CC BY
63
Бизнес в законе
4’2014
10. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
10.1. ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ РЕЙТИНГА РЕГИОНОВ ПО УРОВНЮ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Петюкова Оксана Николаевна, доктор юридических наук, заместитель заведующего кафедрой «Гражданский и арбитражный процесс» по научной работе
Место работы: ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
Аннотация: В статье обосновывается комплексное правовое и экономическое значение рейтинга российских регионов по уровню развития государственно-частного партнерства. Автор анализирует данные рейтингов, составленных Центром развития государственно-частного партнерства, в 2013 и 2014 годах. Также отмечается, что рейтинг регионов поможет эффективно и оперативно гармонизировать региональное законодательство о государственно-частном партнерстве после принятия федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации»
Ключевые слова: рейтинг регионов, государственночастное партнерство, инвестиционная деятельность, законодательство
LEGAL VALUE OF RANKING REGIONS IN TERMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP
Petyukova Oksana N., doctor of jurisprudence, professor, deputy head of Department the Civil and Arbitration Process on scientific work of Finance University under the Government of the Russian Federation, Moscow
Work place: Finance University under the Government of the Russian Federation, Moscow
Annotation: The article explains the complex legal and economic importance of rating of Russian regions in terms of public-private partnership. The author analyzes the ratings data compiled by the Centre for Development of public-private partnerships in 2013 and 2014. It is also noted that the rating regions help efficiently and effectively harmonize regional legislation on public-private partnership after the adoption of the federal law "On the basis of public-private partnerships in the Russian Federation."
Keywords: rate of regions, public-private partnerships, investment, legislation
Впервые рейтинг регионов по уровню развития государственно-частного партнерства (ГЧП) был разработан в 2013 г. по инициативе Торгово-промышленной палаты РФ экспертами Центра развития ГЧП и представляет собой динамику развития рынка проектов ГЧП в регионах.
Как считают исследователи, данный рейтинг стимулирует региональные власти к совершенствованию институциональной среды в сфере ГЧП и накоплению опыта реализации проектов, а также помогает частному инвестору выбрать конкретного публичного партнера для реализации того или иного проекта ГЧП [1, c. 18-22].
Также рейтинг поможет эффективно и оперативно гармонизировать региональное законодательство о ГЧП после принятия федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», проект которого был принят 26 апреля 2013 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ в I чтении [2].
10 сентября 2012 г. Указом Президента РФ были утверждены основные направления оценки руководителей федеральных органов исполнительной власти и руководителей субъектов РФ на предмет того, как они способствуют созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности. Перечень направлений среди прочих включает наличие основных составляющих стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе и оценку предпринимательским сообществом эффективности реализации этих составляющих; инвестиционную деятельность и привлечение инвестиций [3, c.18-22].
Внедрение в регионах требований стандарта деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата, безусловно, имеет особое значение [4, c. 74-77].
В настоящее время к процессу внедрения стандарта присоединилось 83 субъекта РФ. Деятельность по улучшению инвестиционной среды в пилотных субъектах РФ, которые являются лидерами в этой сфере, распространяется в качестве лучших практик в других регионах. Так, Липецкая область с 2011 г. является одним из таких пилотных регионов по внедрению стандарта. По итогам рейтинга агентства «Эксперт РА» в 2012 г. Липецкая область заняла третье место в номинациях «Минимальный риск инвестирования» и «Лучший социальный климат». Количество внедренных основных элементов стандарта - один из показателей для оценки эффективности деятельности глав субъектов РФ.
По итогам 2012 г. Министерство экономического развития РФ провело рейтинговую оценку регионов. В связи с различиями регионов по уровню социальноэкономического развития субъекты РФ были разделены на три группы. Лидеры распределились следующим образом:
- первая группа: Воронежская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Краснодарский край;
- вторая группа: Ставропольский край, Тамбовская область и Омская область;
- третья группа: Республика Ингушетия, Республика Дагестан и Новгородская область [5, c. 23-27].
Как утверждают специалисты Центра развития ГЧП, при оценке эффективности руководителей высших исполнительных органов государственной власти регионов по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности планируется учитывать такой показатель, как «Уровень развития сферы государственно-частного партнерства в субъекте РФ»[6].
В соответствии с Рейтингом регионов РФ по уровню развития ГЧП на начало 2013 г., Санкт-Петербург занял первое место.
При оценивании учитывались:
76
Петюкова О. Н.
ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ РЕЙТИНГА РЕГИОНОВ ПО УРОВНЮ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
- нормативно-правовая база в регионе, специальные структурные подразделения органов власти, ответственные за ГЧП, предусмотренные в бюджете расходы на ГЧП;
- опыт реализации ГЧП (количество проектов, их уровень и стадии реализации);
- кредитный рейтинг региона (количество присвоенных рейтинговых оценок, а также значение оценок).
В рейтинге важен не только объем реализованных инвестиционных проектов, а совокупность факторов развития ГЧП в регионе. Активная работа над региональной правовой базой и наличие опыта инвестиций в сфере ГЧП позволяет менее привлекательным регионам обойти по шкале рейтинга субъекты с более высоким кредитным рейтингом и объемом инвестиционных сделок.
Рейтинг некоторых регионов РФ по уровню развития ГЧП на начало 2013 г., к примеру, показал, что Калужская область - признанный лидер в сфере привлечения прямых инвестиций в региональную экономику -оказалась только на девятой позиции из-за недостаточной практики применения моделей ГЧП для реализации инфраструктурных проектов, которые, в соответствии с региональным законом, ограничивались концессионными соглашениями.
Москве помешали подняться в рейтинге неразвитость региональной правовой базы и отсутствие реализованных проектов ГЧП.
При этом вверх по шкале рейтинга поднялись Воронежская и Тульская области.
Напротив, г. Тула, кроме активной деятельности по созданию инфраструктуры взаимодействия с инвесторами, выделилась принятием самостоятельного документа по планированию деятельности региона для развития ГЧП. Воронежская область оказалась вверху во многом благодаря наличию высокого кредитного рейтинга в сочетании с опытом реализации нескольких проектов ГЧП.
11-е место поделили несколько регионов: Новосибирская, Свердловская, Ростовская области и г. Москва.
Средние значения шкалы рейтинга получили регионы, которые оказались сильны по одному из факторов и одновременно слабы - по другому. Например, в Ивановской области в ряде муниципалитетов были приняты муниципальные правовые акты, регулирующие развитие ГЧП и реализацию проектов гЧп на местном уровне. Кроме того, в этом регионе принят свой закон о ГЧП. Есть и коллегиальный орган ГЧП. Концессионные проекты, что примечательно, реализовывались на муниципальном уровне. Но помешало подняться в рейтинге отсутствие регионального Инвестиционного фонда и недостаточно высокий кредитный рейтинг.
В Республике Саха, с одной стороны, инвестиционный потенциал региона высок. Однако в регионе не был принят закон о ГЧП, отсутствовал план развития ГЧП, нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок работы с соответствующими проектами.
В Приморском крае не было заключено ни одного концессионного соглашения. Жилищно-коммунальное хозяйство финансировалось за счет бюджета. В регионе не был принят закон о ГЧП, отсутствовал профильный департамент, занимающийся ГЧП [7].
Второй, ставший ежегодным, рейтинг регионов по уровню развития ГЧП 2014 г. подтвердил лидерские позиции г. Санкт-Петербурга и Республики Татарстан. Некоторые регионы, например, Пермский край, Башкирия и Сахалинская область существенно улучшили
свои позиции. Однако, имеются и такие регионы, которые опустились на несколько строчек вниз.
Общее число ГЧП-проектов федерального, регионального и муниципального уровней в целом по России выросло. К началу 2014 г. на разных стадиях реализации в России осуществлялся 131 проект. Еще примерно 60 проектов реализовывалось на принципах, близких к ГЧП. Их общая заявленная стоимость превышала 1 трлн. руб., при чем почти 90 % от этой суммы составили частные инвестиции [8, c. 82-83].
Методика оценки в 2014 г., используемая в рейтинге, основывалась на расчете значений трех основных факторов, определяющих потенциал региона для привлечения инвестиций в ГЧП-проекты:
- наличие необходимой институциональной среды в регионе, то есть отлаженной системы управления ГЧП-проектами, качество нормативно-правовой базы в сфере ГЧП, наличие специалистов с необходимыми компетенциями, оценка системного подхода к планированию и развитию сферы ГЧП;
- наличие необходимого опыта реализации ГЧП-проектов.
- оценка общей инвестиционной привлекательности региона для инфраструктурных инвесторов.
Эти три фактора оценивались экспертами по десятибалльной шкале, после чего они умножались на весовые коэффициенты. Самым весомым фактором разработчики считали наличие институциональной среды (коэффициент 0,4), два оставшихся фактора (опыт и инвестиционная привлекательность) определили как равнозначные (коэффициент 0,3).
Ситуация с реализацией проектов на принципах ГЧП в различных регионах существенно отличается.
Лидером по количеству проектов является Новосибирская область. В числе лучших оказалась и Воронежская область: составители рейтинга учли ее усилия по развитию нормативно-правовой базы ГЧП. В пример другим регионам была поставлена детальная проработка отдельных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок реализации проектов на территории области - в частности, Постановление Правительства Воронежской области «О порядке принятия решений о заключении концессионных соглашений».
Однако, 44 участника рейтинга имеют низкую или крайне низкую экспертную оценку. Некоторые из них (например, Мурманская область и Республика Тыва) имеют опыт реализации ГЧП-проектов, а еще несколько регионов, в частности Ямало-Ненецкий АО, Камчатский и Забайкальский края, уже приступили к реализации пилотных проектов ГЧП [1, c. 18-22].
Сравнение с результатами аналогичного рейтинга за 2013 г. позволяет выделить регионы, которым удалось значительно улучшить свои позиции. Сахалинская область, создавшая областное агентство проектов развития, приняла программу развития ГЧП и осуществляло ГЧП-проект в сфере энергетики. В Пермском крае реализовано нескольких проектов на муниципальном уровне. Республика Башкортостан инициировала крупные концессионные проекты по строительству автодорожной инфраструктуры региона.
Вместе с тем, проблемы у всех регионов общие - это либо отсутствующее, либо не адаптированное под ГЧП-проекты законодательство, а также острая нехватка опыта, компетенций и базы успешных практик. В регионах пока очень мало специалистов в сфере государственного управления, способных профессионально структурировать и сопровождать проекты ГЧП. Также в регионах отсутствуют механизмы накопления опыта и передачи компетенций. Решению данной про-
77
Бизнес в законе
4’2014
блемы может способствовать создание базы и тиражирование успешных типовых проектов, а также создание необходимой методической базы для регионов.
В Министерстве экономического развития РФ планируется провести анализ мер по развитию, которые принимались в десяти регионах-лидерах рейтинга 2013 г. и 2014 г. для последующего тиражирования лучших практик в других субъектах Российской Федерации.
В свою очередь составление ставшего уже традиционным ежегодного рейтинга регионов по уровню развития ГЧП будет важным механизмом комплексной оценки готовности российских регионов к привлечению инвестиций в проекты ГЧП с целью создания комфортной институциональной среды для реализации проектов ГЧП в различных организационно-правовых формах и распространения уникального регионального опыта реализации инвестиционных проектов государственно-частного партнерства.
Список литературы:
1. Борисов А.В., Цуциев М.А. Как заполнить ниши // Бюджет. 2014. № 4. С. 18 - 22.
2. Петюкова О.Н. Государственно-частное партнерство в субъектах Российской Федерации: опыт правового регулирования // Пробелы в российском законодательстве. - 2014. - №4.
3. Токуев М.М. Правовое регулирование инвестиционной деятельности РФ // Пробелы в российском законодательстве. - 2011. - №6. - С.102-104.
4. Семочкина М.А. К вопросу о понятии иностранных инвестиций и объектов инвестирования // Пробелы в российском законодательстве. - 2014. - №1. - С.74-77.
5. Цуциев М.А. Закон о ГЧП: новые возможности [Интервью с И.Ю. Ковалем] // Бюджет. 2014. № 4. С. 23 - 27.
6. http://pppcenter.ru/index.php?id=3436 - Центр развития ГЧП. (Режим доступа: 09.07.2014 г.)
7. http://www.gkh.ru/about/news/84680/ - сайт Городское хозяйство и ЖКХ. (Режим доступа: 09.07.2014 г.)
8. Васильева А. Готовность регионов к ГЧП // Журнал ГЧП. Государственно-частное партнерство в России. - 2014 г. -№1(4). -С.82-83.
78
