CC BY
147
По материалам диссертационных исследований
order and conditions of serving forced hard work and for getting the necessary information on behaviour convicts to forced hard work” // URF “ConsultantPlus”, 2015.
3. The Order of the Ministry of Justice of Russia from 11.10.2010 № 258 (edit. from 22.08.2014) “About the affirmation of the Instruction on the organisation of an execution of the punishment in the form of freedom restriction” // URF “ConsultantPlus”, 2015.
4. A condition of criminality in January-September, 2014 // http://mvd.ru/Presscenter/statistics/reports/ item/1258312.
5. The Rossijskaya newspaper. 2011. 08.04.
6. Administrative activity of law-enforcement bodies: the textbook / under the editorship of V.P. Salnikov: in 2 p. P.1. - М, 2005. 464 p.
7. Astakhov Pavel. Crimes against children become more and more cruel // URL: http://www.rg.ru/2013/10/28/deti-site.html.
8. Vanjushin Ja.L., Galkin V.A, Filatova A.V. The comment to the Federal Act from April, 6th, 2011 № 64-FA “About administrative supervision of the persons released from places of imprisonment” (item-by-item) / Under the editorship of S.A. Denisov. Accessible in URF «ConsultantPlus».
(Статья сдана в редакцию 07.04.2015)
ПРАВОВОЙ феномен «административным регламент» в государственном управлении
LEGAL PHENOMENON «ADMINISTRATIVE REGULATIONS»
in the government
УДК 342.9.:651.5(470)
Н.В. МУЛЕНКО,
(Миграционная служба Российской Федерации по Белгородской области) e-mail: [email protected]
N.V. MULENKO,
(Federal Migration of Russia in Belgorod region in Belgorod)
Аннотация: в данной статье проанализированы главные функции, задачи миграционной службы Российской Федерации, а также комплексный подход к регулированию вопросов, связанных с исполнением государственных функций и предоставлением государственных услуг в деятельности миграционной службы. Рассмотрено понятие «административного регламента» как правового акта процессуального характера, устанавливающего обязательные требования к содержанию, порядку, правилам, качеству управленческих действий, обеспечивающих эффективную реализацию функций управления в пределах соответствующей компетенции ФМС.
Ключевые слова: административный регламент, миграционная служба, административная реформа, государственные услуги, профилактика коррупции, электронный административный регламент, информационные технологии, электронное правительство.
Abstract: the given article focuses on the main functions, tasks of migratory service of the Russian Federation, and the complex approach to adjustment of the questions connected with execution of the state functions and granting of the state services in activity of migratory service. The aim of the article is to review the concept of “administrative regulations» as legal act of the
Проблемы правоохранительной деятельности 2’15
111
По материалам диссертационных исследований
procedural character establishing mandatory requirements to the maintenance, order, rules, quality of the administrative actions providing effective realization of functions of management within corresponding competence of the FMS.
Keywords: administrative regulations, migratory service, administrative reform, the state services, corruption preventive maintenance, electronic administrative regulations, information technology, the electronic government.
Сегодня в российском законодательстве активно ведется деятельность по разработке и внедрению административных регламентов в систему Федеральной миграционной службы Российской Федерации. В настоящее время в данной системе принято более 20 административных регламентов по вопросам, относящимся к компетенции Службы и, соответственно, продолжается разработка и внедрение регламентов в практическую деятельность службы. Данные работы идут сложно и противоречиво, так как полностью не окончены научные исследования, касающиеся настоящей проблематики. В этой связи возникает необходимость во всесторонних научных исследованиях юридической природы административного регламента.
Таким образом, необходимо изучить период, когда появление термина «административный регламент» в правовом российском государстве приобрело актуальные оттенки. Ключевым направлением совершенствования системы государственного управления современной России послужила административная реформа, которая была направлена на построение эффективной системы государственных органов исполнительной власти на основе четкой регламентации их деятельности. Задача реформы - модернизировать государственное управление, а значит, сделать его проще, доступнее, яснее, эффективнее, с четко определенной ответственностью каждого из участников государственного управления. Вот в ходе проведения административной реформы и появились нормативно-правовые акты под названием «административный регламент». Возникновение нового термина сразу обратило на себя внимание многих ученых, которые начали исследовать новый феномен, возникший в правовом обществе. Несомненно, заслуживает внимания вывод К.В. Давыдова о том, что «институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно
развивающихся явлений административноправовой реальности» [14, с.13] .
Термин «регламент» имеет различные аспекты своего проявления. В частности, он раскрывается как документ, определяющий внутриорганизационные отношения, как порядок проведения собрания, время выступления и т.д. [14, с.13]. Перечисленное позволяет сделать вывод о том, что административный регламент - это нормативный документ, который регламентирует общественные отношения в сфере осуществления исполнительно-распорядительной деятельности. Иными словами, административный регламент носит государственно-правовую природу и имеет обязательный для исполнения характер. Отметим, что административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции в соответствии с федеральными законами, нормативно-правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации, с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки, последовательность выполнения административных процедур, принятия решений, а также иных требований к порядку исполнения государственных функций.
В своём научном труде Кайль Я.Я. говорит о том, что связанные с общими и частными особенностями современные тенденции развития административной регламентации характеризуются расширением сферы внедрения регламентации в публичное управление, устранением проявлений бюрократизма и коррупции, повышением результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, улучшением качества и доступности публичных услуг на основе создания многофункциональных центров [16, с.14].
Несколько иное определение даёт М.В. Ко-робкин. Административным регламентом, пишет он, является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной
Проблемы правоохранительной деятельности 2’15
112
По материалам диссертационных исследований
власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля [18, с.16].
По данному вопросу нельзя оставить без внимания высказывание ученого В.О. Бу-ряги. Его мнение заключается в том, что административный регламент представляет собой общий регламент, включающий в себя ряд взаимосвязанной документации. Целью данной документации при решении поставленной задачи является подробная регламентация деятельности государственного органа исполнительной власти [11, с. 3-6].
И далее он подчеркивает, что административный регламент по своей правовой природе является актом управления, а непосредственно его содержание определяется управленческой процедурой. Таким образом, административный регламент есть правовой акт, детально закрепляющий последовательность исполнения позитивной управленческой процедуры [11, с. 3-6]. При этом ученый отмечает, что, несмотря на стремительный рост разрабатываемых административных регламентов, до настоящего времени отсутствует общая нормативно совершенная база данных, способствующая их разработке, принятию и функционированию.
В научной литературе субъектом административно-правовых отношений определяется лицо или организация, которые являются участниками управленческих отношений, регулируемых нормами административного права. Миграционная служба, в качестве субъекта административных правоотношений, выступает как часть общей системы органов государственного управления и поэтому обладает всеми присущими последним признаками. Между тем миграционной службе присущи специфические черты, отличающие её от других органов системы государственного управления [18, с. 22].
В специальной литературе говорится о том, что Федеральная миграционная служба - это исполнительно-распорядительный орган государственной власти, основными задачами которой являются:
- выработка и реализация государственной политики в сфере миграционной политики;
- нормативно-правовое регулирование в сфере миграционной службы;
- производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и
выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
- осуществление регистрационного учета граждан России по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;
- осуществление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с учета граждан Российской Федерации;
- осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
- осуществление федерального государственного контроля в данной сфере;
- осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию, а также трудоустройства граждан России за её пределами;
- разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, совместно с иными государственными органами;
- исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;
- управление территориальными органами Службы, ее загранаппаратом, а также другими подразделениями, организованными для решения возложенных на Службу задач [12, с. 2-6].
Необходимо отметить антикоррупционный эффект регламентации. Внедрение административного регламента снижает коррупционный потенциал за счет существенного ограничения административного усмотрения и автоматизации многих процессов, повышения их прозрачности, открытости, лучшего информирования граждан, определения механизма обжалования при отказах, персонализации ответственности государственных служащих. Внедрение административных регламентов позволило существенно повысить наглядность и предсказуемость работы органов исполнительной власти как для
Проблемы правоохранительной деятельности 2’15
113
По материалам диссертационных исследований
граждан, так и для общественных организаций, с возможностью контроля снизу.
На качество исполнения административных регламентов в ведомстве миграционной службы, влияет своевременное формирование информационных ресурсов, обеспечивающих их использование в соответствии с установленной компетенцией.
Развитие современных информационных технологий не имеет границ, поскольку движение и обмен информацией служат важным фактором политического и социального развития государства. В рамках повышения социально-экономического статуса страны в перспективы её развития включено:
- внедрение информационных технологий в сфере государственного управления;
- создание элементов электронного правительства, включая обеспечение информационной открытости;
- развитие систем электронного документооборота и общегосударственных информационных ресурсов;
- расширение количества государственных услуг, предоставляемых в электронном виде [5].
В этом случае часть административных регламентов должна быть реализована в электронной форме, позволяющей обеспечить оперативность, информационную насыщенность управленческих решений и стабильный контроль за их исполнением.
В практической деятельности Федеральной миграционной службы уже возникла необходимость нормативного закрепления понятия «электронный административный регламент». Под этим понимается электронная модель деятельности органа власти, в которой содержится информация не только об административных процессах, но и об организационной структуре, функциях, полномочиях, целях, системе показателей. Именно электронному административному регламенту надлежит представлять собой формальное описание административных процедур, подходящих для непосредственного исполнения с применением информационно-коммуникационных технологий. Понятие «электронный административный регламент» имеет существенные отличия от определения «административный регламент». Если административный регламент представляет собой набор инструкций, описывающих порядок действий исполнителя для достижения необходимого результата государственным органом административной власти в пределах своих полномочий,
то электронный административный регламент является исключительно автоматизированной информационной системой, созданной на основе программных средств и информационных технологий. С помощью электронных административных регламентов предполагается:
- технически обеспечивать эффективное выполнение функций государственного органа;
- обеспечивать выполнение действий и принятие решений в кратчайшие сроки;
- использовать минимальные ресурсные затраты, включая кадровые;
- четко определять критерии выбора вариантов необходимого решения.
Электронный административный регламент представляет собой электронный формат публичной деятельности органов государственной власти по реализации своих полномочий, основанный на внедрении информационных технологий в области взаимодействия государственных структур, граждан и юридических лиц. При этом электронный административный регламент не обладает самостоятельной юридической силой, а основывается на положениях административного регламента.
Процесс внедрения современных информационных технологий в деятельность Федеральной миграционной службы в форме электронных административных регламентов основывается на государственном стандарте, т.е. в отличие от традиционной формы этого же регламента является законным для применения, но исключительно в электронных системах обмена и хранения необходимой информации. Внедрение электронных административных регламентов позволяет на основе информационно-коммуникационных технологий осуществлять оптимизацию самих административно-правовых процессов. Развитие электронных административных регламентов, а также предоставление государственных услуг в сфере миграционной деятельности с использованием Интернета устремлено к максимуму.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что выполнение возложенных на Федеральную миграционную службу Российской Федерации задач и функций невозможно без административных регламентов и процедур как внутреннего, так и внешнего характера. Потребность изучения специфики административных регламентов в деятельности миграционной службы, а также определения принципов, на которых строится концепция их реализации через
Проблемы правоохранительной деятельности 2’15
114
По материалам диссертационных исследований
реформирование, наиболее актуальна в рассматриваемом вопросе. Реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций - объективная составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости упущения важных и необходимых обществу функций [20].
При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает повышение качества исполнения государственных функций, в том числе за счет:
• систематизации административных процессов и ликвидации избыточных административных процедур;
• сокращения сроков исполнения государственной функции и сроков предоставления государственной услуги;
• персональной ответственности должностных лиц за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур;
• осуществления отдельных административных процедур в электронной форме [20].
Административный регламент в качестве основы регулирования административных процедур при осуществлении функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции является правовым актом процессуального характера,
устанавливающим обязательные требования к содержанию, порядку, правилам, качеству управленческих действий, обеспечивающих эффективную реализацию функций управления в пределах соответствующей компетенции ФМС России [25].
Анализируя сложившуюся ситуацию, всем административным регламентам ФМС России необходимо пройти экспертизу согласно современной действительности. Наше мнение заключается в том, что необходимо направить на доработку регламенты, не соответствующие нормам права, а также обеспечить контроль за соблюдением исполнения требований действующих регламентов. Во время разработки новых административных регламентов важно учитывать территориальные и кадровые особенности всех структурных подразделений ФМС на региональном уровне, так как регламент должен быть гибким и четким в исполнении.
В настоящее время активно ведется сложная работа по разработке и совершенствованию миграционного законодательства, используя юридическую технику административного права. Эффективность работы юридических актов во многом зависит от того, насколько точно, последовательно и доступно для восприятия выражена в них воля автора. Решению этих проблем способствует юридическая техника, которая представляет собой систему средств, приемов и правил, используемую при создании, оформлении и упорядочении юридических актов. Она делает язык правовых актов более понятным, точным и грамотным. Во многом именно уровень юридической техники символизирует собой определенный уровень правовой культуры конкретного общества.
Литература —
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. № 260 «О регламенте Правительства РФ и положении об аппарате Правительства РФ» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов ис-полнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации; федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций; и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
6. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31, ч. 1. Ст. 3448.
7. Приказ ФМС России от 25 сентября 2012 г. № 303 “Об утверждении Регламента Федеральной миграционной службы”.
8. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. Нарышкина С.Е., Хабрие-вой Т.Я. - М.: ИНФРА-М, 2006.
Проблемы правоохранительной деятельности 2’15
115
По материалам диссертационных исследований
9. Административная реформа в субъектах Российской Федерации: научно-практическое пособие / под ред. Нарышкина С.Е., Хабриева Т.Я. - М.: Контракт, Изд-во Ин-та законодательства и сравн. правоведения, 2008.
10. Буряга В.О. Административная регламентация управленческих процедур // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 1.
11. Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации ис-полнительной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. С.3-6.
12. Васильев Ф.П., Дугенец А.С., Яковлев ВА. Правовое положение ФМС в условиях реформирования МВД России // Актуальные вопросы миграционного права. 2011. № 1. С. 2-6.
13. Давыдов К.В. Юридическая сила и формы административных рег-ламентов федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. 2008. №1.
14. Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. — М., 2010. С.13.
15. Давыдов К.В. Юридическая сила и формы административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. № 1 (4) 2008.
16. КайльЯ.Я. Развитие административной регламентации в условиях реформирования публичного управления: автореф. дис. ... докт. экон. наук. - Волгоград., 2012. С. 14.
17. Козлова JI.C., Садовская Т.Д. Административные регламенты как правовое средство предупреждения коррупции // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. № 2. С. 87.
18. Коробкин М.В. Административные регламенты и проблемы их реализации в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011. С. 16.
19. Лапшин В.Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. - Караганда, 1986. С. 22.
20. Лазарев БМ. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления. - М., 1988.
21. Нарышкин С.Б., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. №11.
22. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. № 12; 2006. №№ 1, 2.
23. Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 8.
24. Стахов А.И. Разработка и применение административных регламентов органов исполнительной власти // Актуальные проблемы преподавания современного административного права: теория, практика, методика: материалы научно-методического семинара. - М., Саратов, 2010.
25. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2.
26. Яцкин A.B. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10.
References
1. The decree of the Government of the Russian Federation from July 17, 1995 № 713 “Rules of registration and removal of citizens of the Russian Federation from the registration account in a place of stay and residence within the Russian Federation” // collected legislation of the Russian Federation. 1995. № 30. PT. 2939.
2. The decree of the Government of the Russian Federation dated December 7, 2000 № 260 “About regulations of the Government of the Russian Federation and the regulations on the administration of the government of the Russian Federation” // collected legislation of the Russian Federation. 2004. № 23. PT. 2313.
3. The decree of the Government of the Russian Federation from January 19, 2005 of № 30 “About typical regulations of interaction of Federal enforcement authorities” // collected legislation of the Russian Federation. 2005. № 4. PT. 305.
4. The decree of the Government of the Russian Federation of 28 July 2005 № 452 “About typical regulations of the internal organization; the Federal bodies of Executive power” // collected legislation of the Russian Federation. 2005. № 31. PT. 3233.
5. The decree of the Government of the Russian Federation from November 11, 2005 № 679 “On the procedure of development and approval of administrative regulations of execution of the state functions; and administrative regulations of granting of the state services” // collected legislation of the Russian Federation. 2005. № 47. PT. 4933.
6. Federal law of July 27, 2006 № 149-FZ “On information, information technologies and protection of information” // collected legislation of the Russian Federation. 2006. № 31, p. 1. PT. 3448.
7. Order FMS of Russia from September 25, 2012 № 303 “About approval of Regulations of the Federal migration service”.
8. Administrative reform in Russia: scientific and practical guide / edited by Naryshkin S.E., Habrieva T.Ia. - M.: INFRA-M,2006.
9. Administrative reform in the Russian Federation: scientific and practical guide / edited by S.E. Naryshkin, Habrieva T.Ia.. - M.: the Contract, the Publishing house of the Institute of legislation and Ref. law, 2008.
10. Buraga V.O. Administrative regulation administrative procedures // Actual problems of Russian law. 2009. № 1.
11. Buraga V.O.The administrative regulation in the sphere of implementation of IP-additional power in the Russian Federation: author. dis. ... candidate. the faculty of law. Sciences. - M., 2009. P. 3-6.
12. Vasil'ev F.P, Dugenec A.S., Yakovlev VA. The Legal status of the FMS in terms of reforming the Ministry of internal Affairs of Russia // Actual problems of migration law. 2011. № 1. P. 2-6.
13. Davydov K.V Validity and form of administrative reg-Lamento Federal bodies of Executive power in the Russian Federation // Bulletin of Voronezh state University. 2008. № 1
14. Davydov K.V. Administrative regulations of Federal Executive authorities of the Russian Federation: questions of theory. — M., 2010. P.13
15. Davydov K.V validity and form of administrative regulations of Federal Executive authorities in the Russian Federation // Bulletin of Voronezh state University. Series: Right. № 1 (4) 2008.
Проблемы правоохранительной деятельности 2’15
116
По материалам диссертационных исследований
16. Kajl Y.Y. Development of administrative regulation in the conditions of reforming public administration: author. dis. ... doctor. Econ. Sciences. - Volgograd., 2012. Р. 14.
17. Kozlov L.S., Sadovskaya T.D. Administrative regulations as a legal means of corruption prevention // Bulletin of the Tyumen state University. 2010. № 2. Р. 87.
18. Korobkin M.V. Administrative regulations and problems of their realization in the system of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation: author. dis. ... candidate. the faculty of law. Sciences. - M., 2011. P. 16.
19. Lapshin V.N. Administrative legal relations in the activities of internal Affairs bodies. - Karaganda, 1986. P. 22.
20. Lazarev B.M. Concept and types of administrative procedures. Their role in the mechanism of public administration. - M., 1988.
21. Naryshkin S.B., Habrieva T.Ia. Administrative reform in Russia: some results and tasks of legal science // Journal of Russian law. 2006. № 11.
22. Nozdrachev A.F. Transformation in the public service in the context of administrative reform // Akonaditest and economy. 2005. № 12; 2006. №№ 1, 2.
23. Nozdrachev A.F. Administrative reform: the Russian variant // The Legislation and economy. 2005. № 8.
24. Stakhov A.I. Development and application of administrative regulations of Executive bodies // Actual problems of teaching of modern administrative law: theory, practice, methods: materials of scientific-methodical seminar. - Moscow, Saratov, 2010.
25. Habrieva T.Ia., Nozdrachev A.F., Tikhomirov YuА. Administrative reform: solutions and challenges // Journal of Russian law. 2006. № 2.
26. Yatskin A.B. Legal regulation of the development of administrative regulations // Journal of Russian law. 2006. № 10.
(Статья сдана в редакцию 01.04.2015)
Проблемы правоохранительной деятельности 2’15
117
