CC BY
61
ПРАВОВАЯ ТРАДИЦИЯ В РЕГЛАМЕНТАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МОСКОВСКОЙ ПОЛИЦИИ В ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII В.
А.Н. ВАСИЛЬЕВ,
адъюнкт кафедры истории государства и права Московского Университета МВД России
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
E-mail: aleks. vas. [email protected] Научный руководитель и рецензент: доктор юридических наук Никитин А.Н.
Аннотация. В статье обосновано суждение о том, что «Инструкция, данная Московской полицмейстерской канцелярии» от 10 декабря 1722 г., является одним из немногих нормативных документов периода реформирования системы управления в первой четверти XVIII в., который, регламентируя деятельность нового органа государства — «полиции», основывается на предшествующем законодательстве Российского государства XVII в.
Ключевые слова: Российское государство, Московская полиция, указ, полицмейстерская канцелярия, реформирование, нормативный документ, инструкция, Полное Собрание Законов Российской Империи, законодательство, Москва.
LEGAL TRADITION IN THE REGULATION OF THE MOSCOW POLICE IN THE FIRST QUARTER OF XVIII CENTURY
A.N. VASILYEV,
the graduated in a military academy of chair of history of the state and the right of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. The article informed judgments about what «Instructions given to the chief of police of the Moscow Office» of dated December 10, 1722, is one of the few legal documents from the period of management reform in the first quarter of XVIII century. That regulating the activities of the new state body — «police» based on previous legislation of the Russian state in the seventeenth century.
Keywords: Russian state, Moscow police decree, the chief of police office, reform, regulations, instructions, Complete Collection of Laws of the Russian Empire, legislation, Moscow.
Для истории становления регулярной полиции в Российском государстве основополагающее значение имели нормативные акты, изданные в период реформирования Петром I государственной системы управления. К ним следует отнести: «Пункты, данные С.-Петербургскому Генерал-Полицмейстеру» от 25 мая 1718 г.1, «Регламент или Устав Главного магистрата» от 16 января 1721 г.2, «Инструкция Московскому Обер-Полицмейстеру Грекову» от 9 июля 1722 г.3. Особое место среди этих актов занимает «Инструкция, данная Московской полицмейстерской канцелярии» от 10 декабря 1722 г.4, которая в наибольшей степени отражает законодательную деятельность Петра I по созданию городской полиции5. Для Московской полиции Инструкция стала первым и основным нормативным актом, который регламентировал ее деятельность на протяжении нескольких десятилетий. В связи с этим представляет интерес рассмотрение исторического аспекта формирования основных положений данного документа.
Реформирование государственной системы управления и создание новых государственных органов, в
том числе, обеспечивающих безопасность и благосостояние общества, проводилось Петром I по образцам существующих в Европе «полицейских» государств6. Названия ряда указов показывают, что в некоторых случаях имело место прямое заимствование: «О заимствовании из Уложения и Уставов Шведских устройства Юстиц-Коллегии»7, «Об устройстве судебных мест по примеру Швеции, о переводе Шведского уложения и об учинении свода Российских узаконений со Шведскими» от 9 мая 1718 г.8, «Об определении в Губерниях должностных людей, согласно Шведским Земским управлениям; о даче им инструкции и о введении в Санкт-
1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. V. № 3203.
2 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. VI. № 3708.
3 Там же. № 4047.
4 Там же. № 4130.
5 Гуляев П. Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей Российского Государства, по их состояниям в отношении к полиции. СПб., 1832. С. 10.
6 Андреевский И.Е. Полицейское право. СПб., 1874. С. 89—91; Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995. С. 3—6.
7 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. V. № 3201.
8 Там же. № 3202.
Петербургской Губернии нового управления с 1 июля» от 26 ноября 1718 г.9. При этом контроль и ответственность, за проведение новой государственной политики Петр I возлагает на воевод и губернаторов — «Инструкция или Наказ воеводам» (январь 1719 г.)10.
Новая столица, возведенная на берегах Невы по указу царя (1703 г. началось строительство, а в 1712 г. Санкт-Петербург стал столицей), наилучшим образом подходила для реализации планов по организации органов системы государственного управления (Сенат, Бергколлегия, Мануфактурколлегия, Комерцколлегия, Медецинская канцелярия, Главный магистрат). Для разрастающегося, не отягощенного традициями города, создавалась новая структура (полиция), которая должна была обеспечивать жизнедеятельность развивающегося города и выполнять функции по охране общественного порядка. Для управления полицией Санкт-Петербурга генерал-полицмейстером в 1718 г. был назначен генерал-адъютант А. Дивер. Указом от 25 мая 1718 г.11, ему были даны Пункты, которые фактически являлись нормативным документом, регламентирующим деятельность создаваемой в Санкт-Петербурге исполнительной полиции. В этих пунктах были определены основные направления деятельности полиции, ее права, а так же и санкции, применяемые к нарушителям. На городских жителей, в виде повинности, возлагались караульная служба и борьба с пожарами. В том же 1718 г., Петр I в дополнение к Пунктам дает ряд указов, которые так же относятся к организации и регламентированию деятельности полиции в Санкт-Петербурге12.
Следующим нормативно правовым актом, в котором было прописано отдельной главой создание городской полиции, стал «Регламент или Устав Главного магистрата» от 16 января 1721 г.13. Один из теоретиков полицейского права XIX в. И.Е. Андриевский, говоря о «Регламенте» и деятельности Петра I по созданию полиции, отмечает: «Желая дать определение полиции, имеющей особливое состояние, он прибегает по примеру немецких Polizeioгdnungen, к перечислению всех предметов, поручаемых полиции»14. В «Регламенте» указывается, что создаваемая городскими магистратами исполнительная полиция должна обеспечить органическую связь и взаимодействие с действующими в Санкт-Петербурге коллегиями.
Очередными нормативными документами, которые схожи по содержанию и завершают создание исполнительной полиции в петровский период, стали: «Инструкция Московскому Обер-Полицмейстеру Грекову»
от 9 июля 1722 г.15 и «Инструкция, данная Московской Полицмейстерской канцелярии» от 10 декабря 1722 г.16. В содержание московских Инструкций 1722 г. включены некоторые положения Пунктов, которые были даны Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру в 1718 г. Важно отметить, что Инструкция сочетает в себе опыт создания полиции в Санкт-Петербурге с традиционными формами обеспечения благосостояния и безопасности в Москве.
Инструкция, данная Московскому Обер-Полицмейстеру Грекову, содержит 48 пунктов17. Инструкция Московской Полицмейстерской канцелярии 46 пунктов18. Между тем нормативный акт, регламентирующий деятельность полиции Санкт-Петербурга, состоит из 13 пунктов19. На объем и содержание инструкции Московской полицмейстерской канцелярии в определенной степени повлияла удаленность Москвы от новой столицы. При ее составлении Петр I учитывал, что не сможет лично контролировать процесс организации полиции в Москве и вносить необходимые коррективы в ее деятельность. Поэтому во многих пунктах Инструкции он подробно прописывает меры, которые необходимо предпринять для выполнения поставленных задач. Например, в целях пожарной безопасности было определено, что строения в Кремле и Китай-городе будут только каменные, а в Белом и Земляном городе могут быть и деревянными. Для выполнения поставленной задачи Петр I в п. 2 и 3 Инструкции дает вполне определенное указание: «В Кремле и в Китае, у кого места есть, тем велеть всем строить каменные строения, а которые не могут каменные строения строить: тем свои дворы в Кремле и в Китае продавать могущим ...А которые не продадут в указанный срок, то те места отдавать челобитчикам на мену их мест...»(п. 2), и далее: «. ..старые свои места в Белом и Земляном городе велеть построить, а именно: тем, у кого никакого строения нет, в два года, а у кого есть загородные дворы, в год, а ежели в год не построят, то с загородных дворов сломать кровли со всех жилых изб и бань...»(п. 3)20.
9 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. V. № 3244.
10 Там же. № 3294.
11 Там же. № 3203.
12 Там же. № 3192, 3210, 3212, 3213, 3236, 3226.
13 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. VI. № 3708.
14 Андреевский И.Е. Указ. соч. С. 89.
15 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. VI. № 4047.
16 Там же. № 4130.
17 Там же. № 4047.
18 Там же. № 4130.
19 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. V. № 3203.
20 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. VI. № 4130.
Однако, главной особенностью Инструкции Московской Полицмейстерской канцелярии следует считать то, что в содержание многих ее пунктов включены положения узаконений XVII в., начиная с Соборного уложения 1649 г. Основной причиной обращения Петра I к предшествующему государственно-правовому опыту при организации полиции в Москве следует считать исторические особенности развития Москвы как столицы государства. К этим особенностям можно отнести: сложившуюся в Москве систему благочиния, отсутствие планирования застройки после частых пожаров, изменения в социальном делении населения в связи с усилением государства, традиционное деление города на слободы с местным самоуправлением.
Хронологически первым документом, ряд положений которого нашли отражение в Инструкции, является: «Наказ о Градском благочинии» 1649 г.21. В документе прописываются меры направленные на борьбу с пожарами и устанавливается порядок организации караульной службы: «...для бережения от огня и ото всякого воровства; с ним и с подьячим указал государь быть в объезде, для бережения, пяти человекам решеточным прикащикам, да со всех людей, с десяти дворов по человеку, с рогатинами, и с топорами, и с водоналивными трубами. А для бережения во всех улицах и по переулкам расписать им решеточных прикащиков и сторожей, и по улицам и по переулкам в день и в ночь ходить и беречь накрепко..»»2. В инструкции Московской полицмейстерской канцелярии в п. 15 Петром I излагается новый порядок организации караульной службы: «сделать по концам улиц подъемные рогатки, которые по ночам опускать, и иметь при них с обретающихся в тех улицах дворов и с жителей караулы с ружьем, у кого какое найтись сможет, а у кого ружья не будет, то с грановитыми большими дубинами, и при них бы были трещотки». Однако, в том же пункте говорится о возможности сохранения существующего порядка: «Обер-Полицмейстеру подать в сенат донношение со своим мнением, при котором написать и то, прежь сего по улицам караулы как содержались; а как по тому доношению о караулах определение ученено будет, караульщиков велеть отправлять без остановки, и быть тем караулам под ведением Обер-Полицмейстера..»»3. Таким образом, обязанности по несению караульной службы и борьбе с пожарами, как и прежде, возлагались на жителей города, а общее руководство передавалось от объезжих голов обер-полицмейстеру. Некоторые положения, устанавливающие меры пожарной безопасности, содержа-
щиеся в тексте Наказа 1649 г., так же были использованы в Инструкции 1722 г. Было указано строить печи для приготовления пищи летом во дворах и огородах, это положение было использовано в п. 10 Инструкции. Для тех, кто не имел возможности выстроить летнюю печь, был определен порядок использования печи в доме п. 11. В Наказе для всех дворов был определен перечень и места хранения средств пожаротушения, а так же определен порядок их использования, что отражено в п. 13 и 14.
Важным свидетельством деятельности, направленной на обеспечение благочиния, является указ: «О неприеме пришлых и гулящих людей без поручных записей» от 8 апреля 1684 г.24. Указ был издан в период правления царевны Софьи (1682—1689 г.), при двоецарствии малолетних братьев Ивана V Алексеевича и Петра Алексеевича. В этом нормативном акте был установлен запрет на пребывание и проживание в Москве «пришлых и гулящих людей» «без поручных записей и записок», к таким пришлым относились и приходящие на заработки крестьяне. Обязанность следить за всеми прибывающими была возложена на слободских старост и десятских. Регистрировались поручные записи в Земском приказе, для регистрации артелей и отдельных крестьян, прибывших на заработки, предписывалось «учинить записную особую книгу». Задержанных без «поручных записей» и приведенных в Стрелецкий приказ «свободных отцов детей» было указано «писать их в службу» и отсылать в Разрядный и другие Приказы. Сущность мер, изложенных в указе, разъясняется следующим образом: «. ..чтоб на Москве от пришлых и гулящих людей во многолюдстве их воровства и дурна, и им нигде пристанища не было»25. Эти меры были использованы в п. 28, 29, 32 Инструкции: «Понеже по улицам и переулкам является много гулящих и слоняющихся людей . ..и где такие найдутся, или на улицах и в переулках шататься будут, ловить, и приводить оных в Полицмейстерскую Канцелярию, а если кто выше писаных людей без свидетельства будет у себя держать, или к себе на квартиры и в другие места пускать, и за то имать на них штрафы...»(п. 28). «В Москве во всех слободах объявить, ежеликто наймет кого на работу, то об оных объявляли бы в Полицмейстерской Канцелярии, и во определенных от оной съезжих дворах...»(п. 29).
21 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. I. № 6.
22 Там же.
23 ПСЗ РИ. Собр. 1. VI. № 4130.
24 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. II. № 1072.
25 Там же. № 1072.
Следующим примером может служить нормативный акт, принятый после пожара 25—27 августа 1685 г.: «О покрывании впредь полатного строения тесом, а сверх оного землею, а потом дерном» от 1 сентября 1685 г.26. Среди прочих мер в указе предлагается владельцам сгоревших дворов возводить каменные строения: «. „у которых у вас дворы ныне погорели, и вы бы на дворах своих делали каменное строение безо всякого переводу, не опасаясь за то ни чьих переговоров и попреку. .»»-1. Это положение было включено в Инструкцию (п. 2), где Петр I уже под угрозой изъятия обязывает владельцев дворов в Кремле и Китае строить каменные строения.
Еще одним нормативным актом, многие положения которого были взяты за основу при изложении пунктов Инструкции, является «Статья объезжим Головам» от 16 марта 1686 г.28. В документе ярко и лаконично описываются негативные явления городской жизни, организацией борьбы с которыми занимались объезжие Головы. Уделяется внимание благоустройству города, а также установлению правил санитарного характера. Меры, предпринятые объезжими Головами, были закреплены указом, который изложен там же: «Которые люди учнут на дворах своих из какого ружья стрелять, ... бить батоги нещадно и имать приводные деньги по указу». «...Звозчики на возжах приведены будут в Стрелецкий приказ... за первый привод бить батоги, и имать приводные деньги по указу.»29. Эти запреты были включены в Инструкцию «Всяких чинов людям объявить, на дворах и по улицам из ружья ни из какого днем и ночью не стреляли, а ежели кто учинится сему против, и на тех брать штраф...»(п. 37). «Всякого чина людям, извозчикам, кроме крестьян, ездить имея лошади взнузданы, со всяким опасением и осторожностью . ..а ежели кто по сему чинить не будет, то с извозчиков за первый привод брать штрафа по 10 копеек, а за другойипрочие бить и батоги...»(п. 41)30. На жителей города были возложены обязанности по содержанию в чистоте прилегающих к домам улиц, устанавливался порядок их уборки. Эти меры санитарного характера, изложенные в Статье объезжим Головам, были взяты за основу при составлении Инструкции: «.каждому жителю против св о его двора, такожде в рядах и в рынках и в про чих местах велеть иметь чистоту, и сор чистить и велеть возить за город за слободы...» (п. 20)31.
О санитарных мерах говорится и в именном указе о «Свозе нечистот с улиц и переулков в Москве» от 15 октября 1688 г.32. В этом указе объезжим дворянам предписывается следить за своевременной уборкой улиц. В
Инструкции эти обязанности возлагаются на надзирателей: «А ежели кто против своего двора и в прочих местах, где надлежит, чистоту иметь, и мостов починивать не будет, а надзиратель той улицы то по утру усмотрит. ..» (п. 20)33.
В 1699 г. был издан указ, который защищал монополию государства на получение доходов от торговли алкоголем — «Наказ объезжему голове «О сыске и выемке корчемных питей»34. В Наказе, наряду с регламентацией процедуры выемки «корчемных питей», был закреплен порядок назначения в слободах десятских, на которых возлагались определенные полицейские обязанности. Этот порядок назначения десятских был использован при составлении Инструкции: «Длялучшего смотрения всякого против сих пунктов неисправления, надлежит определить в каждой слободе или улице старосту и к каждым десяти дворам десятского из тех же жителей. ..» (п. 32)35. Так же данный Наказ должен был использоваться Обер-Полицмейстером при выемке «корчемных питей»: «...где в таковых домах явятся драки и прочие неистовства, оных людей под караул брать и указ им чинить . ..а каковы указы о таких корчемствах в Камер-Коллегии имеются, и выемщикам инструкции даны, с тех указов и с инструкций дать ему Обер-Полицмейстеру копии» (п. 35)36.
Таким образом, Инструкция, данная Московской Полицмейстерской канцелярии 1722 г., стала одним из немногих нормативных документов периода петровских реформ, который, регламентируя деятельность нового органа «полиции», в большей своей части основывался на предшествующем государственно-правовом опыте. Влияние западного опыта на содержание основных ее положений прослеживается фрагментарно. Объединение Петром I в Инструкции 1722 г. зарубежного и отечественного государственно-правового опыта позволило ей в течение долгого времени, вплоть до реформ Екатерины II («Устав благочиния или полицейский» от 8 апреля 1782 г.37), оставаться основным документом, регламентирующим деятельность Московской полиции.
26 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. II. № 1133.
27 Там же. № 1133.
28 Там же. № 1181.
29 Там же. № 1181.
30 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. VI. № 4130.
31 Там же. № 4130.
32 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. II. № 1315.
33 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. VI. № 4130.
34 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. III. № 1689.
35 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. VI. № 4130.
36 Там же. № 4130.
37 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXI. № 15379.
