CC BY
456
Бережкова Н.Ф. Правовое регулирование этических норм в органах прокуратуры Российской Федерации на современном этапе
Н.Ф. Бережкова
Бережкова Надежда Федоровна — главный специалист-эксперт Администрации Ленинского района г. Ульяновска
E-mail: [email protected]
Правовое регулирование этических норм в органах прокуратуры Российской Федерации на современном этапе
В статье автором рассмотрены основные аспекты этических норм, а также регулирование вопросов прохождения государственной службы сотрудниками органов прокуратуры Российской Федерации. В процессе изложения затронуты вопросы правового регулирования этических норм. Определенный интерес представляет позиция автора, проведенный анализ соответствующих нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов прокуратуры.
In the article the author reviewed the main aspects of ethics, and regulation of a public service by the procuratorial organs of the Russian Federation. In
the process of presenting the issues of legal regulation of ethical standards. Of interest is the author’s position, the analysis of normative legal acts regulating the activities of the public prosecutor’s Office.
В условиях реформирования любые требования, этические нормы и правила должны исходить из основных нормативных правовых актов, определяющих статусное (правовое положение) государственного органа и его персонала. Так, правовое положение в системе Генеральной прокуратуры России определено в Федеральном законе от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1 (с изм. и доп.). Законом закреплен текст Присяги сотрудника органов прокуратуры (ст. 40.4), где, в частности, говорится «...постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры. Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры», то есть сотрудник органа прокуратуры обязуется также соблюдать и требования этических норм и правил.
Если ранее этим нормам и президентским требованиям (Указ Президента России от 12 августа
2002 г. «Общие принципы служебного поведения государственных служащих»2) уделялось недостаточно внимания3, то в последующем законодателем и Генеральной прокуратурой эти пробелы были устранены. Подтверждением является Приказ Генерального прокурора РФ от 25 марта 2011 года № 79, которым утвержден «Кодекс этики и служебного поведения федерального государственного гражданского служащего органов прокуратуры Российской Федерации».
Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 года № 1574 «О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы»4 определены должности, относящиеся к категории гражданских государственных служащих, на которые рас-
пространяются вышеуказанные требования. В настоящее время должностные лица (всех уровней) государственной гражданской службы в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»5 (с изм. на 6 декабря 2011 г.) обязаны соблюдать установленные правила поведения, не допускать использования своего должностного положения или препятствовать должностным лицам при установлении обстоятельств противоправных действий. Эти принципы также учтены Генеральным прокурором страны. В целях установления единых этических норм и правил служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих (далее — гражданские служащие) в системе органов прокуратуры РФ, руководствуясь статьей 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Генпрокурором России издан приказ от 17 марта 2010 года за № 114 «Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации»6. В последующем издан «Кодекс этики и служебного поведения федерального государственного гражданского служащего органов прокуратуры Российской Федерации»7.
При этом начальники главных управлений и управлений Генпрокуратуры России, прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним военные прокуроры обязаны организовать изучение и принятие мер к обеспечению соблюдения работниками утвержденного документа, а контроль за исполнением приказа возлагается на заместителя Генпрокурора РФ, курирующего вопросы управления кадров.
Положительным аспектом является то, что Кодекс состоит из 4 разделов, в нем указаны основные нормативные правовые акты, не только регламентирующие деятельность органов прокуратуры, но и документы, требующие выработки этических норм. Так, в общем положении говорится, что документ разработан в соответствии с положениями Конституции РФ, федеральных законов: от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»8 (с изм. на 21 ноября 2011 г.); от 27 мая
2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Указа Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»; Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренного на заседании президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (протокол от 23 декабря 2010 г. № 21) и других нормативных правовых актов Российской Федерации. Кодекс разработан с учетом общепризнанных нравственных принципов и норм российского общества и государства.
Названный документ (этические нормы) представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми необходимо руководствоваться гражданскому служащему в системе прокуратуры РФ независимо от замещаемой им должности. Гражданин РФ, поступающий на федеральную государственную гражданскую службу в органы прокуратуры РФ, обязан ознакомиться с положениями Кодекса и соблюдать их в процессе своей служебной деятельности. В связи с этим каждый гражданский служащий должен принимать необходимые меры для соблюдения перечисленных положений.
Целью изданного документа является установление единых этических норм и правил служебного поведения гражданского служащего для достойного осуществления им своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета прокуратуры (государственной службы), доверия граждан к органам прокуратуры и обеспечение норм поведения гражданского служащего, соответствующих единым нормам поведения госслужащих РФ и муниципальных служащих. Одновременно как присяга9, так и Кодекс призваны повысить эффективность выполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей, и гражданскому служащему надлежит руководствоваться принципами морали в сфере государственной службы РФ1 0.
Следующим положительным фактором является то, что во втором разделе Кодекса определены основные принципы и правила служебного поведения гражданского служащего органов прокуратуры11. Они являются обязательными для граждан РФ, нахо-
дящихся на государственной службе в органах прокуратуры. Так, гражданский служащий, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:
— исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы органов прокуратуры;
— соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
— осуществлять служебную деятельность в пределах своих должностных полномочий и компетенций соответствующего органа прокуратуры;
— не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций; исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей.
Гражданский служащий должен:
— соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением ФГГС; беспристрастность, исключающую возможность влияния на служебную деятельность решений политических партий и общественных объединений; нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; установленные в органах прокуратуры РФ правила публичных выступлений; в публичных выступлениях, в том числе в СМИ, воздерживаться от обозначения стоимости в иностранной валюте (условных денежных единицах) на территории России товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, сумм сделок между резидентами РФ, показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, размеров государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга, за исключением случаев, когда это необходимо для точной передачи сведений либо предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ, обычаями делового оборота;
— проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами; терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России и других государств, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессионально-му согласию;
— воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности органа прокуратуры, его руководителя, если это не входит в должностные обязанности гражданского служащего органов прокуратуры; поведения, которое могло бы вызвать сомнение в добросовестном исполнении гражданским служащим органов прокуратуры должностных обязанностей, а также избегать
Бережкова Н.Ф. Правовое регулирование этических норм в органах прокуратуры Российской Федерации на современном этапе
Бережкова Н.Ф. Правовое регулирование этических норм в органах прокуратуры Российской Федерации на современном этапе
конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету прокуратуры РФ.
Гражданский служащий также обязан уважительно относиться к деятельности представителей СМИ по информированию общества о работе органов прокуратуры РФ, а также оказывать содействие в получении указанными лицами достоверной информации; не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и других организаций при решении вопросов личного характера; постоянно стремиться к обеспечению эффективного распоряжения ресурсами, находящимися в сфере его ответственности.
Гражданский служащий должен неукоснительно соблюдать Конституцию РФ, ФКЗ и ФЗ, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормы международного права и международных договоров Российской Федерации, а также руководствоваться общепринятыми нормами морали и нравственности, основанными на принципах законности, справедливости, независимости, объективности, честности и гуманизма. При исполнении своих должностных полномочий обязан руководствоваться принципом равенства граждан независимо от их пола, возраста, расы, национальности, религиозной принадлежности, имущественного положения, рода занятий и иных имеющихся между ними различий; противодействовать проявлениям коррупции и предпринимать меры по ее профилактике12. При исполнении своих должностных обязанностей гражданский служащий не должен допускать личную заинтересованность, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а при назначении на должность и исполнении должностных обязанностей он обязан заявить о наличии у него личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на исполнение им должностных обязанностей.
Гражданский служащий, замещающий должность ФГГС, указанную в разделах I и III Перечня должностей ФГС, утвержденного Указом Президента РФ от 18 мая 2009 года № 557, и в соответствующих организационно-распорядительных актах Генеральной прокуратуры РФ, обязан представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи13.
Он обязан уведомлять обо всех случаях обращения к нему лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Ему запрещается получать в связи с исполнением им должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги материального характера, плату за развлечения, отдых, за пользование транспортом и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и другими официальными мероп-
риятиями, признаются федеральной собственностью и передаются гражданским служащим по акту в орган прокуратуры, в котором он замещает должность ФГГС. Он может обрабатывать и передавать служебную информацию при соблюдении действующих в органах прокуратуры норм и требований. Сотрудник прокуратуры обязан принимать соответствующие меры по обеспечению безопасности и конфиденциальности информации14, за несанкционированное разглашение которой он несет ответственность или (и) которая стала известна ему в связи с исполнением им должностных обязанностей. Кроме того, сотрудник прокуратуры, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим гражданским служащим, должен быть для них образцом профессионализма, безупречной репутации, способствовать формированию в органе прокуратуры либо его подразделении благоприятного для эффективной работы морально-психологического климата. А гражданский служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим гражданским служащим, призван принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий и общественных объединений.
По отношению к другим гражданским служащим он должен принимать меры к тому, чтобы подчиненные ему сотрудники не допускали коррупцион-но опасного поведения, своим личным поведением подавать пример честности, беспристрастности и справедливости. При этом он несет ответственность за действия или бездействие подчиненных ему работников, нарушающих принципы этики и правила служебного поведения, если он не принял меры по недопущению таких действий или бездействия.
В третьей части Кодекса закреплены этические нормы служебного поведения гражданского служащего органов прокуратуры. Так, в служебном поведении ему необходимо исходить из конституционных положений о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью и каждый гражданин имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести, достоинства, своего доброго имени. В служебном поведении он должен воздерживаться от грубости, проявлений пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, предъявления неправомерных, незаслуженных обвинений; угроз, оскорбительных выражений или реплик, действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих противоправное поведение; курения во время служебных совещаний, бесед, иного служебного общения с гражданами в помещениях, занимаемых органами прокуратуры, за исключением курения табака в специально отведенных местах15.
Гражданский служащий призван способствовать своим служебным поведением установлению в коллективе деловых взаимоотношений и конструк-
тивного сотрудничества. Он должен быть образцом добропорядочности и честности, сохранять в любой ситуации личное достоинство, быть вежливым, доброжелательным, корректным и внимательным, проявлять терпимость в общении с гражданами и коллегами.
Взаимоотношения между гражданскими служащими должны основываться на принципах товарищеского партнерства, взаимоуважения и взаимопомощи. Критика недостатков в работе должна быть объективной, взвешенной, принципиальной и с пониманием приниматься тем гражданским служащим, к которому она обращена. При исполнении им должностных обязанностей в зависимости от формата служебного мероприятия его внешний вид должен способствовать уважительному отношению граждан к госорганам, соответствовать общепринятому деловому стилю, который отличают официальность, сдержанность, традиционность, аккуратность, разумная достаточность в использовании косметики, ювелирных изделий и иных украшений. Ему следует постоянно повышать профессиональную квалификацию16, общеобразовательный и культурный уровень.
В приказе (Кодексе) также закреплена ответственность федерального государственного гражданского служащего за нарушение установленных правил, в частности за нарушение этических норм к нему могут быть применены меры морального воздействия в виде устного замечания, предупреждения о недопустимости неэтичного поведения, требования о публичном извинении и другие, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, — меры юридической ответственности. Соблюдение этических норм должно учитываться при проведении аттестации, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности и при решении вопросов поощрения или наложения дисциплинарных взысканий17.
В заключение следует отметить, что подобные нормы сегодня изданы не только МВД и Минюстом России, но и другими субъектами (надзирающими) управления. Госслужащие как будто лишены права на критику в адрес своего начальника и власти — вышестоящих органов. В целях недопущения перегибов, ущемления прав и свобод госслужащих любой категории и уровня всем чиновникам необходимо руководствоваться и нормами судебной власти.
Примечания
1. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1992. — № 8. — Ст. 366.
2. Российская газета. — 2002. — 15 августа.
3. Эти проблемы автором ранее излагались на основе проведенного обобщения присяг (см.: Бережкова Н.Ф. Присяга в системе правоохранительных органов и ее толкование // Право и государство: теория и практика. — 2008. — № 3. — С. 102—103.
4. Табель о рангах II // Российская газета. — 2006. — 12 января.
5. СЗ РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
6. В ред. приказа Генпрокуратуры РФ от 22 апреля 2011 года № 104.
7. Кодекс вы1ступает как свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения. Сотрудники прокуратуры обязаны руководствоваться ими независимо от замещаемой должности. Так, в частности, они должны исполнять свои должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне, проявлять корректность и терпимость, им следует уведомлять представителя нанимателя обо всех случаях склонения к коррупции, соблюдать установленные ограничения и запреты. Приказ опубликован в журнале «Законность» и размещен на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ. Официально приказ как таковой не был опубликован.
8. СЗ РФ. — 2008. — № 52. — Ч. 1. — Ст. 6228.
9. См., например: Васильев Ф.П. Становление и развитие процесса принятия присяги в системе государственных органов в России / Ф.П. Васильев, Н.Ф. Бережкова // Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 3.
10. Необходимо отметить и то, что наряду с Кодексом этики прокурорского работника РФ ранее приказом Генпрокурора РФ от 17 марта 2010 года № 114 был утвержден подобный документ, который также служит основой для формирования в обществе уважительного отношения к федеральной государственной службе в органах прокуратуры, выступает как институт общественного сознания и нравственности гражданского служащего, его самоконтроля. Знание и соблюдение положений этических норм являются одними из основных критериев оценки качества профессиональной деятельности и служебного поведения работника прокуратуры.
11. Дополнительно см.: Бережкова Н.Ф. Принципы государственной службы в Российской Федерации / Н.Ф. Бережкова, В.Г. Тимофеев // Вестник юридического института. — 2004. — № 3 (12).
12. Дополнительно см.: Дугенец A.C. Роль этических норм в противостоянии коррупции в системе исполнительной власти / А.С. Дугенец, Н.Ф. Бережкова // Административное право и процесс. — 2011. — № 3.
13. Дополнительно см.: Приказ Минфина и ФНС России от 17 ноября 2010 года № ММВ-7-3/611@ «Об утверждении формы сведений о доходах физических лиц и рекомендаций по ее заполнению, формата сведений о доходах физических лиц в электронном виде, справочников» (зарегистрировано в Минюсте России 24 декабря 2010 г. № 19368).
14. См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных» (с изм. на 25июля 2011 г.). Законом регулируются отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой федеральными органами госвласти, органами госвласти субъектов Российской Федерации, иными госорганами, органами местного самоуправления, иными муниципальными органами, юридическими лицами и физическими лицами с использованием средств автоматизации, в том числе в информационно-телекоммуникационных сетях, или без использования таких средств, если обработка персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации, то есть позволяет осуществлять в соответствии с заданным ал-
Бережкова Н.Ф. Правовое регулирование этических норм в органах прокуратуры Российской Федерации на современном этапе
Бережкова Н.Ф. Правовое регулирование этических норм в органах прокуратуры Российской Федерации на современном этапе
горитмом поиск персональных данных, зафиксированных на материальном носителе и содержащихся в картотеках или иных систематизированных собраниях персональных данных, или доступ к таким персональным данным. Действие ФЗ не распространяется на отношения, возникающие при:
1) обработке персональных данных физическими лицами исключительно для личных и семейных нужд, если при этом не нарушаются права субъектов персональных данных;
2) организации хранения, комплектования, учета и использования содержащих персональные данные документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в соответствии с законодательством об архивном деле в Российской Федерации.
15. Дополнительно см.: Васильев Ф.П. Административно-правовое регулирование вопросов борьбы с табакокурением в России // Аграрное и земельное право. — 2008. — № 9 (45). — С. 100—107.
16. См.: Бережкова Н.Ф. Проблемы повышения профессионального уровня государственными гражданскими служащими Российской Федерации // Право и
государство: теория и практика. — 2006. — № 2. — С. 149—151.
17. Необходимо отметить, что решения Конституционного суда РФ также распространяются и на сотрудников органов прокуратуры. В связи с этим не всегда должны подвергаться юридической (дисциплинарной) ответственности сотрудники органов прокуратуры за высказывания критики в адрес власти или в отношении своих руководителей. При проведении служебного расследования должно учитываться Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 года № 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумоли-на» (Российская газета. — 2011. — 13 июля).
Дополнительно см.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 года № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц» (Российская газета. — 2011. — 15 марта).
С.А. Гоачев
Грачев Сергей Александрович — старший преподаватель кафедры предварительного расследования Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук
E-mail: [email protected]
Процессуальные проблемы обеспечения прав заявителя в стадии возбуждения уголовного дела
В статье анализируются вопросы соотношения прав заявителя и потерпевшего на первоначальном этапе производства по уголовному делу. Делается вывод о том, что законодатель определяет заявителя через понятие потерпевшего, однако не наделяет его при этом правами последнего. Делается вывод о целесообразности объединения статусов рассматриваемых в статье участников уголовно-процессуальных отношений.
The article deals with questions about the relation of the applicant and the victim in the initial stage of the proceedings. It is concluded that the legislature determines the applicant through the concept of the victim, but did not give him the rights of the latter. It is concluded that feasibility union status discussed in the article, participants in the criminal procedure relations.
В процессуальной литературе стало практически аксиоматичным мнение о том, что стадия возбуждения уголовного дела, несмотря на все законодательные новеллы последнего времени, недостаточным образом регламентирует процессуальный статус лиц, вовлеченных в уголовное судопроизводство.
Как отмечает уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В. Лукин, «по многим процессуальным позициям потерпевший поставлен в неравное положение с подозреваемым, обвиняемым и подсудимым, что указывает на неполную реализацию принципа равенства сторон в уголовном судопроизводстве»1. Такое положение
вещей проявляется, пожалуй, во всех стадиях уголовного судопроизводства, и стадия возбуждения уголовного дела не является исключением.
УПК РФ не определяет понятия заявителя. Отечественное законодательство при определении понятия заявителя пошло по пути унификации его с определением потерпевшего или его представителя. Так, статья 318 УПК РФ устанавливает, что уголовные дела частного обвинения возбуждаются путем подачи потерпевшим или его представителем заявления в суд.
Понятие заявителя можно сформулировать посредством анализа статьи 141 УПК РФ «Заявление о преступлении» — лицо, сообщившее лично о
