CC BY
30Сарсенов Айдар Маратович,
главный эксперт - начальник отдела международного права и сравнительного правоведения Института законодательства РК, доктор Ph.D
правовой мониторинг в республике Казахстан: тенденции и перспективы
С начала 90-годов прошлого столетия в новых суверенных независимых государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, произошли радикальные изменения в государственно-правовой и социально-экономической сферах. Во всех государствах, в том числе и в Республике Казахстан, были приняты новые Конституции, которые определили ориентиры построения демократического государства и закрепили положение о том, что человек его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются одними из основных обязанностей государства [1, с. 3]. Этот период характеризуется как период становления и развития новой системы законодательства и формирования единого правового пространства практически с нуля.
В настоящее время, можно с уверенностью сказать, что в Казахстане сформирована система национального законодательства, в целом позволяющая обеспечить потребности юридической практики для ее оптимальной регламентации. Вместе с тем, центральной проблемой, несомненно, остается проблема качества принимаемых законов. Как известно, уровень законотворческого процесса во многом зависит от качества и степени совершенства подготовки по форме и содержанию нормативных правовых актов. Правильное изложение юридических предписаний, их компактность, внешне упорядоченная форма закона, простой и доступный юридический язык - это условия, которые имеют существенное значение в ходе разработки проектов законов. Поэтому не случайно проблемы правотворческого и правоприменительного процесса породили необходимость проведения правового мониторинга современного законодательства. В этом отношении следует согласиться с Председателем Комиссии по методологии реализации конституционных полномочий Совета Феде-
рации РФ Г.Э. Бурбулисом, который отмечает, что достойного качества принимаемых законов можно добиться мониторингом правового пространства и правоприменительной практики и, в частности, мониторингом законодательства [2, с. 3].
Попытаемся проследить становление системы правового мониторинга в Республике Казахстан. Правовой мониторинг в Республике Казахстан принято связывать с принятием в 1998 году Закона Республики Казахстан №213 «О нормативных правовых актах» [3] (далее - Закон о НПА), который заложил модель правового мониторинга и стал базовым законодательным актом, регламентирующим нормотворческую деятельность государства.
Существенную роль в расширении механизмов правового мониторинга сыграла Концепция правовой политики Республики Казахстан, одобренная Указом Президента от 20 сентября 2002 года [4], которая была направлена на совершенствование сложившейся системы законодательства, восполнение пробелов в правовом регулировании и углубление ее в наиболее важных сферах общественных отношений до 2010 года (расширение практики проведения научной экспертизы законопроектов: проведение систематизации всего массива законодательства; формирование в целях унификации законодательства единого перечня используемых в нем терминов на казахском и русском языках; соблюдение принципа достаточности финансового обеспечения; для выявления предпосылок и условий для совершения уголовных преступлений и административных правонарушений; введение криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов; перспективное планирование законопроектной деятельности) [5, с. 29-30].
В последующие годы был осуществлен серьезный комплекс мер по дальнейшему совершенствованию системы мониторинга правового пространства. Так, были утверждены и приняты Правила
ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов [6], Методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов [7], Правила проведения правового мониторинга законодательства (систематизации и анализа законодательства) [8], а также Правила проведения правового мониторинга международных договоров Республики Казахстан [8].
Кроме того, Институтом законодательства Республики Казахстан инициированы поправки в действующий Закон о НПА в части включения нормы-дефиниции, определяющей юридическое содержание термина «правовой мониторинг законодательства». Во исполнение пункта 2 статьи 43-1 Закона о НПА приняты Правила проведения правового мониторинга нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства РК от 25 августа 2011 года. При этом, согласно статье 3 Закона «О нормативных правовых актах», данный закон не регулирует вопросы заключения, исполнения и денонсации международных договоров, т.е. настоящими Правилами не предусматривается проведение правового мониторинга международных договоров.
Вместе с тем следует отметить, что в соответствии со статьей 20 (пункты 4, 5 и 6) Закона «О международных договорах Республики Казахстан» [9], общее наблюдение и контроль за выполнением международных договоров Республики Казахстан осуществляет Министерство иностранных дел Республики Казахстан. В целях обеспечения выполнения международных договоров в Республике Казахстан разработаны Правила проведения мониторинга за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан, утвержденные Постановлением Правительства РК от 30.10.2010 года №1141 (далее - Правила). В соответствии с Правилами, уполномоченный орган (Министерство иностранных дел РК) осуществляет координацию деятельности государственных органов по мониторингу за обеспечением выполнения международных договоров РК. В соответствии со статьей 8 Правил, уполномоченный орган обобщает и анализирует представленную центральными государственными органами информацию и по результатам анализа один раз в год не позднее 10 декабря направляет в Канцелярию Премьер-Министра Республики Казахстан сводную информацию, включающую внешнеполитическую оценку. При этом в соответствии со статьей 11 Правил итоги ежегодного анализа и обобщения мониторинга международных договоров, проводимого центральными государственными органами, уполномоченный орган размещает на своем интернет-ресурсе. Мониторинг за обеспечением
выполнения международных договоров Республики Казахстан осуществляется государственными органами, к компетенции которых относится ведение мониторинга на постоянной основе и внесение в уполномоченный орган в соответствии с пунктом 5 статьи 2 информации:
1) о ходе выполнения в течение текущего года вступивших в силу международных договоров;
2) о ходе выполнения внутригосударственных процедур по подписанным и не вступившим в силу международным договорам, договаривающейся стороной которых является Республика Казахстан, в том числе о причинах их невыполнения. При этом информация о вступивших в силу международных договорах должна содержать анализ наблюдения за осуществлением принадлежащих Республике Казахстан прав, вытекающих из международных договоров, за выполнением другими участниками международных договоров их обязательств, а также предложения по разрешению проблемных вопросов, выявленных в ходе выполнения международных договоров.
Согласно пункту 6 этой же статьи, при проведении мониторинга международных договоров центральные государственные органы анализируют:
1) положения международных договоров, регулирующие вопросы, относящиеся к компетенции соответствующего центрального государственного органа;
2) нормативные правовые акты Республики Казахстан, связанные с предметом регулирования международных договоров;
3) сведения (включая статистические данные) об обеспечении выполнения обязательств и осуществлении прав Республики Казахстан, вытекающих из международных договоров, а также о выполнении указанных обязательств другими участниками международных договоров;
4) публикации в средствах массовой информации и на интернет-ресурсах в общедоступных телекоммуникационных сетях относительно выполнения международных договоров;
5) периодические доклады (отчеты) Республики Казахстан, в случае их наличия, представленные в международных организациях по обеспечению выполнения обязательств и осуществлении прав Республики Казахстан, вытекающие из международных договоров;
6) рекомендации международных организаций, международных экспертов и неправительственных организаций по обеспечению выполнения международных договоров, в том числе полученные по дипломатическим каналам по итогам защиты вышеуказанных периодических докладов Республики Казахстан;
7) рекомендации и предложения консультативно-совещательных органов при Правительстве Республики Казахстан и Президенте Республики Казахстан по обеспечению выполнения международных договоров.
Информация представляется уполномоченному органу на электронных и бумажных носителях на казахском и русском языках, за подписью ответственного секретаря центрального государственного органа, а при его отсутствии - за подписью заместителя руководителя центрального государственного органа.
Во исполнение данных Правил Министерство юстиции Республики Казахстан представляет Министерству иностранных дел указанную сводную информацию об обеспечении выполнения международных договоров на периодической основе. Другими словами, Министерство юстиции РК осуществляет мониторинг за выполнением международных договоров, относящихся только к его ведению. Согласно Правилам, МЮ РК проводит в пределах своей компетенции мониторинг соответствующих международных договоров, в том числе их правовой мониторинг. Если говорить о результатах деятельности других центральных государственных органов, то судить о них пока еще рано, поскольку Правила утверждены 30 октября 2010 года, т.е. менее года назад. В соответствии с пунктом 11 Правил, МИД обязан размещать итоги ежегодного анализа и обобщения мониторинга международных договоров, проводимых центральными государственными органами, на своем интернет-ресурсе.
Следует также отметить, что согласно статье 3 Закона Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан», Министерством юстиции РК проводится обязательная юридическая экспертиза международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров после согласования с заинтересованными центральными государственными органами Республики Казахстан по вопросам, относящимся к их компетенции. Проведение мониторинга за обеспечением выполнения международных договоров осуществляется Министерством иностранных дел, который, как уполномоченным орган, владеет полной информацией касательно ратифицированных международных договоров. Согласно статье 24 Закона Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан»: «Вступившие в силу международные договоры Республики Казахстан публикуются по представлению Министерства иностранных дел Республики Казахстан в сборнике «Бюллетень
международных договоров Республики Казахстан». Вступившие в силу международные договоры Республики Казахстан, ратифицированные Парламентом Республики Казахстан, подлежат опубликованию в официальных изданиях Парламента Республики Казахстан по представлению Министерства иностранных дел Республики Казахстан».
Таким образом, правовой мониторинг в Республике Казахстан является и будет являться приоритетной темой в казахстанской политике. Такая тенденция действительно радует и позволяет говорить о позитивном движении в направлении совершенствования системы правового мониторинга как непременной составляющей качества нормотворче-ского процесса. При этом не следует забывать, что «настоящее всегда чревато будущим и обременено прошедшим». Поэтому дальнейшее улучшение системы правового мониторинга объективно необходимо.
В связи с этим предпримем попытку сформулировать ряд предложений по совершенствованию системы правового мониторинга в Республике Казахстан:
1. Полагаем необходимым обеспечить увязку результатов мониторинга с законотворческой деятельностью, с прогнозированием последствий государственных решений на начальных этапах подготовки. Следует установить обратную связь законотворческой деятельности с правоприменительной практикой, основанной на мониторинге состояния общественных отношений, эффективности регулирующего воздействия, качества законодательства.
2. Необходимо определиться с принципами проведения правового мониторинга международных договоров и международных правовых актов - актов Таможенного союза, а в перспективе и Единого экономического союза (ЕЭС) как регионального межгосударственного объединения;
3. Выработать предложения по определению сути правового мониторинга и механизму мониторинга международных договоров и международных правовых актов;
4. Требует своего внимания и вопрос инсти-туализации идеи мониторинга законодательства и правоприменительной практики, т.е. создание специального органа - Центра мониторинга права, который станет ключевым элементом системы мониторинга в стране. При этом, чтобы избежать пресловутого ведомственного подхода и в целях обеспечения системности мониторинга в Республике Казахстан, структура должна действовать при Правительстве Республики Казахстан.
В отношении мониторинга международно-правовых актов на межгосударственном уровне, целесообразно наделить подобную структуру (Центр мониторинга) высоким правовым статусом (к примеру, при Межгосударственном Совете ЕврАзЭС), минимизировать иерархию подчиненности структурным органам ЕврАзЭС, избежать пресловутого ведомственного подхода и обеспечения системности мониторинга. Примером может служить положение о Международном институте мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств-участников МПА СНГ. Международный институт демократии является вспомогательным консультативным органом Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых государств (далее - МПА СНГ), созданным в соответствии с Конвенцией о Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ №28 от 17 ноября 2005 г.
5. Еще одним важным элементом для обеспечения системности - это вопрос о создании единой автоматизированной системы мониторинга в Республике Казахстан, которая включала бы результаты мониторинга законодательства, выводы, заключения обобщающего характера, аналитические справки, подготовленные научно-исследовательскими учреждениями, структурами гражданского общества, а также статистические данные о законодательном массиве (количество принятых, измененных, отмененных актов, соотношение доли «новых» законов и законов-редакций, частота редактирования отдельных актов или отраслей законодательства, количество подзаконных актов, принятых во исполнение конкретного закона, количество совместных подзаконных актов различных ведомств; количественный и качественный состав актов законодательства по уровням власти, видам принявших органов, по предметному, отраслевому критерию и т.п.). Создание такой системы позволит не только скоординировать деятельность в этом направлении, но и руководствоваться уполномоченным государственным органам результатами проведенного мониторинга при подготовке проектов нормативных правовых актов [10, с. 129-130].
6. Необходимо создать общедоступный банк дефектов законодательства (дублирующих, устаревших норм, коллизий, пробелов, неточностей и т.п.) по ведомственному, предметно-отраслевому принципам [11].
7. В целях повышения эффективности системы правового мониторинга следует вовлекать в мониторинговый процесс уполномоченного по правам человека, поскольку по результатам рассмотрения
жалоб граждан на нарушение их прав и свобод, уполномоченный по правам человека выявляет несовершенство правовой системы как в области законодательного обеспечения гарантий соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере организации правоприменения.
8. Следует выявлять законы, содержание которых требует внесения изменений и дополнений в анализируемый закон. При этом во многих государствах устанавливается срок, по истечении которого законодатель должен «вернуться» к закону, проверить содержание, подтвердить его актуальность, при необходимости внести изменения, дополнения или отменить. В ряде стран неисполнение парламентом такой обязанности влечет автоматическую утрату законом юридической силы. Возможно, в наших условиях следует установить такой «срок ревизии» для наиболее важных, системообразующих актов. Либо следует установить срок моратория на внесение поправок во вновь принятый акт. Закрепление подобного ограничения будет стимулировать законодателя к более ответственному подходу к законотворческому процессу и обеспечит определенную предсказуемость динамики законодательства.
9. Необходимо предусмотреть возможность консолидации подзаконных актов и действующих законов, которые должны предварительно пройти публичную дискуссию и правовую экспертизу. При этом перспективным является внедрение и законодательное закрепление понятия «консолидированный» или «комплексный» кодекс (закон), предметом регулирования которого будут правоотношения, носящие комплексный характер, т.е. регулирующего разными методами разнородные отношения, возникающие в связи с определенным видом деятельности.
10. Качество законотворчества и законодательства объективно увязываются с подготовкой соответствующих кадров. Должен быть решен вопрос о введении соответствующих научных и учебных дисциплин для подготовки профессиональных кадров. В вузах возможно введение соответствующих спецкурсов; в учебные планы подготовки бакалавров, магистров, докторантов следует включить такие дисциплины как правовая политика, мониторинг законодательства и правоприменительной практики.
Все это вкупе позволит создать современную по содержанию и методам регулирования систему правового мониторинга, наглядно отражающую все этапы нормотворческой и правоприменительной деятельности. Посредством таких процедур и механизмов оптимизируется и станет системной нормотворческая деятельность государственных
органов. При этом широкое применение социологических методов при правовом мониторинге позволит максимально учесть общественное мнение в ходе осуществления правовой политики.
Таким образом, показав особенности и перспективы развития правового мониторинга в Республике Казахстан, следует подчеркнуть, что, несмотря на все трудности переходного периода,
тяжелое наследство, доставшееся нам от имперско-тоталитарного времени, Казахстан уверенно идет по пути построения правового государства: «Впереди у нас немало трудных перевалов, тяжелых переходов. Еще много раз на пути нации шкальный встречный ветер будет бить в лицо и сбивать с ног. Еще много будет нас рвать и метать. Надо будет все стерпеть и превозмочь» [12, с. 89].
использованная литература
1. Татарян В.Г. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства государств-участников СНГ. Дисс... док. юрид. наук: 12.00.14 - Москва, 2005. - 42 с.
2. Бурбулис Г.Э. Предисловие к материалам Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение. -М., 2003. - С. 3.
3. Ведомости Парламента РК, 1998 г. - N 2-3 - ст. 25.
4. САПП Республики Казахстан, 2002 г., N 31, ст. 336.
5. Нугманова Э.А. Проблемы совершенствования национальной модели правового мониторинга в Республике Казахстан // Национальное законодательство Республики Казахстан: пути дальнейшего развития. Материалы конференции. - Астана, 2008. - С. 29-30.
6. Утверждены Постановлением Правительства РК от 25 августа 2006 года .№817 / САПП Республики Казахстан, 2006 г. - N 33.- ст. 354.
7. Утверждены на 159-м заседании межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности при Правительстве РК. - Астана, 04 февраля 2008 г. http://www.minjust.kz/ru/node/15896
8. Приказ и.о. Министра юстиции РК от 05 августа 2010 года № 234 «Об утверждении Правил оказания консультационных услуг по разработке концепции к законопроектам и проектов законодательных актов Республики Казахстан, проведения правового мониторинга законодательства (систематизации и анализа законодательства) и международных договоров, положения о фундаментальных и прикладных научных исследованиях ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан» и Методических рекомендаций по подготовке проектов законодательных актов».
9. Казахстанская правда от 04 июня 2005 года № 146-147.
10. Комаровский В.С., Мизулин М.Ю. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как инструмент социального партнерства власти и общества. // Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества. Материалы конференции. - Издание Совета Федерации. - М., 2005. - С.129-130.
11. Мальцев Г.В. Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. II Всероссийская научно-практическая конференция. http://council.gov.ru/files/journalsf/item/20061018153840.pdf
12. Назарбаев Н. Мыслями с народом делюсь. - Алматы, 2007. - С. 89.
Мацалада Казацстан Республикасындагы ц^цыцтыц мониторинг институтыныц цалыптасуы, оныц ерекшел1ктер1 жэне болашацтагы даму мэселелер1 царастырылады.
В статье рассматривается вопрос становления института правового мониторинга в Республике Казахстан, особенности и перспективы его развития.
The article discusses the formation of legal monitoring institute in the Republic of Kazakhstan, its features and development prospects.
