CC BY
106
Библиографический список
Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М., 2015.
Алиев Т. Т., Аничкин И. М. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации // Современное право. 2012. № 5.
Белоусова Е. В. Избирательная комиссия муниципального образования — муниципальный орган с неопределенным статусом // Российский юридический журнал. 2010. № 4.
Бузин А. Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
Выборы в субъектах РФ 14.09.2014. Электоральная статистика. М., 2015.
Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, принятая на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза в Париже в 1994 г. // Международные избирательные стандарты: сб. док. Вып. 2 / под ред. В. И. Лысенко. М., 2009.
Князев С. Д. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития // Журнал российского права. 1999. № 10.
Макарцев А. А. К вопросу о статусе избирательных комиссий: проблемы возложения полномочий // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 1.
Матейкович М. С., Сучилин В. Н. Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 10.
Миронов Н. Институт избирательных комиссий в России: тенденции развития и роль в избирательном процессе // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2.
Постников А. Е. Избирательное право как подотрасль российского конституционного права // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. № 4.
Пылин В. В. Демократизация избирательных комиссий как один из важных факторов повышения доверия граждан к избирательной системе России // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 2.
Правовая природа целей и принципов федерального парламентского контроля
ПЕТУХОВА Наталья Владимировна, ассистент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина, соискатель
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9
E-mail: [email protected]
В статье анализируются цели и принципы федерального парламентского контроля, их содержательная взаимосвязь и регулирующее воздействие на общественные отношения. Рассматриваются проблемы достижения целей и реализации принципов контрольной деятельности на современном этапе развития российского народного представительства, решение которых в основном видится в устранении формального подхода к принципу разделения властей и пределам осуществления парламентского контроля. Автор приходит к выводу о том, что определение целей и принципов, формирование перечня форм парламентского контроля — это лишь начало долгого эволюционного пути. Концептуальное совершенствование содержания форм парламентского контроля станет возможным только при системном пересмотре порядка формирования и организации деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. Развитие парламентского контроля в Российской Федерации требует комплекса законодательных решений, основанных на конституционно значимых целях и принципах, которые обеспечат реальный демократизм народного представительства в Российской Федерации, необходимый для формирования правового государства.
Ключевые слова: парламент, парламентский контроль, разделение властей, законность, права человека, правовой мониторинг.
The Legal Nature of Purposes and Principles of Federal Parliamentary Control
N. V. PETUKHOVA
Kutafin Moscow State Law University
9, Sadovaya-Kudrinskaya st., Moscow, Russia, 123995
E-mail: [email protected]
The aim of this Article is to analyze purposes and principles of federal parliamentary control, its comprehensive interrelation and regulatory impact on public relations. In this Article the author considers problems associated with the achievement of purposes and implementation of principles for the control activity in the modern era of development of popular representation in Russia. Essentially, solution to such problems lies in eliminating the formalist approach to the principle of separation of powers and limits of parliamentary control. The author comes to the conclusion that determination of purposes and principles, preparation of the list of parliamentary control forms is just the beginning of a long evolution path. Conceptual improvement of the content of forms of parliamentary control will become possible only under the comprehensive revision of the order of formation and organization of the activity of the Federal Assembly of the Russian Federation. Development of parliamentary control in the Russian Federation requires a set of legislative solutions, based on constitutionally relevant purposes and principles, which will ensure real democracy of the popular representation in the Russian Federation, necessary for the formation of a law-bound state.
Keywords: parliament, parliamentary control, separation of powers, legitimacy, human rights, legal monitoring.
DOI: 10.12737/20144
С принятием Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» появилась комплексная правовая основа контрольной деятельности федерального парламента. Указанный Закон закрепил и обобщил существующие формы парламентского контроля, которые в виде отдельных полномочий уже регулировались нормами Конституции РФ и федеральными законами. На законодательном уровне были впервые определены общие для всех форм федерального парламентского контроля1 цели и принципы.
1 Функция парламентского контроля осуществляется также законодательными (представительными) органами субъектов РФ, которые не образуют единую систему законодательных органов с Федеральным Собранием РФ и не находятся с последним в отношениях соподчиненности. Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование парламентского контроля в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Значимость точного и ясного определения целей, закрепления базовых принципов общественных отношений часто недооценивается в динамичном процессе законотворческой деятельности, что приводит не только к снижению юридико-техниче-ского качества законов, но и к умалению их регулирующего воздействия на общественные отношения.
Эффективное правовое регулирование любой сферы общественных отношений, в том числе парламентского контроля, начинается с постановки целей и определения основополагающих начал, которые обусловливают характер поведения участников правоотношений, а также определяют смысл и направление дальнейшего системного развития законодательства. «Развитие законодательства только в свете правильно избранных устойчивых целей и целевых установок способствует наиболее полноценному раскрытию его регулятивного потен-циала»2.
2 Хабриева Т. Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепция
Цель — это то, к чему стремятся, что надо осуществить, это результат стремления субъекта парламентского контроля, который может быть идеальным или реальным. Законодательный перечень целей парламентского контроля построен по принципу иерархии: формулирование целей происходит от более общих, стратегических целей к частным. Реализация частных целей будет способствовать достижению ключевых, общих целей парламентского контроля.
К целям парламентского контроля законодатель в первую очередь относит основополагающие конституционные цели, которые составляют смысл деятельности любого органа публичной власти: обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; защита основных прав и свобод человека и гражданина; укрепление законности и правопорядка. Это две взаимосвязанные, конституционно значимые, стратегические цели, поскольку именно права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, соблюдать которые обязаны все органы публичной власти, должностные лица, граждане и их объединения. Эти цели, идеальные по своему характеру, являются ориентиром для всех остальных целей контрольной деятельности парламента (укрепление законности и правопорядка, противодействие коррупции и т. п.).
Права и свободы человека и гражданина являются фактором, детерминирующим все функции парламента: законодательную, представительную, контрольную. Парламентский контроль — одна из гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Укрепление законности и правопорядка — сфера обществен-
развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 17.
ных отношений, регулирование которой Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Законность может рассматриваться в различных проявлениях как цель, ценность, принцип, правовой режим в общем виде, как конституционное требование, означающее связанность решений и действий всех субъектов права Конституцией и законом3.
Поддержание и укрепление правопорядка в государстве невозможно без реакции органов власти на правонарушения, без привлечения к соразмерной юридической ответственности. Конституционный Суд РФ относит общие принципы юридической ответственности, включая принципы справедливости, юридического равенства и правовой определенности, к основам конституционного правопорядка4. Задача субъектов парламентского контроля состоит в выявлении противоправных действий, информировании о них населения и (или) привлечении виновных лиц к конституционно-правовой ответственности.
Наряду с традиционным перечнем целей деятельности органов власти антикоррупционное направление государственной политики обусловило появление новой цели парламентского контроля — противодействие коррупции. На современном этапе развития государства указанная цель имеет особую актуальность. Коррупционные преступления в сфере публичной власти имеют высоколатентный характер, а самый опасный фактор, нивелирующий борьбу с коррупцией, — это «коррупционная коррозия» правоохранительной системы, а также надзорных и проверяющих органов. Избирательность правосудия, кру-
3 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. М., 2011. С. 602.
4 См. постановление КС РФ от 16 июля
2015 г. № 22-П.
говая порука и уход от ответственности высокопоставленных коррупционеров, отсутствие действенной системы неизбежности и неотвратимости наказания5 приводят к грубому нарушению личных (гражданских) прав граждан, гарантированных Конституцией РФ и нормами международного права.
Согласно законодательной дефиниции противодействие коррупции представляет собой деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по профилактике коррупции и борьбе с коррупцией, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Полномочия федерального парламента как субъекта противодействия коррупции — это обеспечение разработки и принятия федеральных законов по вопросам противодействия коррупции (законодательная функция) и контроль деятельности органов исполнительной власти в пределах своих полномочий (контрольная функция).
В целях выявления фактов коррупции и их причин парламентариями могут применяться различные формы парламентского контроля (депутатские и парламентские запросы, заслушивание отчетов, докладов или информации должностных лиц, проведение парламентских расследований). Активная реализация контрольных полномочий позволит не только выявлять, но и устранять причины коррупции, не допускать в дальнейшем включения в законодательные акты коррупцио-генных факторов. В этом видится
5 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год. URL: http://ombudsmanrf. org/content/doclad2015 (дата обращения: 30.05.2016).
превентивная роль парламентского контроля.
Следующая цель парламентского контроля, закрепленная законодателем, — изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации. Указанная норма частично раскрывает понятие правового мониторин-га6, а именно мониторинга правоприменительной деятельности — «комплексной системы наблюдений за применением законов и других нормативных правовых актов, сбора данных о правоприменительной практике, их анализа и обобщения, а также выработки на ее основе рекомендаций по совершенствованию законодательной и правоприменительной практики»7.
Правовой мониторинг — это наблюдение за реализацией законодательства, следовательно, представляет собой не цель, а форму парламентского контроля. Изучение практики применения законодательства обеспечивает реализацию вышеуказанных целей парламентского контроля (обеспечение соблюдения Конституции РФ и федерального законодательства, защита прав и свобод человека и др.), но не является самостоятельным результатом, к которому стремятся субъекты контрольной деятельности. Поэтому предлагается включить правовой мониторинг в перечень форм парламентского контроля (ст. 5 Федерального закона «О парламентском контроле») и исключить из правовой нормы, за-
6 Комплексная концепция правового мониторинга и организационной основы его проведения была разработана и представлена учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. См., например: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
7 Гранкин И. В. Парламентское право Российской Федерации: курс лекций. М., 2013. С. 230.
крепляющей цели парламентского контроля8.
Необходимо отметить спорность следующей цели парламентского контроля: выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения. Нечеткость формулирования указанной цели обусловила несколько вопросов юридико-техниче-ского характера. Во-первых, понятие «ключевые проблемы» нельзя дефи-нировать точно, ясно и недвусмысленно. Думается, именно поэтому законодательные акты (во всяком случае федерального уровня) не содержат такого понятия. Данный речевой оборот употребляется, как правило, в распоряжениях Правительства РФ, утверждающих стратегии развития на основе анализа проблем в какой-либо сфере общественных отношений9. Это программные акты, не имеющие нормативного характера, на основе которых органы государственного управления осуществляют исполнение федеральных законов. Во-вторых, конструк-
8 Юридическая техника также требует согласованного употребления понятий в правотворческой деятельности: нормативное закрепление мониторинга как формы контроля уже присутствует в отраслевом законодательстве (например, налоговый контроль в форме налогового мониторинга).
9 См., например, постановление Правительства РФ от 20 августа 2013 г. № 718 «О федеральной целевой программе "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014— 2020 годы)"», распоряжение Правительства РФ от 18 ноября 2011 г. № 2074-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года».
ции «привлечение внимания», «недостатки» также нельзя однозначно и определенно толковать.
Законодательное закрепление таких «размытых», неопределенных целей снижает эффективность деятельности субъектов парламентского контроля, затрудняет дальнейшее развитие правового регулирования форм контрольной деятельности парламента. В связи с этим предлагается следующая правовая конструкция цели: «выявление фактов нарушений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, прав и свобод человека и гражданина и информирование государственных органов и должностных лиц о таких нарушениях».
Реализация целей обеспечивается системным действием принципов парламентского контроля. Принципы парламентского контроля представляют собой правила поведения наиболее общего характера, конкретное содержание и смысл которых раскрывается и уточняется не только в остальных положениях Федерального закона «О парламентском контроле», но и в федеральных законах, регулирующих отдельные формы парламентского контроля.
Принципы законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина — общеправовые универсальные принципы, которые требуют осуществления парламентского контроля в строгом соответствии с нормами Конституции РФ и федеральных законов. Соблюдение прав и свобод при этом не должно рассматриваться только в пассивном смысле. Активный аспект предполагает такие действия органов публичной власти, которые призваны гарантировать реализацию прав и свобод индивида. С этой точки зрения субъекты парламентского контроля не только вправе, но и обязаны своевременно и систематически осуществлять контрольные мероприятия (организовывать парламентские слушания, направлять парламентские
и депутатские запросы, проводить парламентские расследования и др.).
Принцип разделения властей предписывает рассматривать парламентский контроль как необходимый элемент в системе «сдержек и противовесов», определяет пределы контрольных полномочий парламента в демократическом государстве. Вместе с тем современная российская концепция разделения властей является «камнем преткновения» на пути к достижению важнейших целей парламентского контроля, поскольку эффективность проводимых парламентом контрольных мероприятий не обеспечена соответствующими мерами конституционно-правовой ответственности.
Формы парламентского контроля, предусмотренные российским действующим законодательством, позволяют выявить факты нарушений норм законов, злоупотреблений в сфере прав человека, но не приводят с неизбежностью к применению конституционно-правовых санкций в отношении виновного должностного лица, что снижает значимость парламентской контрольной деятельности. Так, ученые отмечают, что отсутствие конкретных законодательных мер, которые могут быть предприняты парламентариями по результатам заслушиваний ежегодных отчетов Правительства РФ, вообще не позволяют считать форму «заслушивания» контрольным ме-роприятием10. Конституционное полномочие парламента по выражению недоверия Правительству РФ жестко ограничено угрозой роспуска органа народного представительства.
Действительно, реальный контроль за соблюдением конституционных прав и свобод граждан может быть эффективен лишь в разумном сочетании с механизмом конституционно-правовой ответственности
10 См.: Авдеев Д. А. Баланс полномочий высших органов государственной власти: принцип разделения или распределения? // Государство и право. 2014. № 4. С. 44.
по результатам осуществления контрольных мероприятий.
Вместе с тем сущность указанной проблемы на этапе становления российского парламентского контроля видится не только в законодательном ограничении компетенции парламента. Федеральный закон «О парламентском контроле» наделяет палаты правом по результатам проведения контрольных мероприятий обращаться к лицам, уполномоченным принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, обращаться в органы прокуратуры Российской Федерации или Следственный комитет РФ. Тем не менее указанные полномочия не востребованы парламентариями, что объясняется сочетанием фактической однопартийности законодательного и исполнительного органов власти и жесткой фракционной дисциплины при организации работы парламента. В такой ситуации введение в систему парламентского контроля дополнительных механизмов конституционно-правовой ответственности выглядит бессмысленным.
Представляется, что дальнейшему развитию парламентского контроля на современном этапе будет способствовать расширение не перечня парламентских полномочий или конституционно-правовых санкций, а круга субъектов парламентского контроля путем включения в него фракций Государственной Думы и наделения их самостоятельными контрольными полномочиями. Так, по итогам заслушивания ежегодного отчета Правительства РФ фракции могли бы выносить самостоятельные заключения, подлежащие официальному опубликованию. Такая практика будет способствовать открытому критическому рассмотрению и анализу работы высшего органа исполнительной власти, выявлению неэффективных методов управления государством и нарушений прав человека.
В связи с этим положительной оценки заслуживает решение законодателя о введении принципа самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля, хотя на данном этапе этот принцип имеет в основном декларативный характер, что обусловлено несколькими аспектами.
Во-первых, осуществление контрольной деятельности должно происходить в отсутствие подчиненности или оказания влияния на субъекта парламентского контроля. Во-вторых, самостоятельность предполагает обладание собственной инициативой. Поэтому указанный принцип также нужно рассматривать с учетом порядка формирования и организации деятельности субъектов парламентского контроля, который определяет степень свободы и «несвязанности» при осуществлении контрольных полномочий. В настоящее время партийное подчинение парламентского большинства ограничивает независимость депутатов Государственной Думы как субъектов парламентского контроля, лишает их инициативности в реализации контрольных полномочий.
Принцип системности служит основой для упорядочения всех многообразных форм парламентского контроля, а также предполагает дальнейшее развитие правового регулирования парламентского контроля с учетом взаимосвязи всех функций представительного органа.
Принцип гласности — необходимое начало всех полномочий парламента как представительного органа, наиболее открытого и приближен-
ного к гражданам, общественным объединениям, к иным элементам гражданского общества. Информация о парламентском контроле открыта для общества и средств массовой информации, в том числе может распространяться посредством информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Принцип гласности призван обеспечить информирование населения о результатах парламентского контроля, в том числе об установленных фактах правонарушений органами публичной власти, должностными лицами. Реализации этой задачи будет способствовать опубликование в официальных источниках и в сети «Интернет» ежегодного информационного доклада о проведенных контрольных мероприятиях и их результатах.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что определение целей и принципов, формирование перечня форм парламентского контроля — это лишь начало долгого эволюционного пути. Концептуальное совершенствование содержания форм парламентского контроля станет возможным только при системном пересмотре порядка формирования и организации деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. Развитие парламентского контроля в Российской Федерации требует комплекса законодательных решений, основанных на конституционно значимых целях и принципах, которые обеспечат реальный демократизм народного представительства в Российской Федерации, необходимый для формирования правового государства.
Библиографический список
Авдеев Д. А. Баланс полномочий высших органов государственной власти: принцип разделения или распределения? // Государство и право. 2014. № 4.
Гранкин И. В. Парламентское право Российской Федерации: курс лекций. М., 2013.
Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. М., 2011.
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
Хабриева Т. Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хаб-риевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
