CC BY
284
6.2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ СОГЛАСИТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Артанова Елена Николаевна, аспирантка кафедры конституционного и международного права
Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего
профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия»
artanova.alena@yandex.ru
Аннотация: В статье раскрыта сущность создания согласительных комиссий между Государственной Думой и Советом Федерации. Проанализированы положения Конституции РФ, регламентов Совета Федерации и Государственной Думы о создании согласительных комиссий. Раскрыта сущность согласования федеральных законов в Федеральном Собрании Российской Федерации
Ключевые слова: Конституция РФ, Законодательный процесс Российской Федерации, Государственная Дума, Совет Федерации, Согласительные процедуры,
Сопоставительная таблица изменений в федеральный закон
LEGAL REGULATION OF CREATION OF CONCILIATION COMMISSIONS IN THE FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION
Artanova Elena Nickolaevna, Post-graduate student of Constitutional and International Law Department of the Federal State Budget Educational Institutional of High Professional Education «Saratov State Law Academy»
artanova.alena@yandex.ru
Annotation: In this article the author depicts the essence of formation of conciliation commissions between the State Duma and the Counsil of Federation. The author gives the analysis to the following the provisions of RF Constitution, regulations of the Counsil of the Federation and the State Duma for the formation of conciliation commissions. The procedure of agreement of federal lows in the Federal Assembly of Russian Federation is fully described
Keywords: the RF Constitution, legislative procedure of the Russian Federation, State Duma, Counsil of the Federation, ^ncma^on procedure, bridge table of changes to the federal low
Основным составляющим законодательной работы в ее содержательном плане выполняет Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, соответственно ей принадлежит ключевая роль в этом важнейшем направлении государственной деятельности. Объясняется это тем, что Основной Закон Российского государства именно к компетенции этой палаты относит рассмотрение законопроекта и принятие по нему законодательного решения, обеспечивая в то же время участие в законотворчестве и верхней палаты. Обязательным признается передача Совету Федерации принятого Думой закона, от рассмотрения которого он не вправе отказаться, получение согласия
верхней палаты на принятие закона, а также преодоление в необходимых случаях разногласий между палатами.
По существу заимствован мировой опыт практики законотворчества, в соответствии с которым в двухпалатном парламенте законодательный процесс сосредотачивается преимущественно в палате, формируемой путем прямых выборов и
непосредственно представляющей все население
1
страны, его интересы .
С целью оптимизации взаимодействия палат в процессе принятия федеральных законов регламент нижней палаты федерального парламента несколько «расширил полномочия» верхней палаты, установив процедуры согласования с ней законопроектов на этапе их обсуждения Государственной Думой. Регламентом предусмотрено направление в Совет Федерации законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом, а затем во втором чтении. Этим обеспечена возможность верхней палаты
вносить текстуальные изменения непосредственно в
2
законопроект .
Согласно Регламенту Думы рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, в трех чтениях, если применительно к конкретному законопроекту она не изберет другое решение.
В соответствии с Конституцией каждая из палат имеет собственную компетенцию, закрепленную в ст. 102 и 103. Если по ранее действовавшей Конституции палаты были включены в законодательный процесс параллельно (каждая из палат могла принять к своему рассмотрению любой законопроект), то в настоящее время они включены в этот процесс более последовательно и рационально. Основные полномочия Государственной Думы закреплены в основных нормах. В связи с этим они относятся к категории конституционных. Так, в ст. 105, 108 Конституции РФ закреплены полномочия Думы принимать федеральные и федеральные конституционные законы, а ст. 136 закреплено право на принятие поправок к гл. 3-8 Основного Закона государства. Конституционные полномочия Государственной Думы по принятию федеральных конституционных законов, федеральных законов и поправок к гл.3-8 Конституции условно можно назвать общими полномочиями, то есть такими, которыми наделена и вторая палата Федерального Собрания РФ. Здесь в отличие от общей законодательной процедуры, где одна палата принимает законы, а другая их одобряет или отклоняет, функции палат не разведены. Самостоятельно, исходя из разных норм голосования, Дума и Совет Федерации решают одну задачу принятия закона. Следовательно, одобрение закона о поправке к Конституции федерального конституционного закона Думой еще не означает обретения законопроектом качества принятого закона. Не случайно Регламент Совета Федерации определяет, что из Государственной Думы в Совет Федерации поступают не законы о поправках к
1 См.: Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С.5-6; Абрамова А.И. Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе // Журнал российского права. 2008. № 7. С. 31.
2 Абрамова А.И. Там же. С. 31.
Конституции и не федеральные конституционные законы, а их законопроекты (ст. 130, 141-142 и др.)3.
Таким образом, правом принятия федеральных законов наделена Государственная Дума, а Совет Федерации правомочен одобрить либо отклонить принятый ею закон.
В тоже время Совет Федерации не только может одобрять или отклонять принятый Государственной Думой закон, но быть также субъектом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции).В соответствии со ст. 100 Конституции РФ: Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно (ч.1); заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми (ч.2). В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания.
Палаты Федерального Собрания РФ могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.
Данное конституционное положение не препятствует образованию палатами совместных органов -согласительных комиссий - для преодоления возникших разногласий по законопроектам. Возможность образования согласительных комиссий предусмотрена ст. 105 Конституции Российской Федерации. Это подтверждают ст. 127-132 Регламента Государственной Думы и ст. 109 Регламента Совета Федерации4.
Согласительная комиссия создается Думой и Советом Федерации на паритетных началах. Решение о создании согласительной комиссии и об избрании в ее состав депутатов Государственной Думы, а также об избрании сопредседателя комиссии от этой палаты оформляется постановлением Думы, проект которого вносится ответственным комитетом на Совет Думы для включения вопроса в проект порядка работы палаты на очередное заседание. Указанное постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту РФ, в Правительство Российской Федерации, если постановление палаты предусматривает приглашение их представителей. Сопредседатель и члены комиссии образуют депутацию Государственной Думы в согласительной комиссии.
В ее состав могут быть приглашены представители Президента и Правительства. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, не
3 См.: Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1. С. 61.
4 См.; Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // СЗ РФ.1998. № 7. Ст. 801; 2000. № 4.
Ст. 365; № 13. Ст. 1326; 2004. № 1. Ст. 12; № 4. Ст. 245; 2005. №
6. Ст. 435; № 15. Ст. 1288; № 25. Ст. 2480; 2007. № 53. Ст. 6541;
2008. № 6. Ст. 488; 2009. № 42. Ст. 4896; 2011. № 1. Ст. 186; №
52. Ст. 7558; 2012. № 47. Ст. 6445; 2012. № 40. Ст. 5382;
Регламент Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации // сЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635; 2002. № 14.
Ст. 1241; 2002, № 23. Ст. 2117; 2002, № 23. Ст. 2125; 2002. № 51.
Ст. 4999; 2003. № 7. Ст. 551; 2003. № 13. Ст. 1193; 2004. № 22.
Ст. 2107; 2004. № 52 (ч. II). Ст. 5321; 2005. № 7. Ст. 503; 2006. №
14. Ст. 1474; 2006. № 42. Ст. 4300; 2007. № 11. Ст. 1267; 2007. N
48 (ч. II). Ст. 5850; 2008. № 5. Ст. 317; 2008. № 8, Ст. 650; 2008. №
16. Ст. 1624; 2009. № 1. Ст. 64; № 28. Ст. 3453; № 41. Ст. 4726; №
51. Ст. 6203; 2010. № 1. Ст. 61; 2011. № 49 (ч. V). Ст. 7072; 2012. № 1. Ст. 25; № 10. Ст. 1185; № 14. Ст. 1576; № 27. Ст. 3620; №
40. Ст. 5362.
входящие в состав комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и участвовать в обсуждении закона с правом совещательного голоса5.
В соответствии со ст. 129 Регламента решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутациями Думы и Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не будет установлен согласительной комиссией. Заседания согласительной комиссии стенографируются. По итогам каждого заседания и по результатам своей работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В указанной таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Протокол и сопоставительная таблица подписываются сопредседателями согласительной комиссии от палат парламента. Мнения представителя Президента и представителя Правительства РФ, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому согласительной комиссией решению. Протокол согласительной комиссии и сопоставительная таблица, а также проект постановления Думы и завизированный сопредседателем согласительной комиссии от этой палаты федеральный закон в редакции, предлагаемой согласительной комиссией, и заключение Правового управления Аппарата Думы вносятся сопредседателем согласительной комиссии от Думы на рассмотрение Совета палаты для определения даты повторного рассмотрения федерального закона.
При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Думой не рассматриваются. Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов палаты. В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии
Государственная Дума может предложить согласительной комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений. Новые предложения согласительной комиссии
рассматриваются этой палатой в порядке,
установленном частями первой и второй настоящей статьи (ст. 130 Регламента Государственной Думы6). Принятый палатой федеральный закон в редакции согласительной комиссии оформляется
согласительной комиссией совместно с Аппаратом
5 См.; Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // СЗ РФ.1998. № 7. Ст. 801; 2000. № 4.
Ст. 365; № 13. Ст. 1326; 2004. № 1. Ст. 12; № 4. Ст. 245; 2005. №
6. Ст. 435; № 15. Ст. 1288; № 25. Ст. 2480; 2007. № 53. Ст. 6541;
2008. № 6. Ст. 488; 2009. № 42. Ст. 4896; 2011. № 1. Ст. 186; №
52. Ст. 7558; 2012. № 47. Ст. 6445; 2012. № 40. Ст. 5382.
6 См.; Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // СЗ РФ.1998. № 7. Ст. 8.; 2005. № 6. Ст. 435. СЗ РФ.1998. № 7. Ст. 801; 2000. № 4. Ст. 365; № 13. Ст.
1326; 2004. № 1. Ст. 12; № 4. Ст. 245; 2005. № 6. Ст. 435; № 15. Ст. 1288; № 25. Ст. 2480; 2007. № 53. Ст. 6541; 2008. № 6. Ст.
488; 2009. № 42. Ст. 4896; 2011. № 1. Ст. 186; № 52. Ст. 7558; 2012. № 47. Ст. 6445; 2012. № 40. Ст. 5382.
Государственной Думы и в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации с приложением необходимых материалов.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением верхней палаты об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Думы. Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель палаты в течение пяти дней направляет Президенту России для подписания и обнародования. Таким образом, Регламент Думы позволяет избежать повторения конфликтной ситуации в парламенте и выносит его за пределы законодательного органа на рассмотрение главы государства7.
Председатель Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного
федерального закона Президенту Российской Федерации. Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то
рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.
Следует обратить внимание на то, что принятие законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ и федеральных конституционных законов производится путем их одобрения Думой и Советом Федерации.
Основное назначение комиссии в том и состоит, чтобы процесс соглашения заканчивался в максимальной степени результативно8.
Таким образом, между палатами парламента
существует разделение властных функций. Разумеется, подобная структурная организация представительной власти замедляет и усложняет прохождение законов, однако новая организация законодательного процесса выигрывает в том, что ориентирует законодателей на вдумчивое отношение к законотворчеству, поиск компромиссов, тщательное согласование общегосударственных и региональных интересов. Так, на наш взгляд, справедливо полагают Е.В. Колесников и Д.В. Пажетных, что предназначение Совета Федерации в законодательном процессе заключается в обеспечении контроля палаты за качеством законов, достижении политического и общественного согласия, в предоставлении возможности субъектам Федерации выразить свою волю, согласовании региональных и общероссийских интересов. В условиях подлинного
конституционализма, учитывая федеративную природу российской государственности, не может быть
7 Комбарова Е.В. Конституционно-правовые основы разрешения разногласий в системе органов публичной власти Российской Федерации. С., 2011. С.109.
8 См.: Абрамова А.И. Взаимодействие палат российского
парламента в современном законодательном процессе // Журнал российского права. 2008. № 7. С. 36.
абсолютного доминирования в законотворчестве одной палаты - Государственной Думы9.
Иными словами, Конституция РФ разрешает только палатам парламента создавать согласительные комиссии для разрешения возникших разногласий по принятию федерального закона.
Список литературы:
1. Абрамова А.И. Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе // Журнал российского права. 2008. № 7. С. 31.
2. Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1.
3. Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 64.
4. Комбарова Е.В. Конституционно-правовые основы разрешения разногласий в системе органов публичной власти Российской Федерации. С., 2011.
5. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Сз РФ.1998. № 7. Ст. 801; 2000. № 4. Ст. 365; № 13. Ст. 1326; 2004. № 1. Ст. 12; № 4. Ст. 245; 2005. № 6. Ст. 435; № 15. Ст. 1288; № 25. Ст. 2480; 2007. № 53. Ст. 6541; 2008. № 6. Ст. 488; 2009. № 42. Ст. 4896; 2011. № 1. Ст. 186; № 52. Ст. 7558; 2012. № 47. Ст. 6445; 2012. № 40. Ст. 5382;
6. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635; 2002. № 14. Ст. 1241; 2002, № 23. Ст. 2117; 2002, № 23. Ст. 2125; 2002. № 51. Ст. 4999; 2003. № 7. Ст. 551; 2003. № 13. Ст. 1193; 2004. № 22. Ст. 2107; 2004. № 52 (ч. II). Ст. 5321; 2005. № 7. Ст. 503; 2006. № 14. Ст. 1474; 2006. № 42. Ст. 4300; 2007. № 11. Ст. 1267; 2007. N 48 (ч. II). Ст. 5850; 2008. № 5. Ст. 317; 2008. № 8, Ст. 650; 2008. № 16. Ст. 1624;
2009. № 1. Ст. 64; № 28. Ст. 3453; № 41. Ст. 4726; № 51. Ст. 6203; 2010. № 1. Ст. 61; 2011. № 49 (ч. V). Ст. 7072; 2012. № 1. Ст. 25; № 10. Ст. 1185; № 14. Ст. 1576; № 27. Ст. 3620; № 40. Ст. 5362.
7. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997.
Reference list:
1. Abramova A.I. Interaction of Russian Parliament chambers in the contemporary legislative procedure// Russian Law Magazine. 2008.№ 7.
2. Khokhotov A.N. Federal legislative procedure: notion and structure// Jurisprudence. 2001. № 1.
3. Kolesnikhov E.V., Pajetnykh D.V. Interaction of State Duma and Council of the Federation in the legislative procedure// Constitutional and municipal law. 2011.№ 10.
4. Kombarova E.V. Constitutional lawful basis of disagreements solution in the system of public power bodies of the Russian Federation. P., 2011.
5. Regulalations of State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation// CL RF. 1998. № 7. Art. 801; 2005. № 6. Art. 435; 2000. № 4. Art. 365; № 13. Art. 1326; 2004. № 1. Art. 12; № 4. Art. 245; 2005. № 6. Art. 435; № 15. Art. 1288; № 25. Art. 2480; 2007. № 53. Art. 6541; 2008. № 6. Art. 488; 2009. № 42. Art. 4896; 2011. № 1. Art. 186; № 52. Art. 7558; 2012. № 47. Art. 6445; 2012. № 40. Art. 5382.
6. Regulalations of Council of the Federal Assembly of the Russian Federation// CL RF. 2002. № 7. Art. 635; 2002. № 14. Art. 1241; 2002. № 23. Art. 2117; 2002. № 23. Art. 2125; 2002. № 51. Art. 4999; 2003. № 7. Art. 551; 2003. № 13. Art. 1193; 2004. № 22. Art. 2107; 2004. № 52 (s. II). Art. 5321; 2005. №
9 Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 64.
7. Art. 503; 2006. № 14. Art. 1474; 2006. № 42. Art. 4300; 2007. № 11. Art. 1267; 2007. № 48 (s. II). Art. 5850; 2008. №
5. Art. 317; 2008. № 8. Art. 650; 2008. № 16, Art. 1624; 2009.
№ 1. Art. 64; № 28. Art. 3453; № 41. Art. 4726; № 51. Art.
6203; 2010. № 1. Art. 61; 2011. № 49 (s. V). Art. 7072; 2012.
№ 1. Art. 25; № 10. Art. 1185; № 14. Art. 1576; № 27. Art.
3620; № 40. Art. 5362.
7. Shohin A.N. Interaction of powers in the legislative procedure. M., 1997.
ОТЗЫВ
на рукопись статьи Артановой Елены Николаевны по теме: «Правовое регулирование создания согласительных комиссий в Федеральном Собрании Российской Федерации».
Научная статья Артановой Е.Н. посвящена актуальной проблеме - созданию согласительных комиссий в Федеральном Собрании Российской Федерации.
В статье рассматриваются положения об участии Государственной Думы и Совета Федерации в законодательном процессе на стадии принятия закона. Положения, регламентирующие вопрос создания согласительных комиссий в Федеральном Собрании Российской Федерации содержатся в Конституции РФ, Регламенте Государственной Думы, Регламенте Совета Федерации.
Безусловно, целью взаимодействия палат в процессе принятия федеральных законов является принятие качественного и регулирующего общественные отношения в определенной сфере закона. Исходя из чего регламенты нижней и верхней палат федерального парламента установили процедуры согласования законопроектов между Государственной Думой и Советом Федерации. Соответственно, обеспечена возможность верхней палаты вносить необходимые изменения непосредственно в законопроект.
Статья соответствует установленным требованиям к такого рода работам и рекомендуется к опубликованию в открытой печати.
Профессор кафедры конституционного и международного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», доктор юридических наук
Е.В. Колесников
