизации, в том числе и национальных стандартов, установленный ст. 12 Федерального закона № 184-ФЗ, является одним из основополагающих принципов осуществления стандартизации в Российской Федерации. Это означает, что национальный стандарт не должен содер-
жать обязательных нормативных предписаний, тогда как утверждение статуса органа власти не может осуществляться правовым актом, не имеющим обязательного характера.
2. ГОСТ Р 1.1-2005 трактует ТК как «установленную национальным органом по стандартизации форму сотрудничества юридических и физических лиц (предприятий, организаций, органов исполнительной власти, экспертов, других специалистов и т. д.), осуществляемого на добровольной основе в целях организации и проведения работ в области национальной, региональной и международной стандартизации по закрепленным объектам стандартизации или областям деятельности». Однако российское законодательство не определяет юридическую силу актов, возникающих в результате реализации такой «формы сотрудничества», и, как следствие, юридическую значимость принимаемых ТК решений. На это указывает и существующая в настоящее время судебная практика. Так, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд, рассматривая апелляционную жалобу автономной некоммерческой организации «Центральный научно-исследовательский институт современных жировых технологий» о признании недействительным решения собрания членов Технического комитета по стандартизации № 238 «Масла растительные и продукты переработки», установил, что нет никаких юридических оснований признания обязательности выводов и решений ТК, указав на отсутствие обязательного властно-распорядительного характера решений ТК и возможности применения рассматриваемых (одобряемых) ими проектов правовых актов без соответствующего утверждения уполномоченным органом и распространения на неопределенный круг лиц4. С этим выводом со-
4 См. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 февраля 2012 г. по делу № А56-44863/2011.
гласился и Высший Арбитражный Суд РФ, подчеркнув, что «сам по себе акт (решение) технического комитета, по сути, о согласовании им проекта изменений национального стандарта не нарушает права и законные интересы юридического лица»5, и потому указанные решения в судебном порядке оспариваться не могут.
3. Неурегулированными остаются и вопросы ответственности ТК и их членов за принимаемые решения. Единственным способом оспаривания решения ТК является апелляция, подаваемая в национальный орган по стандартизации. Согласно п. 10 ГОСТ Р 1.1-2005 решение, принятое им при рассмотрении апелляции, является окончательным. Однако указанное решение может касаться только решения ТК, в отношении же самого ТК никаких мер ответственности, включая возможность его расформирования, не предусмотрено. Такая ситуация вряд ли оправданна с точки зрения повышения эффективности деятельности указанных органов.
Согласно ГОСТ Р 1.1-2005 невыполнение членом ТК принятых обязательств дает право секретариату направить в его адрес предупреждение. Если член ТК будет и в дальнейшем отступать от своих обязательств, на общем заседании ТК может быть принято решение о его исключении из состава ТК. В то же время никаких иных мер юридической ответственности членов ТК, например, в случае, если член ТК распространяет оригинал или перевод международного стандарта в целях извлечения коммерческой выгоды при отсутствии соответствующего соглашения, заключенного между ним и национальным органом по стандартизации, не установлено. Равным образом не установлены и формы стимулирования участия в деятельности ТК ведущих специа-
5 Определение ВАС РФ от 5 сентября 2012 г. № ВАС-10932/12 по делу № А56-44863/2011.
листов-экспертов в соответствующей сфере деятельности.
4. Как уже было сказано, в состав ТК на паритетных началах и добровольной основе могут включаться представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей, коммерческих и некоммерческих организаций. Однако никаких обязательных требований в отношении состава технического комитета ни в Федеральном законе № 184-ФЗ, ни в Типовом положении о технических комитетах по стандартизации, ни в ГОСТ Р 1.1-2005 не содержится, что позволяет формировать состав ТК, по сути дела, произвольным образом. Не содержат названные нормативные правовые акты и указания на необходимость согласования членов ТК с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в соответствующей сфере деятельности — несмотря на то что на федеральные министерства возложено осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, состав технических комитетов, создаваемых и регистрируемых по объектам стандартизации или областям деятельности, соответствующим установленной сфере деятельности министерства, с ними не согласуется. То есть федеральные органы исполнительной власти не могут оказывать существенного влияния на состав, а также на организацию деятельности ТК или их подкомитетов, образованных в сферах, соответствующих профилю деятельности федерального органа исполнительной власти. Представляется, что это также приводит к снижению эффективности работы ТК.
5. Национальный орган по стандартизации принимает решение о регистрации ТК или об отказе в таковом, причем отказ возможен в том
числе по такому основанию, как недостаточное обоснование целесообразности работ по стандартизации в соответствующей области и возможности привлечения к ним ресурсов, изложенное в бизнес-плане. Следовательно, основанием отказа может быть не сама нецелесообразность создания ТК по соответствующему направлению стандартизации, а лишь недостаточное обоснование его целесообразности. Критически можно оценить и такое основание отказа, как наличие у национального органа по стандартизации обоснованных сомнений в том, что организация, претендующая на ведение секретариата, способна обеспечить равный учет интересов всех членов ТК, которое при определенных условиях можно рассматривать как не лишенное определенного кор-рупциогенного фактора.
6. Согласно существующей регламентации планирование работ по стандартизации осуществляется на основе подготовки и реализации ежегодно утверждаемой программы разработки национальных стандартов. С помощью разработки программы обеспечивается концентрация финансовых, интеллектуальных, материальных и других ресурсов, научно-технического потенциала для реализации определенных приоритетов проведения работ по стандартизации. Программы включают темы, финансируемые за счет средств федерального бюджета, а также за счет иных средств. При этом при подаче предложений в программу обосновывается необходимость привлечения средств из федерального бюджета для финансирования разработки стандартов, а также указывается ориентировочная стоимость такой разработки. Вместе с тем конкретных законодательных условий (критериев), в каком случае стандарты должны готовиться с привлечением средств федерального бюджета, а в каком — за счет иных источников, в настоящее время не установлено.
Отдельные федеральные органы исполнительной власти готовят отраслевые программы стандартизации, которые они принимают, как правило, на краткосрочный период. В то же время соответствующие полномочия указанных органов четко не регламентированы. В связи с этим в полномочиях федеральных органов исполнительной власти целесообразно закрепить формирование и реализацию отраслевых программ по стандартизации, разделов по стандартизации в федеральных программах, программах развития отраслей экономики, ведомственных и межведомственных целевых программах и иных государственных программах.
До настоящего времени национальные стандарты как инструмент технического регулирования не получили надлежащей оценки при разработке стратегий экономического развития Российской Федерации, формировании и реализации федеральных целевых программ, организации закупок для государственных нужд, реализации программ государственного кредитования и обязательного страхования. Отсутствие четкого мониторинга распространения национальных стандартов не позволяет организовать учет востребованности национальных стандартов, определить их реальное регулирующее воздействие на экономику и социальную сферу. Представляется, что эти вопросы должны найти отражение в федеральном законе «О государственном стратегическом планировании», проект которого 21 ноября 2012 г. принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении6.
7. Четко не регламентируются и вопросы, связанные с проведением ТК различных видов экспертизы стандартов. В частности, практически не урегулированы вопросы организации
6 См.: URL: http://asozd2.duma.gov.ru/ mam.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent &RN=143912-6&02.
и проведения экспертизы стандартов, имеющих межотраслевое значение, особенно если при их разработке не были учтены требования смежных ТК. В связи с этим целесообразна разработка методических рекомендаций, более детально описывающих процедуру проведения экспертизы межотраслевых национальных и межгосударственных стандартов, в целях повышения ее эффективности.
Экспертиза проекта стандарта может быть научно-технической, правовой, метрологической, патентной и терминологической. Однако в Федеральном законе № 184-ФЗ, равно как и в других документах, затрагивающих вопросы технического регулирования и стандартизации, не выделяются различные виды экспертиз, все они фактически проводятся в рамках одной экспертизы. При проведении правовой экспертизы проекта национального стандарта его содержание проверяется «...на соответствие международным договорам и соглашениям Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти». Перечисленные цели правовой экспертизы проектов национальных стандартов следует конкретизировать, указав, что они должны также проверяться на наличие в них норм права — как дублирующих уже существующие, так и новых правовых норм. Фактически многие стандарты в определенной своей части осуществляют не только техническое, но и правовое регулирование, вводя новые понятия, затрагивая отношения собственности, административные и иные отношения, производя необоснованное вторжение в компетенцию органов государственной власти. Отсутствие отдельной специализированной правовой экспертизы неблагоприятно сказывается на качестве разрабатываемых стандартов, которые нередко страдают не только юридико-тех-ническими, но и серьезными юридическими погрешностями, в том числе
связанными с нарушением положений федерального законодательства.
Повышению качества работ по техническому регулированию и стандартизации могло бы служить внедрение в процесс разработки соответствующих документов новых технологий. Представляется целесообразным использование оценки регулирующего воздействия (ОРВ) сводов правил, стандартов, других документов, которая будет способствовать усилению активности бизнеса, устранению административных барьеров, повышению эффективности и качества технического регулирования. Причем целесообразным представляется использование данной процедуры как на стадии разработки проектов соответствующих правовых актов, так и в процессе их реализации. Для проведения ОРВ национальных стандартов и иных документов в области стандартизации возможно использование стандартов организации ОРВ, разработанных Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), лучших зарубежных практиках проведения ОРВ, а также существующей в Российской Федерации модели проведения ОРВ.
Имеются и другие проблемы в регламентации статуса технических комитетов.
В целом приходится констатировать, что недостаточная урегу-лированность правового статуса ТК существенным образом снижает эффективность деятельности по стандартизации и качество национальных стандартов, которые не в должной мере отражают результаты научно-технического прогресса и не в достаточной степени гармонизированы с международными стандартами, что не позволяет эффективно устранять технические барьеры в торговле. Имеет место тенденция ухудшения качества разработки национальных стандартов из-за снижения уровня научной основы работ по стандартизации, а также уровня активности промышленности и об-
щественных кругов в национальной и международной стандартизации и управляемости секретариатами ТК.
Иная ситуация наблюдается в других государствах — членах Таможенного союза. Так, согласно ст. 11 Закона Республики Беларусь от 5 января 2004 г. № 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» ТК могут создаваться в качестве рабочих органов для разработки государственных стандартов, технических кодексов и в целях создания условий для участия в процессе стандартизации всех заинтересованных субъектов технического нормирования и стандартизации, а ст. 19 указанного Закона называет ТК основным разработчиком государственных стандартов.
Состав ТК формируется в Республике Беларусь, как и в Российской Федерации, на принципах представительства и добровольности участия заинтересованных субъектов технического нормирования и стандартизации.
В соответствии с нормами Закона Республики Казахстан от 9 ноября 2004 г. № 603-П «О техническом регулировании» ТК создаются в отраслях экономики по предложениям государственных органов и заинтересованных сторон для проведения работ по стандартизации на межотраслевом уровне. В состав ТК в Республике Казахстан, как и в иных государствах — участниках Таможенного союза, включаются представители и государственных органов, и заинтересованных сторон. Однако функции и полномочия ТК определены указанным Законом Республики Казахстан более четко. К ним относятся:
1) подготовка предложений по определению основных направлений развития государственной системы технического регулирования по закрепленным объектам и направлениям деятельности;
2) участие в разработке и экспертизе национальных стандартов, предварительных национальных стандартов и классификаторов
технико-экономической информации, международных, региональных стандартов, стандартов иностранных государств и классификаторов технико-экономической информации иностранных государств и изменений к ним в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан в области технического регулирования;
3) подготовка предложений к программам развития государственной системы технического регулирования по разработке технических регламентов и национальных стандартов.
Таким образом, в сочетании с более гибкой системой стандартизации, которая включает как стандарты, принимаемые органами государственной власти Республики Казахстан, так и консенсусные, негосударственные стандарты, обеспечивается защита и национальных интересов, и прав и законных интересов субъектов хозяйствования и физических лиц. Подобный опыт было бы неплохо заимствовать и Российской Федерации.
В целом изложенное свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования статуса ТК в Российской Федерации. Представляется, что соответствующая регламентация, касающаяся определения статуса и функций ТК, могла бы найти отражение либо в расширении содержания Федерального закона № 184-ФЗ путем дополнения его рядом норм, детализирующих статус ТК, либо в федеральном законе «О стандартизации», проект которого уже неоднократно предлагался и обсуждался под эгидой Мин-промторга России7. Порядок форми-
7 См. об этом: Бизнес не против возвращения Госстандарта. URL: http://www. mmpromtorg.gov.ru/industry/metrology/328.
рования, деятельности, упразднения ТК, а также требования к их членам целесообразно регламентировать на уровне постановления Правительства РФ. Детализация статуса ТК могла бы быть осуществлена в виде типового положения о технических комитетах, утверждаемого приказом Минпромторга России. Что касается конкретных ТК, то соответствующие положения относительно каждого из них могли бы утверждаться на уровне приказа Росстандарта по согласованию с профильным федеральным органом исполнительной власти, что обеспечило бы целостный и системный подход к осуществлению правового регулирования указанных отношений. В то же время реализация этого порядка требует внесения корректив в положения о соответствующих федеральных органах исполнительной власти, в частности, необходимо предоставить нор-мотворческие функции Росстандар-ту, а также полномочия федеральным органам исполнительной власти по согласованию положений о профильных ТК.
Реализация указанных предложений будет способствовать повышению эффективности осуществляемой в Российской Федерации деятельности в области стандартизации и, как следствие, повышению уровня защищенности прав и законных интересов общества, государства и людей от угроз, связанных с нарушением требований безопасности, предъявляемых к продукции и процессам ее производства и обращения.
Библиографический список
Бизнес не против возвращения Госстандарта. URL: http://www.minpromtorg.gov.ru/ industry/metrology/328.
Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2009. № 5.
