CC BY
158
Проблемы и вопросы конституционного и административного права
УДК 349.44
ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ В ОБЛАСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
С. А. Бурмистрова, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного,
административного и гражданского права, Южно-Уральский государственный университет
В статье обосновывается правовое значение публичных слушаний в градостроительной сфере как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, приводятся аргументы против отнесения публичных слушаний к формам непосредственного волеизъявления с привлечением мнения Конституционного Суда РФ и научных источников. Исследуется круг вопросов, по которым проведение публичных слушаний обеспечивается принудительной силой государства. Определяется роль публичных слушаний среди множества форм участия в осуществлении местного самоуправления, которая видится автору в согласовании посредством публичной дискуссии интересов отдельных лиц с интересами общества и государства.
Ключевые слова: публичные слушания, градостроительная деятельность, муниципальные правовые акты.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 для применения на практике был предложен развернутый перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, в состав которого вошли и публичные слушания. Общий характер регулирования публичных слушаний на федеральном уровне побуждает исследователей оценивать принадлежность этой формы либо к непосредственному осуществлению, либо к участию в осуществлении местного самоуправления путем анализа таких признаков, как реальность возможности участия населения в принятии решения и непосредственность порождаемых принятым решением правовых последствий.
Исследуя обозначенные критерии, некоторые авторы называют публичные слушания формой народовластия2, формой прямого волеизъявления3, важным звеном в непосредственном осуществлении населением местно-
4
го самоуправления , что, на наш взгляд, не вполне согласуется с фактическим правовым регулированием. Публичные слушания, пре-
дусмотренные Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 г.5, признаются одним из видов муниципальных публичных слушаний как по процедуре, так и по кругу подлежащих обсуждению проблем6. Однако, в отличие от процедуры получения согласия населения при изменении границ, преобразовании муниципальных образований, решения населения, принятые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер и должны лишь быть учтены органами местного самоуправления при утверждении документов в градостроительной сфере.
Согласно ст. 28, 31, 39 и 46 Градостроительного кодекса РФ проведение публичных слушаний необходимо по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, а также получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, проекту планировки и межевания территории.
Процесс принятия управленческого решения, включающий публичные слушания,
Проблемы и вопросы конституционного и административного права
обеспечивается принудительной силой зако-на7, но все же сами результаты публичных слушаний не имеют силы правового акта и, как отмечают исследователи8, существует риск игнорирования мнения населения. Принятие решений вопреки оценке, высказанной на публичных слушаниях, объясняется субъективностью населения, невладением всем объемом необходимой информации, частнособственническими интересами и другой личной заинтересованностью, неспособностью принимать решения с общеполезных позиций и т.д.9 Вместе с тем справедливо подчеркивается, что это никоим образом не согласуется с понятием местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению10.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит определения понятия «публичные слушания», ограничиваясь указанием общей цели - обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Согласно Положению о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске11 публичные (общественные) слушания являются формой реализации прав граждан, место жительства которых расположено в границах территории Челябинского городского округа, на участие в процессе принятия решений органами местного самоуправления посредством проведения собрания для публичного обсуждения проектов правовых актов муниципального образования и других общественно значимых вопросов. В городе Трехгорном Челябинской области публичные слушания определяются как форма реализации населением города Трехгорного права на публичное обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения12.
Как видно из представленных определений, публичные слушания признаются не формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а формой участия населения в решении вопросов местного значения. Этой же позиции придерживается Конституционный Суд РФ, указывая, что «будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан,
проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу ст. 3 Конституции РФ и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям»13.
Институт публичных слушаний имеет еще одну существенную особенность, которая выражается в том, что именно эта форма участия населения в осуществлении местного самоуправления как никакая другая призвана обеспечивать согласование интересов государства, общества с интересами отдельных лиц. К сожалению, законодатель при указании принципов законодательства о градостроительной деятельности в ст. 2 современного Градостроительного кодекса РФ не счел возможным воспроизвести из прежнего Градостроительного кодекса РФ14 принцип согласования государственных и общественных интересов в области градостроительной деятельности. Учитывая, что окончательное решение по вопросу, вынесенному на публичное обсуждение, принимается все же уполномоченным органом местного самоуправления, действующим в интересах всего муниципального образования, его населения, в русле общегосударственной политики по данному направлению и на основании закона, в соответствии с заключением о результатах публичных слушаний, тем самым обеспечивается согласование прав и законных интересов отдельных лиц с интересами общества и государства, и публичные слушания выступают механизмом реализации данного принципа. Не забывая о том, что результаты публичных слушаний имеют рекомендательный характер, все же по смыслу закона органам местного самоуправления следует достигать консенсуса, поскольку принятие непопулярных решений ведет к утрате легитимности власти, отсутствию поддержки населением, нежеланию сотрудничать с властью, снижению инвестиционной активности и другим проявлениям недоверия.
60
Вестник ЮУрГУ. Серия «Право»
Бурмистрова С. А.
Правовое значение публичных слушаний в области градостроительной деятельности
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 Анисимов А. А. О некоторых новеллах законодательства о порядке проведения публичных слушаний // Журнал российского права. 2006. № 7. С. 23.
3 Залесский В. В. Нужна ли точечная застройка? // Журнал российского права. 2008. № 7. С. 8.
4 Звягольский А. Ю. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях (проблемы теории и практики). М., 52008. С. 134.
5 Российская газета. 2004. 30 дек.
6 Игнатюк Е. В. Правовое регулирование проведения публичных слушаний на уровне субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 3. С. 14; Анисимов А. П. О некоторых новеллах законодательства о порядке проведения публичных слушаний // Журнал российского права. 2006. № 7. С. 24.
7 По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями ст. 39 и 40 Градостроительного кодекса РФ, ст. 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», ст. 7 и 8 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге»: Определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. № 931-О-О //
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2011. № 2. С. 156.
8 Андрианов Н. А. О порядке разработки документов градостроительного зонирования территорий поселений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1. С. 23.
9 Васильева М. И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование (комментарии к законодательству). М., 1999; Очеретина М. А. Понятие и типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 23. С. 39.
10 Дементьева О. А. О регламентации института публичных слушаний в муниципальных образованиях // Журнал российского права. 2010. № 11. С. 46.
11 Решение Челябинской городской Думы от 11 апреля 2006 г. № 12/1 // Вечерний Челябинск. 2006. 13 апр.
12 Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Трехгорном: Решение Собрания депутатов города Трехгорного Челябинской области от 28 сентября 2010 г. № 130 // СПС «Гарант».
13 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. № 931-О-О.
14 Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.
Статья поступила в редакцию 13 мая 2013 г.
