CC BY
175
А. В. Кузянов*
правовая природа и содержание воинского учета
ключевые слова: конституционная обязанность, воинский призыв, воинский учет, воинская обязанность, военная служба, военная реформа. Аннотация: в статье рассматриваются вопросы воинского учета граждан, в том числе порядок его осуществления, виды, права и обязанности субъектов призывной кампании, а также спорные вопросы нормативноправового регулирования воинской обязанности.
Key words: conscription, military records, military duty, military service, military reform.
Summary: The article deals with some issues of the military records in the Russian Federation, for example, a procedure of military records and its types, rights and duties of persons being subject to conscription and controversial issues of the legal regulation of the conscription.
В сфере проводящейся в нашей стране военной и административной реформы особую актуальность приобретает совершенствование процедуры призыва граждан Российской Федерации на военную службу. Не секрет, что отдельные элементы призывного механизма требуют тщательного пересмотра по тем или иным причинам. В качестве примера можно назвать несовершенство правовой защиты прав призывников и их законных представителей, пробелы в правовом регулировании отдельных процедурных вопросов, связанных с призывом. В этой связи представляется важным обратить внимание на такой важный элемент призывной машины, как воинский учет. Безусловно, как всякий вид учета, он направлен, прежде всего, на защиту интересов государства, но вместе с тем затрагивает большое число субъектов призыва: призывников, их законных и иных представителей. В теории и в правоприменительной практике возникает ряд вопросов по содержанию и отдельным процедурным аспектам воинского учета.
Пунк 1 ст. 22 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» устанавливает возраст граждан, подлежащих призыву на военную службу - от 18 до 27 лет, призываемых в мирное время. Правоотношения, связанные с призывом на военную службу по мобилизации, в период военного положения и в военное время не являются предметом правового регулирования указанного закона. При достижении 27 лет, граждане освобождаются от призыва и зачисляются в запас. Теория и практика показывает, что даже
* Преподаватель кафедры административного права Высшей школы экономики.
в случае уклонения от исполнения воинской обязанности, неявки на призывные мероприятия, игнорирование повесток, граждане после момента достижения 27 лет имеют право на получение военного билета. В соответствии со ст. 60 Конституции РФ, гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. К этому возрасту он приобретает определенный уровень сознания, социального и физического развития, при котором может самостоятельно исполнять свой долг и свою обязанность по защите Отечества. Понятие «самостоятельно» есть выражение автономности гражданина, что предполагает правовую возможность для гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности и исполнять их. Речь идет о более широком явлении, нежели гражданская дееспособность, которая выступает лишь как частный случай общей способности гражданина самостоятельно осуществлять гарантированные государством права и налагаемые им обязанности. Установление данных возрастных пределов можно считать недостаточно обоснованными. Мы считаем, исходя из наблюдения за практикой призыва по сообщениям средств массовой информации широкой печати и интернет-изданий, что 18 лет как возрастной предел призыва недостаточно обоснован. Несмотря на то, что гражданин с 18 лет приобретает полную правосубъектность (правоидееспособность), на практике у многих граждан в этом возрасте еще имеется недостаточное социальное и физическое развитие, некоторые граждане не успевают получить среднее профессиональное образование, что сказывается на качественном уровне призывного контингента. Что касается предела 27 лет, то практика показывает, что многие граждане, используя несовершенство законодательства, уклоняются от призыва, от получения повесток, не являются на призывные комиссии. После достижения 27 лет, такие граждане уже имеют право на получение военного билета и на зачисление в запас, как правило, ограничиваясь лишь административной ответственностью в соответствии с ст. 21.5 КОАП РФ. 1
Увеличение возрастного предела с 18 до 20 лет, по нашему мнению, будет способствовать повышению качественного уровня призывников как по физическим данным так и по социально-культурным. Увеличение возрастного предела с 27 до 30 лет будет способствовать увеличению количества призывников, хотя, безусловно, как правило к 30 годам многие уже успевают обзавестись семьями и постоянной работой, поэтому законодате-
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
лям важно проанализировать все основные социально-культурные и экономические аспекты данного шага.
Было бы правильно внести в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» следующие изменения, в соответствии с которыми:
1) Для улучшения качественного состава призывников увеличить призывной возраст с 18 до 20 лет, что позволит многим гражданам получить средне -специальное образование и сформироваться физически.
2) Для снижения в обществе тенденции уклонения граждан от прохождения военной службы увеличить предельный возраст призыва граждан на военную службу с 27 до 30 лет, что позволит увеличить не только количественные, но и качественные показатели призываемого контингента
3) Уменьшить сроки прохождения военной службы по призыву с 12 до 6 месяцев для повышения привлекательности военной службы по призыву и стимулирования разработки соответствующими компетентными органами ускоренной программы подготовки военнослужащих, в том числе с использованием инновационных технологий и компьютерного обучения.
4) Для соблюдения конституционного принципа равенства прав и обязанностей граждан возложить воинскую обязанность и на граждан России, постоянно проживающих за ее пределами.
Обратимся теперь непосредственно к содержанию воинского учета. Воинский учет представляет собой форму учета призывных и мобилизационных людских ресурсов. Основной целью воинского учета является обеспечение полного и качественного укомплектования призывными людскими ресурсами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в мирное время, а также обеспечение в периоды мобилизации, военного положения и в военное время. Возможно выделить принципы воинского учета, такие как: полнота и достоверность, объективность и целостность системы воинского учета.
Основными законами, раскрывающими сущность, содержание и организацию воинского учета и бронирования граждан, пребывающих в запасе, являются: Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне»2, Федеральный закон от 26.02.1997 № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»3 и уже указанный в работе Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» № 53-ФЗ от 28.03.1998.
2 Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
3 Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1014.
Подпункт «а» п.1 ст. 22 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» также предусматривает, что призыву на военную службу подлежат граждане, состоящие или обязанные состоять на воинском учете и не пребывающие в запасе.
Порядок осуществления воинского учета определяют указанный закон в ст. 8-10, Положение о воинском учете, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27.11.2006 № 7194, иные нормативно-правовые акты.
Воинский учет военнообязанных подразделяется на общий и специальный. Это установлено в п. 16 указанного Положения.
На специальном воинском учете состоят военнообязанные, которые в установленном порядке бронируются за органами государственной власти, органами местного самоуправления или организациями на периоды мобилизации, военного положения и в военное время, а также проходящие службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ на должностях рядового и начальствующего состава. Остальные военнообязанные состоят на общем воинском учете.
В отношении военнообязанных, работающих в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, состоящих на общем воинском учете, военные комиссариаты при наличии заявок указанных федеральных органов исполнительной власти составляют планы по направлению их для работы на должностях гражданского персонала в этих органах в периоды мобилизации, военного положения и в военное время.
Воинский учет осуществляется по месту жительства граждан военными комиссариатами, а граждан, прибывших на место пребывания на срок более трех месяцев, - по месту их пребывания. За состояние воинского учета отвечают военные комиссары. На территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, полномочия на осуществление воинского учета передаются органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов. Совокупность таких полномочий именуется первичным воинским учетом.
Следует различать постановку граждан на воинский учет и первоначальную постановку граждан на воинский учет:
По кругу подлежащих постановке на учет лиц. Первоначальная по-
4 Российская газета. 2006. 06 декабря.
становка осуществляется только в отношении граждан в год достижения ими семнадцати лет;
По сроку проведения мероприятий. Если постановка граждан на воинский учет может осуществляться круглогодично, то первоначальная постановка - только в период с 1 января по 31 марта (п. 1 ст. 9 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; п. 34 Положения о воинском учете);
По органу, осуществляющему постановку на учет. Первоначальная постановка граждан на воинский учет осуществляется комиссиями по постановке граждан на воинский учет, а не военными комиссариатами (Там же. - ч.1 ст. 9 ФЗ).
Данная комиссия, в соответствии с указанным выше законом (п. 5 ст. 9) имеет следующий состав:
- военный комиссар соответствующей территории (далее - военный комиссар) либо заместитель военного комиссара - председатель комиссии;
- представитель местной администрации;
- специалист по профессиональному психологическому отбору;
- секретарь комиссии;
- врачи-специалисты.
В рамках осуществления постановки на воинский учет военный комиссариат совершает юридически значимые действия - ставит граждан на воинский учет. В рамках первоначальной постановки на воинский учет принимается решение комиссии по постановке граждан на воинский учет. Комиссия, согласно п. 6 ст. 9 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», принимает следующие решения:
1. о внесении на рассмотрение призывной комиссии вопроса об освобождении от исполнения воинской обязанности гражданина, признанного не годным к военной службе;
2. о внесении на рассмотрение призывной комиссии вопроса о зачислении в запас гражданина, признанного ограниченно годным к военной службе;
3. о постановке на воинский учет - в отношении всех прочих подлежащих первоначальной постановке на воинский учет граждан (см. схему)
Граждане, которым присвоена категория годности «В» или «Д», на воинский учет комиссией по постановке граждан на воинский учет, ставиться не должны. Между тем, п. 34 Положения о воинском учете идет вразрез с требованиями закона и наделяет комиссию по постановке граждан на воинский учет полномочиями по постановке на воинский учет граждан, признанных ограниченно годными к военной службе. В условиях коллизии
норма права действует та, которая установлена более высоким актом в иерархии нормативно-правовых актов.
Таким образом можно вышесказанное обозначить в виде схемы:
В соответствии с п. 1 ст. 8 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», граждане, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации, освобождены от обязанности состоять на воинском учете, а если гражданин не состоит на воинском учете, то в соответствии с подпунктом «а» п. 1 ст. 22 указанного закона, он не является подлежащим призыву на военную службу, что нарушает принцип равенства обязанностей граждан. В связи с этим было бы целесообразнее внести изменения в статьи 8 и 22 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», в соответствии с которыми граждан, постоянно проживающих за пределами РФ включить в категорию подлежащих призыву.
Воинскому учету в военных комиссариатах, органах местного самоуправления и организациях, в соответствии с п. 14 Положения о воинском учете, подлежат граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, обязанные состоять на воинском учете и не пребывающие в запасе (далее - призывники); граждане, пребывающие в запасе (т.е. военнообязанные).
Не подлежат воинскому учету в военных комиссариатах, органах местного самоуправления и организациях, в соответствии с п. 15 Положения о воинском учете, граждане:
а) освобожденные от исполнения воинской обязанности в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе»;
б) проходящие военную службу или альтернативную гражданскую
службу;
в) отбывающие наказание в виде лишения свободы;
г) женского пола, не имеющие военно-учетной специальности;
д) постоянно проживающие за пределами Российской Федерации;
е) имеющие воинские звания офицеров и пребывающие в запасе Службы внешней разведки Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
До 01.01.2008 указанный Закон в подпункте «б» п. 1 статье 22 предусматривал возможность призыва граждан мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, окончившие государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования и зачисленные в запас с присвоением воинского звания офицера. На практике при применении данной нормы возникали вопросы, ответов на которые не было в законодательстве того времени.
Исполнение гражданами воинской обязанности обеспечивают в пределах своей компетенции органы государственной власти, иные государственные органы и учреждения, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и их должностные лица. Компенсация расходов, понесенных организациями и гражданами в связи с исполнением Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» осуществляется за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.5
При увольнении с военной службы в запас Вооруженных Сил Российской Федерации гражданин обязан явиться в двухнедельный срок со дня исключения из списков личного состава воинской части в военный комиссариат или иной орган, осуществляющий воинский учет, по месту жительства для постановки на воинский учет (абз. 3 п. 1 ст. 10 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»). Запас Вооруженных Сил Российской Федерации создается, в частности, из граждан, уволенных с военной службы с зачислением в запас (п. 1 ст. 52 комментируемого Федерального закона).
5 См. Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 704 «О порядке компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации в связи с реализацией Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 50. Ст. 5062.
Документы первичного воинского учета заполняются на основании следующих документов:
а) удостоверение гражданина, подлежащего призыву на военную службу, - для призывников;
б) военный билет (временное удостоверение, выданное взамен военного билета - для военнообязанных, выдается в случае отсутствия документов, являющихся основанием для выдачи военного билета, или при необходимости проверки их подлинности.
Формы документов воинского учета (военного билета солдата, матроса, сержанта, старшины, прапорщика, мичмана; военного билета офицера запаса; временного удостоверения, выданного взамен военного билета; временного удостоверения, выданного взамен военного билета офицера запаса; удостоверения гражданина, подлежащего призыву на военную службу), а также формы документов первичного воинского учета, по которым осуществляется первичный воинский учет в органах местного самоуправления, порядок их ведения и хранения установлены в приложении N 8 к Инструкции по обеспечению функционирования системы воинского учета граждан Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны РФ от 19.11.2007 N 500.6
Перечень обязанностей граждан по воинскому учету установлен в ст. 10 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Среди них новое требование о том, что граждане, подлежащие призыву на военную службу, выезжающие в период проведения призыва на срок более трех месяцев с места жительства или места пребывания, должны лично сообщить об этом в военный комиссариат, в котором они состоят на воинском учете или не состоят, но обязаны состоять на воинском учете либо в соответствующий орган местного самоуправления поселения или соответствующий орган местного самоуправления городского округа, осуществляющий первичный воинский учет. Предполагается, что данное нововведение будет способствовать дополнительному контролю по соблюдению гражданами обязанностей по воинскому учету.
Граждане, призванные на военную службу, граждане, поступившие на военную службу по контракту, и граждане, поступившие в военные образовательные учреждения профессионального образования, снимаются с воинского учета граждан мужского пола, не пребывающих в запасе. Снятие с воинского учета граждан, не пребывающих в запасе, лиц, призванных на
6 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 13.
военную службу, производится на основании отметок военного комиссариата субъекта Российской Федерации об отправке граждан к месту прохождения военной службы во втором экземпляре списков по форме N 25. На практике возникают ситуации, когда гражданину, поступившему на военную службу по контракту или поступившему в военно-учебное заведение, направляется повестка о призыве его на военную службу. Как правило, это бывает вызвано несогласованностью действий отдельных органов военного управления.
Граждане и должностные лица, виновные в неисполнении обязанностей по воинскому учету, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В заключение следует отметить, что было бы правильно внести в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» определенные изменения.
1) Для улучшения качественного состава призывников увеличить призывной возраст с 18 до 20 лет, что позволит многим гражданам получить средне -специальное образование и сформироваться физически.
2) Для снижения в обществе тенденции уклонения граждан от прохождения военной службы увеличить предельный возраст призыва граждан на военную службу с 27 до 30 лет, что позволит увеличить не только количественные, но и качественные показатели призываемого контингента.
3) Уменьшить сроки прохождения военной службы по призыву с 12 до 6 месяцев для повышения привлекательности военной службы по призыву и стимулирования разработки соответствующими компетентными органами ускоренной программы подготовки военнослужащих, в том числе с использованием инновационных технологий и компьютерного обучения.
4) Для соблюдения конституционного принципа равенства прав и обязанностей граждан возложить воинскую обязанность и на граждан России, постоянно проживающих за ее пределами.
