CC BY
17
ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ И ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО
001: 10.17803/1994-1471.2023.155.10.177-182
Е. В. Спиридонова*
Правовое регулирование улавливания и захоронения парниковых газов в пласты горных пород на примере
Аннотация. Статья посвящена исследованию правового регулирования улавливания и захоронения С02 в пласты горных пород. Технология улавливания и захоронения С02 на сегодняшний день является чрезвычайно актуальной в рамках борьбы с изменением климата. Автор статьи исследует различия в правовом регулировании технологий улавливания и хранения углерода и улавливания, использования и хранения углерода на примере зарубежных стран, а также представляет возможную модель для имплементирова-ния в законодательство Российской Федерации. Автор в данном исследовании анализирует условия, при которых происходит лицензирование подземного хранения СО2.
Ключевые слова: климатические проекты; подземные хранилища газа; правовое регулирование закачки С02 в пласты горных пород; юридическое лицо, утилизирующее С02 в пласт и осуществляющее его хранение; геологический объект для размещения С02.
Для цитирования: Спиридонова Е. В. Правовое регулирование улавливания и захоронения парниковых газов в пласты горных пород на примере С02 // Актуальные проблемы российского права. — 2023. — Т. 18. — № 10. — С. 177-182. — D0I: 10.17803/1994-1471.2023.155.10.177-182.
Legal Regulation of the Capture and Burial of Greenhouse Gases in Rock Layers as in the Case of CO2
Ekaterina V. Spiridonova, Postgraduate Student, Department of Environmental and Land Law, Lomonosov Moscow State University
Leninskie Gory, d.1, str. (4th uchebnyy korpus), Moscow, Russia, 119991 [email protected]
Abstract. The paper is devoted to the study of legal regulation of the capture and burial of CO2 in rock layers. The technology for capturing and storing CO2 is extremely relevant today in the fight against climate change. The paper explores the differences in the legal regulation of carbon capture and storage technologies and carbon capture, use and storage using the example of foreign countries, and also presents a possible model for implementation in
© Спиридонова Е. В., 2023
* Спиридонова Екатерина Валерьевна, аспирант кафедры экологического и земельного права Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова Ленинские горы, д. 1, стр. (4-й учебный корпус), г. Москва, Россия, 119991 [email protected]
the legislation of the Russian Federation. The author in this study analyzes the conditions under which licensing of underground CO2 storage occurs.
Keywords: climate projects; underground gas storage facilities; legal regulation of CO2 injection into rock formations; a legal entity that utilizes CO2 into the reservoir and carries out its storage; geological feature for CO2 storage. Cite as: Spiridonova EV. Pravovoe regulirovanie ulavlivaniya i zakhoroneniya parnikovykh gazov v plasty gornykh porod na primere CO2 [Legal Regulation of the Capture and Burial of Greenhouse Gases in Rock Layers as in the Case of CO2]. Aktuai'nyeproblemy rossijskogoprava. 2023;18(10):177-182. DOI: 10.17803/1994-1471.2023.155.10.177182. (In Russ., abstract in Eng.).
На территории России сосредоточены значительные запасы минерально-сырьевых, топливно-энергетических и иных природных ресурсов. Основой промышленного производства в нашей стране является добыча углеводородного сырья: газа, нефти и газового конденсата.
Технология улавливания и захоронения CO2 является чрезвычайно актуальной в рамках борьбы с изменением климата. В России еще несколько лет назад мало кто задумывался о реализации проектов по улавливанию и захоронению CO2 в пласты горных пород, однако сегодня крупнейшие нефтегазовые компании лоббируют внесение изменений в законодательство с целью начала реализации таких проектов. В конце прошлого года о своем намерении реализовать такой проект в Оренбургской области заявило ПАО «Газпром нефть», которое планирует закачивать около 1 млн т СО2 ежегодно1.
Улавливание антропогенного диоксида углерода на различных объектах промышленности и его хранение в подземных пластах-хранилищах (геологических формациях) часто сокращенно называется улавливанием и хранением углерода (CCS — Carbon Capture and Storage). CCS улавливает углекислый газ в точке сгорания, сжимает его в трубопроводах и транспортирует в глубокие скважины, где он закачивается в геологическую формацию для безопасного постоянного хранения. Чем ниже концентрация CO2, тем дороже технология улавливания. Поглощение углерода осуществляется в пористых и проницаемых истощенных нефтяных и газовых коллекторах и соленых водоносных горизонтах, где закачанный углерод находится в поровом
пространстве внутри подземного образования горных пород.
Россия имеет значительные преимущества перед странами Европы и Азии — есть большое количество естественных ловушек, оставшихся после газовых хранилищ, есть система газопроводов, есть способ применения СО2 для повышения нефтеотдачи или для механизма офсета.
Газлифтинг, или технология CCUS (Carbon capture, utilisation and storage (улавливание, использование и хранение углерода) — это разновидность технологии CCS, которая также позволяет «утилизировать» CO2. Газлифтинг может служить двум целям: предотвращению попадания СО2 в атмосферу и удалению (изъятию) СО2 из атмосферы. «Улавливание» подразумевает под собой технологии, фиксирующие CO2 в точке его выброса, а также может включать прямое удаление CO2 из воздуха. Затем CO2 можно транспортировать туда, где он может использоваться или храниться в течение длительного периода. «Использование» подразумевает, что CO2 может быть использован для другой конечной цели. «Хранение» призвано обеспечить долгосрочное удержание CO2 в подземных породных формациях.
С юридической точки зрения в CCS-проекте должны участвовать следующие субъекты:
— юридическое лицо, создающее выбросы CO2;
— юридическое лицо, перерабатывающее (улавливающее) выбросы CO2;
— юридическое лицо, утилизирующее CO2 в пласт и осуществляющее его хранение.
Кроме того, должен быть геологический объект для размещения CO2, которым может быть
1 «Газпром нефть» раскрыла детали российского проекта улавливания СО2 // URL: https://www.vedomosti. ru/business/articles/2021/12/17/901240-gazprom-neft-raskrila (дата обращения: 23.03.2023).
Спиридонова Е. В.
Правовое регулирование улавливания и захоронения парниковых газов в пласты горных пород на примере CO2
водоносный пласт/ловушка, не содержащие коммерческие запасы углеводородного сырья или выработанные продуктивные пласты (месторождение).
Предполагается, что лицензирование подземного хранения СО2 возможно при выполнении одного из следующих условий:
1) захоронение СО2 как отхода;
2) строительство и эксплуатация подземного хранилища газа (ПХГ) для СО2;
3) размещение в пластах горных пород попутных вод, вод (С02-содержащих вод), использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.
1. Порядок получения права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных отходов и отходов 1-11 классов опасности в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов для участков недр федерального значения, введен постановлением Правительства РФ от 29.12.2021 № 25332. Право пользования недрами для целей захоронения радиоактивных отходов и отходов предоставляется решением Правительства РФ по результатам рассмотрения заявки Федеральным агентством по недропользованию. В соответствии с Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»3 отходы производства и потребления — это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению. Объекты захоронения отходов — предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов ¡-V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах. Группы однородных отходов — отходы, классифицированные по одному или нескольким призна-
кам (происхождению, условиям образования, химическому и (или) компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме). В соответствии с приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов»4 выделяются следующие агрегатные состояния отходов: твердый; жидкий; пастообразный; шлам; гель, коллоид; эмульсия; суспензия; сыпучий; гранулят; порошкообразный; пылеобразный; волокно; готовое изделие, потерявшее потребительские свойства. Таким образом, газообразные вещества не могут быть отнесены к отходам производства и потребления и не могут являться предметом лицензирования в области обращения с опасными отходами. Соответственно, захоронение газообразного С02 в пластах горных пород не может признаваться объектом захоронения отходов.
2. Лицензия на пользование недрами для строительства и эксплуатации ПХГ предоставляется на участки недр, геологическая информация по которым получила положительную оценку государственной (геологической) экспертизы. Вместе с тем в России не создано регулирование порядка выбора месторасположения и строительства подземных объектов для геологического хранения, мониторинга утечек из таких хранилищ, вопросов ответственности. В настоящее время на территории Российской Федерации расположены 27 объектов подземного хранения газа. На некоторых из них (Кущевское, СевероСтавропольское ПХГ) рассматривается закачка С02 с технологическими целями (для частичного замещения буферного объема газа). ПХГ предназначено для временного хранения газа с закачкой и периодическим отбором газа. В то же время смысл CCS-проектов состоит в том, что подземное хранение СО2 должно обеспечивать конечный этап жизненного цикла СО2 без необходимости его дальнейшего использования.
Постановление Правительства РФ от 29.12.2021 № 2533 «Об утверждении Правил предоставления права пользования участком недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, отходов производства и потребления I и II классов опасности и признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ и отдельных положений некоторых актов Правительства
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2022. № 1 (ч. IV). Ст. 227. СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
2
3
3. Еще одним условием лицензирования подземного хранения CO2 является размещение в пластах горных пород вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд. При выборе пласта коллектора, в термобарических условиях которого CO2 будет находиться в жидком или в сверхкритическом состоянии, возможно обосновать целью лицензирования «размещение в пластах горных пород вод (как вариант — ТО2-содержащих вод), использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд». В этом случае будет необходимо выполнить комплекс работ по геологическому изучению участка недр с целью оценки возможности размещения промышленных стоков, разработать программу мониторинга подземных вод, провести опытно-промышленную закачку стоков и т.д. Для лицензирования по данному варианту необходимо подтвердить, что Ш2 перед закачкой находится в жидком состоянии, т.е. представляет собой стоки. Фактически CO2 перед закачкой в недра представляет собой газ. Для решения задачи по обеспечению хранения Ш2, используя данный порядок лицензирования, необходимо дополнить Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» правом размещать в пластах горных пород не только воды, использованные пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, но и использованные неуглеводородные газы. Таким образом, необходимо внести изменения в законодательство о недрах, в частности в статью «Основания возникновения права пользования участками недр». Кроме того, следует выделить CCS в отдельный вид пользования недрами. Необходимо предусмотреть в Законе «О недрах» возможность использования одного полигона закачки CO2 несколькими пользователями в рамках одной лицензии. Вместе с тем в законодательстве отсутствуют правила промышленной безопасности для таких объектов, не определены финансовые механизмы страхования ответственности.
Возрастающие государственные и частные инвестиции в проекты по хранению возобновляемой энергии и CCS выявили различные юридические препятствия для внедрения технологий подземной закачки и хранения. Среди наиболее существенных из них: отсутствие ответа на вопрос о том, кто несет ответственность в случаях, когда закачиваемые вещества мигрируют в соседние пласты. Хотя закачка жидкости уже давно является частью разработки месторождений нефти и газа, четкий и последовательный ответ на этот вопрос еще предстоит найти в прецедентном праве большинства штатов.
Указанная неопределенность настолько существенна, что некоторые государства приняли разрозненное законодательство для уточнения регулирования аспектов разграничения ответственности по обязательствам, связанным с утилизацией парниковых газов. Некоторые такие законы предоставляют разработчикам CCS исключительные полномочия в отношении пространства коллектора, а другие позволяют разработчикам консолидировать права на пространство коллекторов для CCS посредством административного процесса.
Подходы могут достигать своих узких целей, таких как обеспечение проектов CCS, однако они оставляют без внимания главный вопрос о том, как в целом координировать конкурирующих пользователей.
Законодательные решения в отдельных странах не могут урегулировать широкий спектр проблем с недрами. Эти законы могут координировать деятельность недропользователей только в тех юрисдикциях, где они приняты. Статутное право — это в лучшем случае частичное решение проблемы определения прав собственности на недра. Разумно предположить, что практические последствия правового пробела включают больше споров по добыче углеводородов и меньше по внедрению подземных технологий, таких как хранение энергии и CCS.
CCS играет решающую роль в преодолении разрыва в выбросах и достижении климатических целей Парижского соглашения 2015 г.5
4 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 50.
5 Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
спиридонова Е. В.
Правовое регулирование улавливания и захоронения парниковых газов в пласты горных пород на примере CO2
Разработка эффективных правил в соответствии со ст. 6 Парижского соглашения имеет основополагающее значение для создания условий стимулирования внедрения CCS во всем мире, с опорой на поддержку государственной политики в таких странах, как Соединенные Штаты, которые являются мировым лидером в создании новых объектов CCS. Новые глобальные рыночные механизмы, в соответствии со ст. 6 Парижского соглашения, должны действовать, объединяя схемы торговли выбросами, налоговые льготы, стандарты низкоуглеродного топлива и международные компенсационные механизмы во всем мире, создавая тем самым глобальный рынок для CCS и других технологий чистой энергии.
Разработка такой основы в рамках Парижского соглашения может послужить стимулом для внедрения CCUS в нефтедобывающих странах. Последние обладают возможностями для хранения CO2 в ПХГ, которыми можно торговать в качестве результата смягчения последствий в соответствии с рыночными механизмами, заложенными в ст. 6 Парижского соглашения. Возможные механизмы включения CCUS в ст. 6 Парижского соглашения предусматривают создание новой единицы хранения углерода (CSU — carbon storage units), которая будет представлять 1 т проверенного изолированного CO2, подлежащего торговле в качестве ITMO. Парижское соглашение может, таким образом, способ-
ствовать разработке рациональной политики в области климата, ориентированной на предложение, что принесет пользу нефтедобывающим странам, способствуя при этом повышению уровня рентабельности глобальных выбросов.
Статья 6 Парижского соглашения предполагает международное сотрудничество в более широком смысле, чем это происходило в рамках Киотского протокола, она основывается на универсальности и ориентированности на национальные условия, предпочтения и потенциал каждой страны. Благодаря этому, можно в большей мере смягчить последствия и добиться устойчивого развития, способствуя участию более широкого круга заинтересованных сторон.
Вместе с тем существует и национальное регулирование в сфере CCS. В Норвегии действует ряд законодательных актов: Основной закон6, Обязательные правила по геологоразведочным работам, выполняющимся для целей подземного размещения CO2 (материалы и документация по полевым и камеральным работам)7, Правила промышленной безопасности и экологии для проектов CCS8, Обязательные методические указания по правилам промышленной безопасности и экологии для проектов CCS9. Все данные документы базируются на требованиях Директивы Европейского Союза10, но регулируют и описывают более предметно различные аспекты создания и эксплуатации подземных хранилищ. Сертификацией CCS-проектов
См.: Regulations relating to exploitation of subsea reservoirs on the continental shelf for storage of CO2 and relating to transportation of CO2 on the continental shelf // URL: https://www.npd.no/en/regulations/ regulations/exploitation-of-subsea-reservoirs-on-the-continental-shelf-for-storage-of-and-transportation-of-co/ (дата обращения: 02.08.2022).
См.: Regulations relating to materials and documentation in connection with surveys for and utilisation of subsea reservoirs on the continental shelf to store CO2 // URL: https://www.npd.no/en/regulations/regulations/ materials-and-documentation-in-connection-with-surveys-for-and-utilisation-of-subsea-reservoirs-on-the-continental-shelf-to-store-co/ (дата обращения: 02.08.2022).
См.: Petroleumstilsynet. URL: https://www.ptil.no/contentassets/91050f289295418d806f84a6dc39a4c5/ co2-sikkerhetsforskriften_e.pdf (дата обращения: 23.03.2023).
См.: Petroleumstilsynet. URL: https://www.ptil.no/contentassets/91050f289295418d806f84a6dc39a4c5/ co2-sikkerhetsforskriften_e.pdf (дата обращения: 23.03.2023).
См.: Директива № 2009/31/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О геологическом хранении диоксида углерода (углекислого газа) и внесении изменений и дополнений в Директиву Совета ЕС 85/337/ЕЭС, Директиву Европейского парламента и Совета ЕС 2000/60/ЕС, 2001/80/ЕС, 2004/35/ЕС, 2006/12/ЕС, 2008/1/ЕС и Регламент (ЕС) 1013/2006» [рус., англ.] (вместе с Критериями для определения
ь
7
8
9
10
на соответствие ISO и требованиям Директивы Европейского Союза занимается норвежская компания DNV.
В США сферу CCS регулируют National Environmental Policy Act11 и отдельные акты на уровне штатов.
В Великобритании законодательство, регулирующее CCS-проекты12, строится на основных положениях Директивы Европейского Союза, но в силу меньшего опыта создания и эксплуатации подземных хранилищ описывает ключевые требования в части создания и эксплуатации хранилищ. С учетом Brexit законодательство, однако, может иметь своей вектор дальнейшего развития.
Директива Европейского Союза формулирует основные требования и принципы по организации и эксплуатации хранилищ.
Важно отметить, что CCS — это технология «последней мили» декарбонизации, когда все иные резервы уменьшения выбросов уже исчерпаны. CCS следует воспринимать как элемент
в комплексной дорожной карте по сокращению выбросов парниковых газов, которая включает: повышение энергоэффективности, изменение энергобаланса и переход на низкоуглеродные источники энергии, развитие лесного и сельского хозяйства, изменение производственных процессов, CCS. Вместе с тем некоторые ученые отмечают, что ССБ-проекты не позволяют нам уйти от использования ископаемого топлива.
Таким образом, для успешной реализации проектов ССБ необходимо; разрабатывать общую программную стратегию и пути применения таких технологий в промышленности; продвигать программы НИОКР, которые могут раскрыть потенциал экономического использования СО2; внедрять механизмы финансирования, такие как налоговые льготы, налоги на углерод, стандарты, углеродное финансирование; создавать полноценную нормативную базу, которая бы предусматривала новый вид недропользования в целях подземного хранения СО2, правила захоронения и соответствующие регламенты.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. «Газпром нефть» раскрыла детали российского проекта улавливания СО2 // URL: https://www. vedomosti.ru/business/articles/2021/12/17/901240-gazprom-neft-raskrila (дата обращения 23.03.2023).
2. UK carbon capture, usage and storage // URL: https://www.gov.uk/guidance/uk-carbon-capture-and-storage-government-funding-and-support#regulatory-regime-for-ccus-in-the-uk (дата обращения: 02.08.2022).
Материал поступил в редакцию 23 марта 2023 г.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. «Gazprom neft» raskryla detali rossiyskogo proekta ulavlivaniya SO2 // URL: https://www.vedomosti.ru/ business/articles/2021/12/17/901240-gazprom-neft-raskrila (data obrashcheniya 23.03.2023).
2. UK carbon capture, usage and storage // URL: https://www.gov.uk/guidance/uk-carbon-capture-and-storage-government-funding-and-support#regulatory-regime-for-ccus-in-the-uk (data obrashcheniya: 02.08.2022).
параметров и оценки потенциальных комплексов для хранения и прилегающей территории, для разработки и обновления плана мониторинга на период после закрытия). Страсбург, 23.04.2009.
11 См.: The National Environmental Policy Act of 1969, as amended // URL: https://www.energy.gov/sites/default/ files/nepapub/nepa_documents/RedDont/Req-NEPA.pdf (дата обращения: 02.08.2022).
12 Си.: UK carbon capture, usage and storage // URL: https://www.gov.uk/guidance/uk-carbon-capture-and-storage-government-funding-and-support#regulatory-regime-for-ccus-in-the-uk (дата обращения: 02.08.2022).
