CC BY
436
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМы РОССИЙСКОГО ПРАВА И ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
Правовая природа хозяйственного ведения и оперативного управления
БОЛДЫРЕВ Владимир Анатольевич,
доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент
Постановка вопроса о правовой природе того или иного явления объясняется необходимостью определить его место в правовой системе. Зачастую сам факт возникновения такого вопроса свидетельствует об отсутствии определенности в том, к какой из устоявшихся в законодательстве или правовой доктрине классификационных групп (прав, конструкций, моделей и т. п.) можно отнести данное явление. Оценка юридической природы хозяйственного ведения и оперативного управления отличается особой сложностью в силу действия ряда факторов, характерных для отечественного правопорядка.
Во-первых, в российском законодательстве отсутствуют признаки вещных прав, а система вещных прав включает различные по своему содержанию элементы. По этой причине постановка вопроса о вещном или, наоборот, обязательственном характере права хозяйственного ведения и права оперативного управления автоматически предполагает необходимость ответа на более общий вопрос: что такое «вещные права»?
Во-вторых, оперативное управление предполагает существование не только прав, но и обязанностей у юридического лица — несобственника, и об этом упоминалось еще в
советский период1. Как следствие, правомерна постановка вопроса о нетождественности категорий «оперативное управление» и «право оперативного управления».
В-третьих, отношения, складывающиеся по поводу имущества учреждений и унитарных предприятий, почти всегда включают таких участников, как органы публичной власти либо публичные образования. Незначительное число норм отечественного гражданского законодательства, относящихся к публичным образованиям, и одновременно создание особого «привилегированного» положения юридических лиц, образованных государством или муниципальными образованиями, делают анализ оперативного управления и хозяйственного ведения на основе норм только гражданского законодательства непродуктивным. Здесь следует рассмотреть также нормы бюджетного законодательства, практику их толкования и применения.
Само по себе обращение к вопросу о правовой природе хозяйственного ведения и оперативного управления обусловлено причинами как экономического, так и юридико-тех-нического порядка. Анализ Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации2
1 См.: Из тезисов Б. И. Пугинского // Право собственности в СССР / под ред. Ю. К. Толстого, В. Ф. Яковлева. М., 1989. С. 25.
2 Одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершен-
ствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.
показывает, что отказ от юридических лиц — несобственников — вопрос будущего. Необходимость сохранения в отечественной правовой системе хозяйствующих субъектов, существенно ограниченных в распоряжении имуществом государства и муниципальных образований, с одной стороны, и неприспособленность самих публичных образований к активному участию в обязательственных отношениях, с другой стороны, объясняют, почему нужно сохранить по крайней мере оперативное управление. При этом заявленная в названной Концепции идея о необходимости дальнейшей гармонизации гражданского закона, ставится под сомнение самим фактом последующего отнесения в ней оперативного управления к числу вещных прав.
Рассмотрим конструкцию права хозяйственного ведения и права оперативного управления с позиции постулатов римского частного права.
Канонов, сформулированных применительно к вещным правам, в римском частном праве мы найти не сможем, поскольку деление субъективных прав на вещные и обязательственные относится к более позднему периоду3. В связи с этим возникает вопрос: какие правила, выработанные римскими юристами, можно отнести к хозяйственному ведению и оперативному управлению как правовому феномену или, наоборот, противопоставить им?
Основания приобретения права собственности принято делить на первоначальные и производные, о таком делении И. Б. Новицкий писал: «Практическое значение различия первоначальных и производных способов приобретения вытекает из то-
3 См.: Новицкий И. Б. Основы римского гражданского права. М., 2007. С. 72; Бабаев А. Б., Белов В. А. Очерк 6: Учение о гражданском правоотношении // Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / под общ. ред. В. А. Белова. М., 2008. С. 253.
го, что поскольку при производном способе право передается одним собственником другому, получает применение правило «никто не может передать другому большее право, чем то, которое имеет он сам»4. В рамки приведенного римского правового постулата, сформулированного Уль-пианом, — nemo plus juris ad alienum (in alium) transferre potest quam ipse habetc5 — положение современных учреждений и унитарных предприятий не укладывается.
При отчуждении имущества, закрепленного за юридическим лицом, не являющимся собственником, у приобретателя возникает право, большее по содержанию, чем у лица, осуществившего отчуждение. Например, в договоре купли-продажи между унитарным предприятием (продавцом) и гражданином (покупателем) вещные права приобретателя становятся иными и по названию, и по содержанию по сравнению с теми, которые были у продавца. Лицо, наделенное ограниченным вещным правом, передает имущество в собственность гражданина.
Возможность отчуждать имущество от своего имени, но в собственность иных лиц, для учреждений и унитарных предприятий делает их положение в отношениях с собственником близким к положению комиссионера в отношениях с комитентом. Комиссионер, действуя от своего имени, но не будучи собственником, может способствовать образованию права собственности у иного лица в отношениях за пределами самого договора комиссии, т. е. у покупателя (ст. 990, 996 ГК РФ). Еще более широкие возможности может предоставлять агенту агентский договор (ст. 1005 ГК РФ). Похожие полномочия имеются у доверительного управляющего по отношению к имуществу учредителя управления (ст. 1012 ГК РФ).
4 Новицкий И. Б. Указ. соч. С. 93.
5 D. 50. 17. 54. Ulpianus libro 46 ad edictum.
Учеными в 20-х гг. XX в., в частности Б. С. Мартыновым, осуществлялось одновременное проведение аналогий между режимом имущества советского времени, конструкциями системы древнеримского частного права и современной англо-саксонской системы (в частности, трастом)6. Причем О. С. Иоффе предостерегал от категоричных суждений по поводу таких на первый взгляд некорректных сравнений: «Причины этой интригующей загадочности слишком серьезны, чтобы относиться к ним с ироническим вы-сокомерием»7.
Проведенные аналогии между оперативным управлением и хозяйственным ведением, с одной стороны, и комиссией, агентированием и доверительным управлением — с другой, не являются принципиально новыми для объяснения феномена владения имуществом юридическим лицом, не наделенным титулом собственника. Надо заметить, что в современных исследованиях проводится параллель между имущественными правами юридических лиц несобственников и доверительным управлением8.
Совершив попытку взглянуть на хозяйственное ведение и оперативное управление с позиции содержания постулата древнего права континентальной Европы, оценим данные конструкции с позиций
6 См.: Мартынов Б. С. Государственные тресты. М., 1924. С. 10—16; Он же. Отчуждение основного капитала госпредприятий // Еженедельник советской юстиции. 1924. № 3. С. 873—876; Он же. Организационные принципы советского государственного предприятия в условиях планирования товарного оборота // Право и жизнь. 1927. № 3. С. 30—47.
7Иоффе О. С. Развитие цивилистиче-ской мысли в СССР. Ч. 2 // Избранные труды по гражданскому праву. 2-е изд. М., 2003. С. 352.
8 См.: Утка В. Доверительное управление публичной собственностью // Хозяйство и право. 2009. № 2. С. 119.
современных канонов европейского частного права, нашедших отражение в первую очередь в германском правопорядке.
Прежде чем говорить о смысле конкретных признаков вещных прав, подчеркнем, что современная отечественная цивилистическая наука, реципиировавшая взгляды, характерные для немецкой доктрины, далеко не едина в определении этих признаков.
Наиболее обстоятельная характеристика вещных субъективных прав, в том числе на основе признаков, выделяемых в немецкой юриспруденции, на наш взгляд, дана в работах Е. А. Суханова, ратующего за «возврат к классическим основам вещного права и отказ от обоснования неких «смешанных», «вещ-но-обязательственных» гражданских правоотношений»9. Автор называет признаки классических вещных прав: «принудительная типизация» (typenzwang) и «принудительная фиксация» (typenfixierung), т. е. «обязательное установление непосредственно законом закрытого перечня (numerus clausus) этих прав и исчерпывающей характеристики содержания каждого из них, исключающих возможность какого-либо их изменения соглашением сторон»10.
Значение данных признаков для вещных прав объясняется через интересы иных субъектов гражданских правоотношений: «Содержание относительных договорных отношений известно их участникам (и только им), будучи определенным их соглашением. Вещные же права носят абсолютный характер, и их содержание важно знать всем третьим лицам, а потому оно должно быть заранее определено законом»11.
Что касается принудительной типизации — совершенно очевидно,
9 Суханов Е. А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве // Журнал российского права. 2006. № 12. С. 50.
10 Там же. С. 47.
11 Там же.
что данный признак относится к системе вещных прав, а не к какому-либо конкретному их типу. А вот принудительная фиксация содержания вещного права непосредственно законом, без возможности изменения его волей сторон — черта очень яркая, но при этом не имеющая отношения к правам российских юридических лиц — несобственников.
Так, если говорить о хозяйственном ведении, очень четко можно наблюдать зависимость содержания внутренних отношений собственника и созданного им унитарного предприятия от воли первого из названных субъектов. В частности, согласно абзацу второму п. 1 ст. 295 ГК РФ собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия. При этом размер отчисляемой прибыли определяется самим собственником, т. е. обязанность унитарного предприятия (обладателя вещного права) зависит от воли другой стороны правоотношения. В отношениях с контрагентами содержание права хозяйственного ведения унитарного предприятия также зависит от первоначально изъявленной воли собственника, который определяет цели и предмет деятельности юридического лица. Если предприятие выходит за установленные собственником границы, сделка является недействительной (п. 1 ст. 3, п. 3 ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).
Еще очевиднее, что признак принудительной фиксации не относим к юридическим лицам — несобственникам в случае с оперативным управлением. Согласно п. 1 ст. 296 ГК РФ казенное предприятие и учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей дея-
тельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества. В данном случае собственник имеет возможность определять порядок пользования и распоряжения, не изменяя учредительных документов, задающих цели создания юридических лиц. Для этого достаточно дать учреждению или казенному предприятию задание.
Можно ли изменить закон, чтобы хозяйственное ведение и оперативное управление обладали бы признаком принудительной фиксации и стали классическими вещными правами? Теоретически можно, но тогда данные конструкции лишатся своего практического значения. Гибкость содержания оперативного управления и хозяйственного ведения изначально задумана и реализована в законе в интересах собственника, призвана оградить имущество публичного образования от экономических рисков.
Говоря о принципах объективного вещного права, Е. А. Суханов называет принцип публичности (publizititsgrundsatz), «в силу которого установление, изменение, переход или прекращение вещных прав на недвижимость подлежит обязательной государственной (публичной) регистрации»12 и принцип специализации (spezialititsgrundsatz), называемый также принципом определенности (bestimmtheitsgrundsatz), в силу которого «объектом вещного права может быть только индивидуально-определенная вещь»13. Вероятно, с принципом публичности и принципом специализации в немецком законодательстве не все просто. Действительно, дифференциация объектов прав на движимые и недвижимые вещи (земельные участки) в нем видна более четко, чем в отечественном праве. Например, приобретению прав на земель-
12 Суханов Е. А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве. С. 47.
13 Там же. С. 48.
ные участки и движимые вещи посвящены различные структурные части Гражданского уложения Германии (разд. 2 и 3 ч. 3 кн. 3). Однако на основе буквального содержания закона трудно утверждать, что объектом права собственности (наиболее полного вещного права) в Германии могут быть только вещи, наделенные индивидуальными признаками.
Принцип публичности реализован в отечественной правовой системе применительно к правам на недвижимое имущество. В России подлежат регистрации наряду с правом собственности на недвижимость право хозяйственного ведения и право оперативного управления (п. 1 ст. 131 ГК РФ).
С принципом специализации сложнее. Понятно, что идея российского законодателя изначально сводится к тому, что любое имущество, принадлежащее учреждению или унитарному предприятию, находится у него на ограниченных вещных правах. Определено оно индивидуально или обладает исключительно родовыми признаками — разницы нет. При этом с позиции законодателя объектом вещного права в России может быть любое имущество, вне зависимости от возможности его индивидуализации. Это порождает проблемы, в частности, связанные с выбором допустимых способов защиты прав (виндикация или возмещение убытков).
Вещному праву свойственно следовать за объектом (вещью), «который они как бы «обременяют», со-провождают»14. Суть права следования «в том, что переход права собственности... на вещь... к другому лицу не является основанием для прекращения других вещных прав на эту вещь (т. е. право следует за вещью)»15.
14 Суханов Е. А. Развитие института вещных прав при переходе к рынку // Гражданское право России — частное право / отв. ред. В. С. Ем. М., 2008. С. 195.
15Ахметьянова З. А. К вопросу о совершенствовании законодательства о вещном
С данной точки зрения, ни право хозяйственного ведения, ни право оперативного управления не могут рассматриваться в качестве вещных, поскольку прекращаются вместе с передачей любому лицу, которое может обладать имуществом на праве собственности. Сомнения в правильности включения их законодателем в число вещных16 являются полностью обоснованными.
Одновременно мы не поддерживаем попытки пусть даже теоретического обособления права хозяйственного ведения и права оперативного управления в самостоятельную разновидность вещных прав («сильных прав»)17, и причина этого кроется в их существенных отличиях от классических вещных прав. Данные отличия заключаются в том, что право хозяйственного ведения и право оперативного управления не обладают признаком принудительной фиксации, а также не следуют за вещью. Но это не означает, что черты сходства отсутствуют вовсе. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления подчинены принципу публичности — регистрируются, что характерно для вещных прав.
Наименование данных прав «искусственными вещными»18, на наш взгляд, весьма удачно показывает, что по содержанию они вещными не являются, хотя и относятся к числу последних в силу закона.
Итак, оперативное управление и хозяйственное ведение представляют собой гибридные, нетипичные для истории цивилистики и современного частного права конструкции. Они объединяют в себе при-
праве // Российская юстиция. 2009. № 9.
С. 10.
16 См.: Суханов Е. А. Ограниченные вещные права // Гражданское право России — частное право. С. 306.
17 См.: Суханов Е. А. Развитие института вещных прав при переходе к рынку. С. 195.
18 См.: Суханов Е. А. Понятие и виды ограниченных вещных прав // Гражданское право России — частное право. С. 238.
знаки, характерные для ограниченных вещных прав (регистрация права, возникновение без договора с собственником), для обязательственных прав, связанных с пользованием имуществом (возможность регулировать содержание правоотношения волей его стороны — собственника), для полномочий, вытекающих из обязательственных правоотношений, связанных с представительством (возможность передавать право, большее по содержанию, чем принадлежит юридическому лицу несобственнику).
Оперативное управление и хозяйственное ведение — правоотношения, содержанием которых являются взаимные права и обязанности собственника (с одной стороны) и учреждения или унитарного предприятия (с другой стороны), а также обязанности неопределенно широкого круга лиц, должных воздержаться от посягательств на имущество, являющееся объектом хозяйственного ведения или оперативного управления.
Попробуем сделанные выводы подвергнуть дальнейшему анализу, в том числе с учетом содержания действующего законодательства и возможностей его корректировки либо радикального реформирования.
Во-первых, если считать данные конструкции нетипичными для цивилистики, возникает вопрос: почему законодатель отнес оперативное управление и хозяйственное ведение к ограниченным вещным правам? На наш взгляд, такое решение законодателя было обусловлено консерватизмом права, а также стремлением сблизить отечественную правовую систему со сходными по природе образцами зарубежных правовых систем. Вероятно, разработчиками закона осознавался проблемный, гибридный характер рассматриваемых категорий, слабая их интеграция в формируемую систему частного права. Однако законодатель был вынужден исходить из экономи-
ческой целесообразности сохранения юридических лиц, имущество которых будет находиться в собственности публичных образований.
Сомнения в правильности сохранения публичной собственности на имущество, передаваемое юридическим лицам, объясняется беспрецедентным (в мировом масштабе) объемом приватизации, произошедшей в России в 90-х гг. ХХ в., которая явилась следствием отсутствия опыта человечества в вопросе о прекращении публичной собственности в государстве, где частная собственность на средства производства была практически утрачена.
Во-вторых, если считать, что хозяйственное ведение и оперативное управление являются гибридными конструкциями, то следует понять, какое место им может быть отведено в кодифицированном законодательстве при условии его изменения. Здесь сделаем оговорку: решение поставленного вопроса может быть снято с повестки дня, если исходить из целесообразности более радикального решения вопроса: упразднения юридических лиц — несобственников.
На наш взгляд, таким местом может быть структурная часть закона, посвященная особенностям регулирования отношений с участием публичных образований. В действующем ГК РФ это гл. 5 «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством». Изложение норм об оперативном управлении и хозяйственном ведении вместе с нормами об особенностях участия публичных образований в отношениях, регулируемых гражданским правом, никоим образом не противоречит принципу самостоятельного участия юридических лиц в гражданских правоотношениях. Как уже говорилось, хозяйственное ведение и оперативное управление дают возможность владеть и поль-
зоваться имуществом юридическому лицу, созданному в форме учреждения или унитарного предприятия. Вместе с тем основная масса норм, относящихся к оперативному управлению и хозяйственному ведению, регулирует отношения между собственником (государством или муниципальным образованием) и созданным им юридическим лицом. Действующее кодифицированное гражданское законодательство не исключает возможности создания учреждений гражданами и юридическими лицами. Но соответствующие случаи достаточно редки, и целесообразность такого создания совершенно правильно поставлена под сомнение на официально-концептуальном уровне. Значит, вполне логично включение норм о правах на имущество учреждений и унитарных предприятий в ту часть кодифицированного закона, которая регулирует основные отношения с участием публичных образований.
Участие публичных образований в обязательственных отношениях — это большая редкость, скорее исключение, чем правило. К данному выводу можно прийти, проанализировав содержание современных судебных актов, в которых обнаружить сторону — публичное образование — практически невозможно. Причин тому множество, одна из них — намеренная «подмена» в гражданских отношениях государства и муниципальных образований созданными ими же юридическими лицами — несобственниками. В свете сказанного размещение норм, регулирующих широко распространенные имущественные и организационные отношения с участием публичных образований и созданных ими учреждений и унитарных предприятий, в структуре гл. 5 ГК РФ — логичное решение.
Вероятно, в связи с вышесказанным должен возникнуть вопрос о судьбе норм об учреждениях (ст. 120
ГК РФ) и унитарных предприятиях (ст. 113—115 ГК РФ), которые включены в гл. 4 ГК РФ, посвященную юридическим лицам. На наш взгляд, сохранение этих норм в названной структурной части гражданского закона необходимо, поскольку глава о юридических лицах должна содержать указание на все их организационно-правовые формы, отраженные в законе. Это необходимо для соблюдения принципа системности построения нормативного акта. Логичным является и указание на типы (виды) учреждений и унитарных предприятий, особенности их наименования именно в гл. 4 ГК РФ.
В-третьих, возможно ли восприятие оперативного управления и хозяйственного ведения одновременно как правоотношений и субъективных прав на пользование имуществом? Ответ на данный вопрос, на наш взгляд, находится скорее в сфере языковой, чем в юридической. Использование одного и того же термина для обозначения различных правовых явлений или рассмотрение правового явления с нескольких сторон часто встречается в юридической науке. Так, М. Я. Кириллова говорит об оперативном управлении в объективном и субъективном смыслах19.
К настоящему времени многие термины, используемые в отечественном законодательстве, имеют несколько значений и далеко не всегда это влечет проблемы в правоприменении. Например, законодатель ведет речь о «праве аренды» (п. 2 ст. 313, п. 3 ст. 335, п. 3 ст. 340 ГК РФ), несмотря на существование юридической конструкции договора аренды, создающего для арендатора не только права, но и обязанности (гл. 34 ГК РФ).
19 См.: Кириллова М. Я. Развитие института права оперативного управления // XXVI съезд КПСС и проблемы советского гражданского права: межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1982. С. 112.
Оперативное управление и хозяйственное ведение следует считать в широком смысле правоотношениями, а в узком — субъективными правами. Данный тезис подтверждается также закрепленной законом необходимостью их регистрации. В том и другом смысле соответствующие термины могут использоваться в законе.
Отнесение оперативного управления и хозяйственного ведения к числу прав, не являющихся вещными, образует проблему. В настоящее время регистрации подлежат все те права, которые являются вещными. Обязательственные права, допускающие пользование имуществом, в частности аренда и ранее упомянутое доверительное управление имуществом, предполагают регистрацию ограничений вещных прав (п. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).
Это означает, что, исключив оперативное управление и хозяйственное ведение из вещных прав, необходимо будет изменить и законодательство о регистрации, что можно будет сделать одним из двух способов: или допустить регистрацию не только вещных прав, или установить, что хозяйственное ведение и оперативное управление подлежат регистрации как обременение права собственности публичного образования. В последнем случае необходимо будет закрепить в законе обязательность одновременной регистрации передачи публичным образованием имущества учреждению или унитарному предприятию.
Таким образом, системно-структурная модификация гражданского кодифицированного законодательства, т. е. приведение закона в соответствие с правовой природой хозяйственного ведения и опе-
ративного управления, неизбежно потребует содержательного изменения ряда правовых норм.
Библиографический список
Ахметьянова З. А. К вопросу о совершенствовании законодательства о вещном праве // Российская юстиция. 2009. № 9.
Бабаев А. Б., Белов В. А. Очерк 6: Учение о гражданском правоотношении // Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / под общ. ред. В. А. Белова. М., 2008.
Из тезисов Б. И. Пугинского // Право собственности в СССР / под ред. Ю. К. Толстого, В. Ф. Яковлева. М., 1989.
Иоффе О. С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Ч. II // Избранные труды по гражданскому праву. 2-е изд. М., 2003.
Кириллова М. Я. Развитие института права оперативного управления // XXVI съезд КПСС и проблемы советского гражданского права: межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1982.
Мартынов Б. С. Государственные тресты. М., 1924.
Мартынов Б. С. Организационные принципы советского государственного предприятия в условиях планирования товарного оборота // Право и жизнь. 1927. № 3.
Мартынов Б. С. Отчуждение основного капитала госпредприятий // Еженедельник советской юстиции. 1924. № 3.
Новицкий И. Б. Основы римского гражданского права. М., 2007.
Суханов Е. А. Ограниченные вещные права // Гражданское право России — частное право / отв. ред. В. С. Ем. М., 2008.
Суханов Е. А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве // Журнал российского права. 2006. № 12.
Суханов Е. А. Понятие и виды ограниченных вещных прав // Гражданское право России — частное право / отв. ред. В. С. Ем. М., 2008.
Суханов Е. А. Развитие института вещных прав при переходе к рынку // Гражданское право России — частное право / отв. ред. В. С. Ем. М., 2008.
Утка В. Доверительное управление публичной собственностью // Хозяйство и право. 2009. № 2.
