CC BY
191
Правовое обеспечение миграции на пространстве СНГ
ОВ. Шумилов
(Всероссийская академия внешней торговли)
Внутренние правовые режимы миграции как объект международноправового регулирования. В современном мире все больше вопросов внутренней компетенции государств интернационализируются, передаются под международноправовое регулирование.
Происходит такая интернационализация и в сфере миграции. Ни глобализация, ни интеграция невозможны, если не двигаться в сторону создания единого рынка труда и к унифицированным правовым режимам миграции.
Создание общего правового поля для миграции и труда имеет место на региональном уровне во всех интеграционных объединениях, в том числе, на пространстве Содружества независимых государств (СНГ). Главным средством обеспечения этих процессов выступает международное право - согласованные нормы, выработанные государ-ствами-участниками СНГ.
Во внутреннем праве государств нормы, регулирующие миграцию, объединяются институтом под названием "миграционное право", который входит в состав отрасли административного права, с присущим ему методом публично-правового регулирования. Административным правом, среди прочего, в значительной степени определяется статус гражданина и иностранца, институт гражданства в целом.
В России в сфере миграции в качестве определяющих законов служат законы: "О гражданстве Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и
въезда в Российскую Федерацию", "О вынужденных переселенцах", "О занятости населения в Российской Федерации", "О правовом положении иностранных граждан в РФ", "О лицензировании отдельных видов деятельности" и др.
Одним из последних по времени принятия явился Закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" 2006 года. Положения перечисленных выше законов конкретизируются большим числом подзаконных актов. Наличие мощного подзаконного регулирования - одна из особенностей данного института.
Общая картина миграционных отношений состоит из ряда стадий, этапов, сторон*:
^ въезд/выезд из страны по соответствующим документам (заграничные паспорта и т.п.);
^ установление и оформление квот на въезд иностранцев в страну;
^ получение и предъявление визы;
^ получение/выдача "приглашения на
въезд";
^ прохождение пограничного контроля;
^ заполнение/оформление миграционной карты;
^ получение/выдача Разрешения на временное проживание либо вида на жительство - для постоянного проживания;
^ ограничения в свободе передвиже-
*Васильева Л.Н. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Постатейный комментарий к Федеральному Закону. М., 2006.
ния (ПП № 754 от 11.10.02 и ПП № 470 от 04.07.92);
^ допуск к труду, трудовой деятельности (и соответствующие ограничения).
Под трудовой деятельностью иностранца в Законе "О правовом положении иностранных граждан в РФ" понимается работа "на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг)".
Государство гарантирует гражданам свободу выбора деятельности, профессии (специальности), вида и характера труда, защиту от безработицы,бесплатное содействие в трудоустройстве, информирование о положении на рынке труда, социальную поддержку и т.п.* Трудовые мигранты пользуются большинством этих прав, зачастую с ограничениями (например, в отношении торговли на рынках или торговли алкогольной продукцией и фармацевтикой).
Правительство России утверждает ежегодные квоты на въезд иностранцев в целях трудовой деятельности - по группам профессий и регионам" (см. ПП № 782 от 30.10. 2002). Порядок подготовительной работы по определению квоты определен в Постановлении Министерства труда и социального развития № 23 от 29 апреля 2003 года.
До 2006 года квота не распространялась на граждан СНГ (с которыми у России действует безвизовый режим), но в связи с проявившейся напряженностью в межнациональных отношениях на рынке труда, в ноябре 2006 года были приняты постановления правительства РФ, которыми введены трудовые квоты для граждан СНГ. Одновременно срок действия многократных виз был сокращен со 1 80 дней до 90 - по стандарту европейских стран.
Серьезные обязанности в правоотношениях с трудящимися-мигрантами и с государством несут работодатели.
Федеральное регулирование во всех этих вопросах дополняется региональным - в субъектах Федерации. Так, например, в Воронежской области был принят и действует Закон "Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области" 1 995 года**.
Именно эти вопросы и представляют тот объект регулирования, который в значительной степени подпадает под регулирование посредством международно-правовых норм на пространстве СНГ. В последние годы в странах СНГ были приняты специальные законы, посвященные правовому регулированию тех или иных сторон миграционных отношений* **.
Среди новых специальных законов -такие: "О внешней миграции" (Киргизия, 2000 г.); "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" (Беларусь, 1993 г.); "Об иммиграции" (Беларусь, 1998 г.); "О миграции населения" (Казахстан, 1997 г.); "О правовом положении иностранных граждан" (Таджикистан, 1996 г.).
В целом внутреннее миграционное право государств СНГ приближено и продолжает приближаться к аналогичным нормам в России. При этом явно обозначилась тенденция на сближение правовых режимов для иностранцев вообще и для иностранцев из стран СНГ.
В то же время существуют и определенные различия в миграционных режимах стран СНГ. Они касаются как некоторых основ правового режима трудовой миграции (правила въезда, регистрации, допуска к
*Чапек В.Н., Долгодушев В.А. Рынок труда. Ростов-на-Дону, 2005; Зинченко Н.Н. Правовое регулирование трудовой миграции в странах Европейского Союза - МЖМП, № 2, 2004, с. 233-241.
* *Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: 1998, с. 416.
* * *Кулматов Т.Ш., Сластунина О.А. Правовой режим перемещения граждан государств-участников СНГ - «Журнал российского права», № 1 0, 2003, с. 1 09-1 21; Мицкевич А.В. Комментарий законодательства госу-дарств-участников СНГ о гражданстве. М., 1 996; Рязанцев С. Труд мигрантов в СНГ: тенденции и проблемы -
«Мировая экономика и международные отношения», № 11, 2005, с. 65-69; Скачкова Г.С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование. М., 2006.
профессиям), так и отдельных деталей: сроков, видов и компетенции государственных органов, наименования и статуса выдаваемых документов, соотношения законов и подзаконных актов и т.п.
На правовом обеспечении международных миграционных отношений сказываются и некоторые различия в государственных интересах отдельных стран СНГ*. Так, Россия - это преимущественно страна-импортер трудовых ресурсов, тогда как большинство стран СНГ - экспортеры рабочей силы; только Украину и Белоруссию можно отнести к государствам обеих групп**.
Таким образом, внутренние миграционные режимы и законодательство в государствах СНГ представляют собой реальный объект для международно-правового регулирования с целью унификации.
Специальные договоры госу-дарств-участников СНГ по вопросам миграции. Как представляется, можно выделить несколько направлений международно-правового воздействия на внутренние режимы миграции в странах СНГ, а именно:
^ посредством императивных универсальных международно-правовых норм о правах человека;
^ посредством многостороннего регулирования в рамках универсальных международных организаций, прежде всего Международной организации по миграции (МОМ);
^ в рамках специальных многосторонних договоров государств-участников СНГ;
^ в рамках специальных двусторонних договоров между отдельными государства-ми-участниками СНГ;
^ прочие средства воздействия на указанные внутренние режимы.
Из актов универсального характера по правам человека миграционных аспектов ка-
саются в той или иной мере Всеобщая декларация прав человека 1948 года и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года***.
В Декларации (документе "мягкого права") и в Пакте провозглашены следующие, в частности, нормы: право на равную защиту закона "от какой бы то ни было дискриминации"; право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну; право на труд, свободный выбор работы, справедливые и благоприятные условия труда, на защиту от безработицы.
Императивные нормы и принципы, содержащиеся в основополагающих актах о правах человека, послужили юридической основой, на которой строится миграционное законодательство стран СНГ. В этой своей основе правовые режимы миграции и труда можно считать унифицированными. Расхождения в правовых режимах проходят по более глубоким "точкам" внутреннего права.
Интересно, что в Пакте имеется оговорка, разрешающая развивающимся странам определять, в какой мере они будут гарантировать признаваемые права лицам. В СНГ развивающейся страной официально является Туркменистан; следовательно, данное государство имеет право на специальный режим для иностранцев в миграционной сфере (и это следует принимать во внимание при организации правового обеспечения сотрудничества).
На универсальном уровне институциональной основой сферы миграции является Международная организация по миграции - МОМ, созданная в 1951 году. Большинство стран СНГ являются членами МОМ, а Россия и Туркменистан - наблюдателями.
МОМ - это межправительственная организация, занимающаяся проблемами миграции: управлением миграционными потоками, содействием обустройству и интег-
*ШумиловВ.М. Категория «государственный интерес» в политике и праве (системно-теоретические и международно-правовые аспекты) // «Право и политика», № 3, 2000, с. 4 - 17.
**Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. М.: 2003, с. 112.
* **Карташкин В.А. Права человека в международном и внутгригосударственном праве, М.: 1 995; По-жидаева М.В. Международная защита прав неграждан - «Юрист-междунраодник», № 2, 2004; Саидов А.Х. Международное право прав человека, М.: 2002; Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека. Практика Совета Европы. М.: 1 997.
рации мигрантов в принимающих странах, оказанием миграционных услуг на международном уровне (подготовка к миграции;языковая подготовка; деятельность по информированию мигрантов; медицинское обследование; размещение; мероприятия, способствующие приему и интеграции; консультативные услуги по вопросам миграции и др.).
Нормотворческая сторона деятельности данной международной организации практически отсутствует, а главное для нее -оперативное оказание услуг государствам в сфере миграции. На данное обстоятельство также следует обратить внимание в свете полезного опыта, который так или иначе мог бы быть применен внутри СНГ.
Среди специальных многосторонних соглашений по вопросам миграции на пространстве СНГ следует, в частности, выделить: Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1 992 года; Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигран-тов 1994 года; Конвенцию об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств-участников СНГ 1996 года; Соглашение 1997 года о порядке выезда граждан государств-участников СНГ в государства, не входящие в СНГ, и выезда из них; Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией 1 998 года.
Кроме того, в Уставе СНГ в качестве основных направлений сотрудничества в экономической и социальной областях (ст.19) обозначено "формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы".
В Соглашении о формировании единого экономического пространства 2003 года предусмотрена "гармонизация законодательства Сторон" в необходимой для ЕЭП мере (ст. 2), а под "принципом обеспечения свободного движения рабочей силы" понимается "обеспечение беспрепятственного перемещения физических лиц государств-участников в рамках ЕЭП и формирование согласованной миграционной политики в от-
ношении третьих стран с учетом норм и принципов международного права и ВТО".
В Соглашении о формировании ЕЭП участвуют пока только Белоруссия, Казахстан, Россия и Украина, но Соглашение открыто для присоединения других государств.
Предметную сферу Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защитыы трудящихся-мигран-тов 1994 года составляют важные положения, охватывающие наиболее "чувствительные" для сторон аспекты миграционных правоотношений, а именно: вопросы въезда, пребывания и выезда работников; признание документов, необходимых для трудовой деятельности; право государства на возвращение мигранта в его страну.
В большинстве вопросов утверждается приоритет внутреннего права и двустороннего регулирования, предусматривается применение национального режима (с исключениями из него).
Специальным институциональным механизмом в сфере миграции определен Консультативный совет по труду, миграции и социальной защите населения государств СНГ (был создан специальным Соглашением 1 992 года).
После подписания указанного Соглашения 1994 года Межпарламентская ассамблея государств-участников СНГ одобрила модельный законодательный акт "Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ"*. Это акт рекомендательного характера. В нем особо оговариваются ограничения на въезд: из-за ситуации на внутреннем рынке труда; по соображениям национальной безопасности; в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; для определенных категорий лиц, совершивших преступления, предусмотренные уголовным законодательством страны трудоустройства.
В 2004 году Совет глав государств Содружества одобрил проект Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников СНГ (не вступила в силу).
В документе имеются положения, касающиеся конкретных категорий мигрантов:
Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ, № 8, 1 995.
так называемых "приграничных мигрантов", сезонных трудящихся, "трудящихся не по найму" и др. (ст. 16-19). Предусматривается предоставление мигрантам национального режима по большинству вопросов, что вряд ли несет большие выгоды России как стра-не-импортеру труда. Налицо расхождение между формально-юридической и материальной взаимностью.
В Соглашении о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 года было закреплено право граждан государств СНГ въезжать и выезжать из своих стран, свободно передвигаться по территории государств СНГ без виз при наличии соответствующих документов.
Предусматривалось сохранение за государствами права на паспортный контроль и на иные меры защиты границ. Визы, которые были выданы государствами СНГ для въезда в третьи страны, должны признаваться другими государствами СНГ; граждане с такими визами допускаются для беспрепятственного транзита в третью страну.
Стороны договорились не выдавать визы иностранцам, въезд которым закрыт в любой из стран СНГ, а также вести централизованный учет таких иностранцев. Решено обмениваться информацией о порядке оформления виз, консульских сборах, образцах паспортно-визовых документах и т.п.
Россия участвовала в этом Соглашении с 1992 года, но в 2000 году вышла из Соглашения.
Думается, что формальная взаимность в правах и обязанностях, заложенная Соглашением, вновь пришла в противоречие с материальным несоответствием выгод, которые государства получают в результате действия Соглашения. Учитывая потоки мигрантов в Россию, на нашу страну легла основная тяжесть по контролю за потоками. Зачем в этой ситуации связывать себя многосторонними международно-правовыми нормами?
Соглашение о сотрудничестве госу-дарств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией 1998 года предусматривает вопросы миграционного контроля, учета незаконных мигрантов и их депортации; обмен
информацией; подготовки кадров для данной сферы; гармонизации национального законодательства по миграции.
В то же время Соглашение оставляет ряд пробелов. В нем, например, можно было бы гармонизировать отдельные аспекты миграционных отношений, например механизм депортации и т.п.
Среди специальных двусторонних договоров по вопросам миграции следует отметить группу "типовых" соглашений о трудовой деятельности и социальной защите граждан.
Данные соглашения практически "повторяют" многие положения, которые включены в многосторонние договоры, не восполняя имеющиеся пробелы. Возможно, подобные соглашения нужны в качестве "подстра-ховочного" регулирования: если та или иная страна выйдет из многостороннего соглашения, она останется связанной аналогичными нормами двустороннего соглашения, и наоборот.
Кроме того, круг сторон многосторонних соглашений и сторон, связанных двусторонними соглашениями, не всегда совпадает. Это означает, что в миграционной сфере создано несколько разновидностей международно-правовых режимов - с разным составом участников и источников. Такое положение не может не сказаться на эффективности международно-правового регулирования.
Не исключено, что существование одновременно многосторонних и серии двусторонних соглашений (с повторяющимися нормами) - результат неустоявшейся и неустойчивой политики государств-участников СНГ. Государства пока еще не отдают себе отчета в том, какой метод регулирования является наиболее подходящим для них.
Очевидно, что наиболее разумным и целесообразным подходом было бы сочетание многостороннего и двустороннего методов регулирования, но тогда многосторонние соглашения должны задавать общие нормы и принципы, а двусторонние - детализировать их. На самом деле этого нет.
Еще ряд двусторонних договоров касается миграционных отношений, а именно договоры: о правовом статусе граждан одно-
го государства СНГ на территории другого государства СНГ; о равных правах граждан; о порядке приобретения гражданства; о правах национальных меньшинств, - а также договоры политического и экономического характера (о дружбе и сотрудничестве; об экономическом сотрудничестве).
К проблематике миграции примыкают вопросы образования, медицинского обслуживания и т.п. В каждой из таких сфер на двустороннем уровне существуют свои "типовые" договоры и договорные положения.
Среди иных средств международноправового воздействия на внутренние режимы миграции можно упомянуть решения органов СНГ. Так, в сентябре 2004 года Совет глав правительств СНГ своим Решением утвердил Концепцию межрегионального и приграничного сотрудничества государств-уча-стников СНГ. Речь идет о более тесных связях между регионами государств СНГ.
В тексте Концепции особое внимание уделено сотрудничеству в сфере регулирования миграции населения и рынка труда (раздел II, пункт "ж"). В документе, в частности, намечены: упрощение процедур иммиграционного контроля для населения приграничных территорий; разработка согласованных мер по регулированию миграционных потоков; учет особенностей рынка труда на приграничных территориях; заключение соглашений о приеме и возврате (реадмиссии)незаконных мигрантов и др.
На уровне концепций и программ дополнительно согласовываются государствами СНГ и некоторые вопросы противодействия незаконной миграции. Так, в сентябре
2004 года Совет глав государств своим Решением одобрил Концепцию сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции, а в августе
2005 года - Программу такого сотрудничества на 2006-2008 годы.
Предмет международного миграционного права СНГ, его принципы и место в системе МП. Итак, международное миграционное право - это международно-правовой институт (совокупность международно-правовых норм), регулирующий отношения между субъектами МП по поводу
внутренних правовых режимов въезда/выезда нерезидентов и их статуса в стране пребывания. Фактически речь идет о международно-правовом режиме трансграничного перемещения/движения рабочей силы как фактора экономики.
Международное миграционное право как бы предшествует международному трудовому праву (МТП). Сначала нерезидент попадает в сферу миграционных, а затем - в сферу трудовых правоотношений. Проблематика международного миграционного права стоит ближе к проблеме национальной безопасности, чем содержание МТП.
По вопросу о месте международного миграционного права в науке международного права нет устойчивого и общепризнанного мнения. Можно согласиться с тем, что международное миграционное право - это институт (а возможно, и подотрасль) международного экономического права - МЭП*, если и когда международное миграционное право касается трудовых мигрантов.
В то же время, если рассматривать этот вопрос в более широком диапазоне, применительно ко всем категориям мигрантов, а не только к трудящимся-мигрантам, то международное миграционное право не укладывается в рамки МЭП. Возможно, в этом случае международное миграционное право следует считать отраслью Общей части МП либо подотраслью некоей отрасли, которую предлагается называть международным административны/м правом**.
Нормы, регулирующие миграционные отношения на пространстве Содружества, образуют региональную часть международного миграционного права - международное миграционное право СНГ. В нем более глубоко и детально отрегулирована проблематика миграции.
Из изложенного видно, что международное миграционное право СНГ регулирует две группы отношений между государствами СНГ:
а) по поводу визовых вопросов, борьбы с незаконной миграцией и т.п.;
б) по поводу внутренних правовых режимов в миграционной сфере.
*Шумилов В.М. Международное право. М.: Велби. Глава 5, 2007.
**Там же.
При этом в международном миграционном праве СНГ существует сильная дифференциация правовых режимов. Она характерна как по субъектному составу, так и по предметному.
Неодинаковое число стран СНГ участвует в международных договорах по миграционным вопросам. Следовательно, они связаны различным по объему корпусом международно-правовых норм. Дифференциация правовых режимов препятствует развитию сотрудничества и экономической интеграции на пространстве СНГ, снижает эффективность международно-правового регулирования.
К принципам международного миграционного права относятся следующие принципы: содействия управляемой миграции и добровольной репатриации; свобода перемещения рабочей силы в целях формирования единых экономических пространств; сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией; депортации (реадмиссии) незаконных мигрантов; предоставления миграционных услуг (языковых, информационных, консультативных, медицинских и др.); покровительства своим гражданам-мигрантам.
К принципам международного миграционного права СНГ, в частности, относятся принципы: безвизового передвижения граждан в странах СНГ (принцип ограниченного действия); квотирования трудовой миграции; пограничной защиты и паспортного контроля; запрещения коллективной депортации; приоритета национальной безопасности и общественного порядка в вопросах регулирования миграции; унификации документов, необходимых в сфере миграции (миграционные карты и т.п.); упрощенного пограничного контроля в приграничных районах; приоритета национального законодательства в вопросах регулирования въезда, выезда и пребывания мигрантов.
В механизме международно-правового регулирования отношений миграции в Содружестве используются и известные функциональны/е принципы: недискриминации (например, в отношении трудовых прав и статуса мигрантов); предоставления режима наибольшего благоприятствования; предоставления преференциального режима; предоставления национального режима (с рядом изъятий) и др.
Некоторые выводы и заключение. Из всего вышеизложенного можно сделать ряд выводов.
Внутренние миграционные режимы и миграционное законодательство стран СНГ, с одной стороны, постепенно унифицируются, но, с другой стороны, содержат много различий, пробелов, сильно дифференцированы. Единое правовое поле в данном вопросе пока не сложилось.
Действующий механизм международно-правового регулирования миграционных отношений на пространстве СНГ - несовершенен и неэффективен. Он состоит из норм универсального и регионального характера.
При этом правовой режим в вопросах миграционных отношений для мигрантов из стран СНГ в целом оказывается более благоприятным, чем соответствующий режим для мигрантов из третьих стран.
На пространстве СНГ в сфере миграционных отношений ощущается нехватка в институционально-оперативном регулировании. Следует проработать вопрос о создании региональной международной организации по миграции, которая решала бы под эгидой России специфические вопросы, представляющие интерес для государств-участников СНГ (вопросы депортации/реадмиссии, борьбы с незаконной миграцией и т.п.).
России необходимо инициировать создание неправительственных международных организаций в сфере труда и миграции.
Система специальных двусторонних и многосторонних договоров по вопросам миграции на пространстве СНГ выстроена произвольно, хаотично, противоречиво. В договорах много пробелов.
России не следует подписывать и/или ратифицировать многие специальные соглашения. Выход из некоторых договоров следует признать правильным, поскольку они не обеспечивают России материальной взаимности.
Меняющийся характер взаимоотношений между Россией и государствами-уча-стниками СНГ* требует изменений и дополнений в механизме международно-правового регулирования сферы миграции.
*«Ведомости», 29 декабря 2006 (материал «Войны с соседями»).
