CC BY
89
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34.05
Э. А. Васильев, Т. В. Прокофьева
Васильев Э.А., доктор юридических наук, доцент; главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России»; e-maiL: [email protected] Прокофьева Т. В., кандидат юридических наук, доцент;
ведущий научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России»; e-maiL: [email protected]
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
В статье дается оценка современного состояния оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, на основании чего делается вывод о необходимости совершенствования действующего оперативно-розыскного законодательства. Проводится сравнительный анализ отдельных положений оперативно-розыскного законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь, прежде всего касающихся порядка и условий проведения такого оперативно-розыскного мероприятия, как «оперативный эксперимент».
Ключевые слова: правовое регулирование; оперативно-розыскная деятельность; оперативно-розыскное законодательство; оперативно-розыскные мероприятия; оперативный эксперимент; провокация; оперативно-розыскное законодательство Республики Беларусь.
E. A. Vasilyev, T. V. Prokofieva
Vasilyev E. A, Doctor of Law, Associate Professor,
Chief Researcher, FederaL State organization «NationaL Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation»; e-maiL: [email protected]
Prokofieva T. V., Ph. D. in Law, Associate Professor, Leading Researcher,
FederaL State organization «NationaL Research Institute of the Ministry of Interior
of the Russian Federation»; e-maiL: [email protected]
LEGAL REGULATION OF INVESTIGATION ACTIVITY IN THE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION, THE BELARUS REPUBLIC AND THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
An assessment is given of the current state of the operative-investigative activity of the internaL affairs bodies, on the basis of which a concLusion is made about the
need to improve the current operationaL-search LegisLation. A comparative anaLysis of certain provisions of the operative-search legislation of the Russian Federation and the Republic of Belarus is carried out, primarily concerning the procedure and conditions for carrying out such an operative-search activity as an «operative experiment».
Key words: legal regulation; operatively-search activity; operatively-search legislation; operatively-search measures; provocation; operatively-search legislation of the RepubLic of BeLarus.
Неизменными задачами государства на всех этапах его развития остается поддержание порядка и стабильности, обеспечение безопасности общества, которые осуществляются соответствующими его цивилизационному развитию силами, средствами и методами.
Обращение к научной и специальной литературе показало, что, по мнению подавляющего большинства исследователей, эффективным способом решения названных задач является применение сил, средств и методов оперативно-розыскной деятельности, основной характерной чертой которой является ее разведывательно-поисковая сущность, направленная главным образом на выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений путем проведения оперативно-розыскных мероприятий специально на то уполномоченными оперативными подразделениями государственных органов1.
В то же время анализ эмпирических материалов, в числе которых многочисленные публикации в средствах массовой информации, официальные материалы государственных органов, показал, что современная практика оперативно-розыскной деятельности не удовлетворяет ожиданиям общества, которое недовольно результатами борьбы с преступностью силами, средствами и методами оперативно-розыскной деятельности. Общество считает, что субъекты оперативно-розыскной деятельности применяют «грязные» методы работы (так указали 73,5 % респондентов2), участвуют в корпоративных конфликтах
1 Правом на производство оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ) в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших, обладают лишь оперативные аппараты органов, перечень которых определен в ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».
2 Авторами в период с 2011 по 2017 гг. по разным проблемам ОРД опрошено свыше 170 человек из числа, несвязанных с органами внутренних дел.
(23,1 %), коррумпированы (45,5 %), недостаточно профессиональны (15 %) и т. д.
Формированию негативного отношения к оперативно-розыскной деятельности отчасти способствует то, что по многим уголовным делам, где в качестве доказательств использованы результаты оперативно-розыскных мероприятий, у участников уголовного судопроизводства возникают вопросы о наличии признаков провокации со стороны оперативных подразделений или [Проблемные вопросы организации ... 2015], которые, как правило, усилиями ангажированных оппонентов воплощаются в реальные уголовные дела, в том числе в отношении высокопоставленных сотрудников правоохранительных органов и широко освещаются в средствах массовой информации (например, обвинению большой группы сотрудников Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России во главе с его начальником в провокации взятки).
Анализ материалов1, в их числе и акты прокурорского реагирования по вопросам нарушений, допущенных в ходе оперативно-розыскной деятельности, показывает, что основные проблемы такого положения связаны с отставанием законодательного регулирования рассматриваемого вида деятельности от потребностей правоохранительной практики [Васильев, Сухорукова 2013, с. 55]. Действующие нормы Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД), принятые более 20 лет назад в условиях строительства новой государственности, устарели и не учитывают состояние современной преступности, которая приобрела отчетливый экономический характер и профессионально противодействует правоохранительной системе, особенно на этапе выявления преступных деяний и их расследований. Сказанное подтверждает и официальная статистика, которая свидетельствует о том, что при общем снижении количества зарегистрированных преступлений2 в разы увеличилось количество обращений граждан
1 Проведен анализ более 45 000 актов прокурорского реагирования, поступивших в органы внутренних дел по факту нарушений оперативно-розыскного законодательства.
2 В 2006 г. было зарегистрировано 3, 855 тыс. преступлений, после чего количество начало снижаться и к 2016 г. составило 2 160 тыс., что более чем на 1 млн меньше, чем в 2006 г. и на 276,7 тыс., чем в 2010 г. Соответственно,
в правоохранительные органы в связи с нарушением их конституционных прав - 31 млн 458 тыс. (аналогичный показатель 2010 г. составляет 23 млн 903 тыс.) [Состояние преступности в России за 20102016 гг. 2016, с. 3, 5, 11, 13, 15, 27, 31, 41, 72-76].
Большинство нареканий в адрес сотрудников оперативных подразделений органов внутренних дел поступает в связи с нарушениями оснований и условий проведения оперативно-розыскных мероприятий. В структуру ФЗ об ОРД хоть и включены нормы, предусматривающие основания (ст. 7) и условия (ст. 8) для проведения оперативно-розыскных мероприятий, но их сущность не раскрывается. Поэтому не только в практике оперативно-розыскной деятельности, но и в теории ОРД нет единого толкования понятий «оперативно-розыскные мероприятия», «основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий», «поводы для проведения оперативно-розыскных мероприятий», «условия проведения оперативно-розыскных мероприятий» и т. д.
При этом современные условия работы оперативных подразделений настоятельно диктуют потребность внесения изменений в оперативно-розыскное законодательство, приведение ряда его положений в соответствие с потребностями практики. Например, в практике оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел для изобличения взяточничества1 чаще всего используется такое оперативно-розыскное мероприятие, как оперативный эксперимент. Но в российском законодательстве отсутствует определение понятия
стабильно сокращается число возбужденных уголовных дел - если в 2010 г. решение о возбуждении уголовного дела принималось почти по каждому девятому сообщению, то в 2015 г. - такое решение принимается по каждому двенадцатому сообщению.
1 Согласно статистическим данным формы «1-А» ФКУ «ГИАЦ МВД России», за январь-декабрь 2016 г. выявлено 5344 (-17,7 % к данным 2015 г.) фактов получения взятки (ст. 290 УК РФ), из которых 1112 дополнительные эпизоды. Из названного количества 4142 (-23,2 %) преступлений выявлено сотрудниками органов внутренних дел. За этот период выявлено 4640 (-31,9 %) преступлений, предусмотренных ст. 291 УК РФ, в том числе сотрудниками органов внутренних дел 3902 (-37,1 %) и 774 преступления, предусмотренного ст. 291.1 УК РФ, в том числе сотрудниками органов внутренних дел - 452 преступления. За этот период выявлено 1802 факта коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ), в том числе сотрудниками органов внутренних дел - 1659.
оперативного эксперимента, не содержатся в нем и нормы, регулирующие их проведение. Такое положение в теории и на практике оперативно-розыскной деятельности порождает многочисленные дискуссии о его юридической природе, а участникам уголовного судопроизводства дает повод ставить под сомнение законность использования его результатов в доказывании, обвинять субъектов ОРД в провокации взятки либо коммерческого подкупа, а также порождает целый ряд проблем, в том числе нежелание граждан сотрудничать с органами внутренних дел в борьбе с коррупцией.
Проведенный опрос, а также интервьюирование респондентов показали, что в нашей стране не только оперативные сотрудники, но и другие участники уголовного судопроизводства плохо представляют сущность оперативного эксперимента, не знают основных требований, предъявляемых к его проведению федеральным законом, и условия, отграничивающие рассматриваемое оперативно-розыскное мероприятие от провокации (подстрекательства, склонения, побуждения в прямой или косвенной форме) взятки или коммерческого подкупа (далее - понятия «провокация взятки или коммерческого подкупа» и «провокация» считать тождественными), запрет на осуществление которой содержится в ч. 8 ст. 5 ФЗ об ОРД, а уголовная ответственность предусмотрена статьей 304 (Провокация взятки либо коммерческого подкупа) Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ).
Сказанное является одной из причин боязни проведения оперативного эксперимента для изобличения коррупционеров и снижения эффективности борьбы с коррупцией. Так, согласно статистическим данным за январь-декабрь 2016 г. правоохранительными органами выявлено на 17,7 % (5344) по сравнению с 2015 г. фактов получения взятки (ст. 290 УК РФ), из которых 1112 дополнительные эпизоды. Из названного количества 4 142 (-23,2 %) преступлений выявлено сотрудниками органов внутренних дел. Общая сумма взятки составила 2 268 тыс. рублей. За этот период выявлено 4640 (-31,9 %) преступлений, предусмотренных ст. 291 УК РФ, в том числе сотрудниками органов внутренних дел 3902 (-37,1 %) и 774 преступления, предусмотренных ст. 2911 УК РФ, в том числе сотрудниками органов внутренних дел -452 преступления.
В 2016 г. на 35,3 % (1802) меньше чем в 2015 г. выявлено фактов коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ), в том числе сотрудниками
органов внутренних дел - 1659 (-37,2 %). Общая сумма коммерческого подкупа составила 567335 тыс. рублей [Статистическая форма «1-А» ФКУ «ГИАЦ МВД России» январь-декабрь 2016 г.].
Таким образом, мы делаем вывод, что одной из основных причин снижения эффективности борьбы отечественных правоохранительных органов с преступностью, в частности с коррупцией, являются проблемы законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельностью - главного оружия правоохранительных органов в борьбе с преступностью.
Обращение к опыту борьбы с преступностью в Республике Беларусь показывает, что аналогичный российскому закон об оперативно-розыскной деятельности этой страны (Закон Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. № 307-3 «Об оперативно-розыскной деятельности») применительно к каждому оперативно-розыскному мероприятию содержит отдельную статью, определяет особенности именно его проведения - суть и отличие от похожих (смежных) оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ).
Например, упомянутое выше ОРМ «оперативный эксперимент» по закону Республики Беларусь представляет собой вовлечение под контролем должностного лица органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, гражданина, в отношении которого имеются сведения о его преступной деятельности, в созданную на основе этих сведений обстановку, максимально приближенную к предполагаемой преступной деятельности этого гражданина, в целях вызывания определенного события, а также получения сведений, необходимых для выполнения задач оперативно-розыскной деятельности (статья 34 Закона Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. № 307-3 «Об оперативно-розыскной деятельности»).
Как видно из приведенного определения, в нем отражены все вопросы, содержащиеся в требованиях Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ)1, к которому апеллируют наши
1 Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколы к ней. Таким образом, в правовую систему России неизбежно вошла Конвенция со всеми протоколами и ее официальным толкованием, которое дается Европейским судом по правам человека в своих решениях.
соотечественники, обвиняя российские правоохранительные органы в провокационно-подстрекательской деятельности при проведении оперативного эксперимента [Постановление Европейского Суда от 4 ноября 2010 г., Постановление Европейского суда от 26 октября 2006 г., Постановление Европейского суда от 2 октября 2012 г.].
По закону Республики Беларусь обязательными условиями для проведения оперативного эксперимента являются:
- наличие заявления, сообщения гражданина о подготавливаемом, совершаемом или совершенном в отношении его или его близких менее тяжком, тяжком или особо тяжком преступлении - при условии участия в оперативном эксперименте гражданина, в отношении которого готовится, совершается или совершено преступление;
- наличие предварительно проверенных органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведений о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного гражданином либо группой граждан тяжкого или особо тяжкого преступления - при условии, что не имеется достаточных сведений для решения вопроса о возбуждении уголовного дела и выполнение задачи оперативно-розыскной деятельности невозможно или затруднительно без проведения оперативного эксперимента.
В Постановлении о проведении оперативного эксперимента указывается, какие действия предполагается совершить по вовлечению гражданина, в отношении которого будет проводиться оперативный эксперимент, в созданную обстановку. Оперативный эксперимент, проводимый повторно или более двух раз в отношении одного и того же гражданина в рамках одного и того же дела оперативного учета, проводится на основании Постановления с санкции вышестоящего прокурора или его заместителя.
Выяснение у гражданина обстоятельств ранее совершенных им действий не является оперативным экспериментом и осуществляется в рамках оперативного опроса.
Порядок каждого ОРМ описан в объеме, необходимом для обеспечения прав граждан, четко ограничены пределы, в которых сотрудник может оперативно работать. На уровне закона регламентированы вопросы, которые влияют на квалификацию действий субъектов (участников) ОРМ и тех лиц, в отношении которых они проводятся. Вопросы же организации и тактики проведения ОРМ регламентируются
нормативными правовыми актами субъектов ОРД, которые согласовываются с Генеральным прокурором Республики Беларусь. Кстати, согласование указанных нормативных правовых актов - это еще одна из форм надзора прокуратуры за законностью деятельности субъектов ОРД.
В Республике Беларусь определение провокационности действий сотрудником правоохранительных органов не является дискуссионным. Какие действия следует рассматривать как провокационные определено на законодательном уровне. Так, частью второй статьи 14 Закона об ОРД органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, их должностным лицам запрещается создавать обстановку (ситуацию), исключающую возможность свободного выбора гражданами, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия, характера своих деяний, в том числе реализации права на добровольный отказ от преступления (провоцировать граждан на совершение преступления).
Изучение отечественной практики оперативно-розыскной деятельности показало, что неоднозначно складывается ситуация по использованию при проведении оперативного эксперимента специальных технических средств, в том числе негласно произведенные диктофонные записи лицами, не наделенными правом осуществлять оперативно-розыскную деятельность до официального обращения в правоохранительные органы (так называемые инициативные записи). При этом участники уголовного судопроизводства полагают, что использование без санкции аудио- и видеосъемки вторгается в частную защищаемую Конституцией личную жизнь человека и гражданина, и тем более не служат гарантиями против различных возможных злоупотреблений [Постановление ЕСПЧ от 10 марта 2009 г. «Дело «Быков (Вукоу) против Российской Федерации», жалоба № 4378/02].
По Закону об ОРД Республики Беларусь с письменного согласия гражданина, если он считает, что ему угрожает опасность, можно устанавливать средства аудио- и видеоконтроля в доме или где-то еще. Причем эти действия можно осуществлять оперативно и без санкции прокурора, которого следует уведомить о проведенных действиях в течение 48 часов.
Сравнительный анализ законов об ОРД Российской Федерации и Республики Беларусь выявил ряд других отличий, как мы считаем, не
в пользу отечественной правоохранительной практики. Например, отечественный законодатель термин «результаты оперативно-розыскной деятельности» использует в одной единственной статье Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (статья 89 «Использование в доказывании результатов оперативно-розыскной деятельности») и при этом его не расшифровывает. Законодатель Республики Беларусь, наоборот, дает расшифровку указанного термина и ряд иных терминов, в том числе часто используемых в оперативно-розыскной деятельности и самое главное в доказывании - «предметы и документы». В связи со сказанным обратим внимание еще на одну проблему - проведение ОРМ «проверочная закупка». Российская правоохранительная практика при осуществлении ОРМ «проверочная закупка» испытывает проблемы в связи с отсутствием четкой законодательной регламентации проведения мероприятия. По закону Республики Беларусь проверочная закупка представляет собой приобретение без цели потребления или сбыта у гражданина, организации предметов и документов, сведений или осуществление заказа на выполнение работ (оказание услуг) в целях получения сведений, необходимых для выполнения задач оперативно-розыскной деятельности (ст. 28). При этом в ст. 2 «Основные термины, используемые в настоящем Законе, и их определения» среди прочих терминов раскрыты и понятие «предметы и документы» - вещества, вещи, иные объекты, имущественные права, программные продукты, в том числе изъятые из оборота и ограниченно оборотоспособные, полученные или использованные при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Федеральный закон Российской Федерации от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. ст. 3349. Закон Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. № 307-З «Об оперативно-розыскной деятельности» // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь от 24 июля 2015 г. 2/2305. Проблемные вопросы организации и проведения отдельных оперативно-розыскных мероприятий: материалы Межведомственной научно-практической конференции с участием представителей Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета
Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, ФТС России, ФСИН России, ФСКН России, научно-образовательных учреждений МВД России и ФСИН России, территориальных органов МВД России (Москва, 29 октября 2015 г.) / под ред. начальника 1 Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России, доктора юридических наук, доцента Э. А. Васильева. М., 2015. 134 с.
Постановление Европейского суда от 4 ноября 2010 г. по делу «Банникова (Bannikova) против Российской Федерации», жалоба № 18757/06.
Постановление Европейского суда от 26 октября 2006 г. по делу «Худобин (Khudobin) против Российской Федерации», жалоба № 59696/00.
Постановление Европейского суда от 2 октября 2012 г. по делу «Веселов и другие (Veselov and others) против Российской Федерации», жалобы № 23200/10, 24009/07 и 556/10).
