CC BY
300
СУЧАСНІ ПИТАННЯ ТЕОРІЇ ТА ІСТОРІЇ ДЕРЖАВИ
І ПРАВА
УДК 340.13(045)
А. В. Малько
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА:
ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ
Статья посвящена анализу общетеоретических проблем правовой политики, которая становится важной материальной категорией юридической науки XXI века. Рассматриваются как теоретические, так и практические аспекты правовой политики: предлагаются проектыг доктринальных документов, которыге вполне могут стать ориентирами для структур гражданского общества, участвующих в формировании и осуществлении разных видов правовой политики, для органов государственной власти при подготовке и принятии соответствующих правовых актов, основой для научного и официального толкования юридических норм, а также разрешения правовыгх коллизий. Концепция правовой политики в Российской Федерации может стать основой для иныгх Концепций: правотворческой, правоохранительной, правозащитной, судебной и т.д. Только выгходя на концептуальныгй уровень, современная теория правовой политики сможет активно помочь юридической практике.
Ключевые слова: правовая политика, теория правовой политики, концепция правовой политики, правоохранительная политика, правозащитная политика, судебная политика.
Постановка проблемыг. Среди научных направлений юридической науки XXI века проблема правовой политики занимает одно из ведущих мест, что является вполне обоснованным, ибо с ее разрешением решаются и многие другие как сугубо теоретические, так и практические проблемы.
Что же понимать под правовой политикой? Под правовой политикой предлагаю понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности [1].
Необходимость возникновения правовой политики, прежде всего, связана с необходимостью постоянного усовершенствования права, правового регулирования, с потребностью целенаправленно изменять правовую систему и определять вектор правового развития общества. В конечном же счете сама правовая жизнь «призвала» к себе на службу правовую политику.
Здесь вполне уместна следующая аналогия: например, на социальное развитие, социальную систему и социальную жизнь призвана влиять социальная политика, на экономическое развитие, экономическую систему и экономическую жизнь общества призвана влиять экономическая политика, на правовое же развитие, правовую систему и правовую жизнь общества призвана целенаправленно влиять именно правовая
политика.
Вместе с тем в современной юридической науке понимание категории «правовая политика» весьма неоднозначно, вследствие чего процесс ее формирования принял неоправданно затяжной и сложный характер. Как справедливо заметил К. В. Шундиков, термин «правовая политика» нередко использовался и используется достаточно формально, без наполнения его какой-либо смысловой конкретикой, без попыток глубокого научного анализа содержания и объема обозначенного им научного понятия [2].
Так, в литературе встречается утверждение, согласно которому «если власть опирается на право, есть все основания говорить о правовой политике» [3]. С подобным утверждением трудно согласиться, ибо правовая политика, понимаемая под таким углом зрения, неминуемо станет диссонировать с теорией и практикой правового государства. Представляется необходимым отметить, что там, где политика лишь «опирается на право», но вместе с тем «не ограничивается им», — существует
возможность для непредсказуемости политики и ее произвола. Политика в этом смысле конструирует удобное для себя право, чтобы было удобнее на него опираться [4].
Кроме того, в последнее время весьма часто категорию «правовая политика» используют, что называется, «к месту и не к месту». В силу названных обстоятельств, происходит определенная девальвация данной категории, ее обесценивание. Сейчас правовая политика становится своего рода модным, красивым термином, который зачастую употребляют без особой на то нужды. Например, немало уже защищено диссертаций, где термин «правовая политика» указывается в названии. Однако, по сути, анализ дается не столько правовой, сколько иной политике: социальной [5], религиозной [6] и т.д. и т.п.
Что касается практических аспектов правовой политики, то, нужно признать, что в современной России полноценной правовой политики пока нет. Разумеется, есть определенные контуры, попытки ее формирования. Но явно не хватает в нашей юридической жизни научно обоснованных, последовательных и системных действий как со стороны органов государства, так и со стороны институтов гражданского общества.
Вместе с тем правовая политика все больше привлекает к себе внимание руководителей государств, политиков, юристов-практиков. В частности, 13 августа 1991 года Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным было подписано Распоряжение «Об утверждении Положения о Г осударственном советнике РСФСР по правовой политике и его службе», а 3 декабря 1994 года Президент РФ утвердил своим Указом «Положение об обеспечении деятельности Института государства и права Российской академии наук в качестве аналитического центра по правовой политике Президента Российской Федерации» [7]. Однако и то и другое решение не были выполнены, остались, как говорится, на бумаге.
Между тем, в 2002 году в Республике Казахстан была принята Концепция правовой политики до 2010 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан Н. Назарбаевым, а в 2009 году — обновленный вариант с 2010 до 2020 года. То, что Концепция правовой политики утверждена главой государства — знаковое событие. Это означает своеобразный «перевод» накопленных концептуальных знаний о правовой политике из доктринального документа в документ официальный, содержащий определенные ориентиры для юридической практики, для правового развития общества.
Буквально недавно в Интернете опубликован проект Концепции правовой политики Кыргызской Республики на 2012-2016 годы, в котором установлены цели и задачи данной концепции, пути реформирования национального права и юридического
образования, развития правоохранительной и судебной систем. В первом разделе проекта, в частности, сказано, что «настоящая Концепция правовой политики Кыргызской Республики (далее — Концепция) представляет собой совокупность ориентиров, определяющих процесс модернизации действующего законодательства и практики его применения, основанного на единстве и целостности правового пространства и принципов правовых позиций всех субъектов, вовлекаемых в правовую сферу. Необходимость в выработке таковых ориентиров базируется на укреплении в Кыргызской Республике институтов правового государства, эффективной реализации национальных интересов, обеспечении реализации прав и свобод человека. В Концепции сформулированы основные направления совершенствования национальной правовой системы, основанные на современных тенденциях ее развития, накопленном отечественном и мировом опыте, научно обоснованных представлениях о перспективах развития нашего государства и права. Ввиду чего Концепция будет представлять собой программный документ, определяющий правовое развитие страны на ближайшую перспективу» [8].
17 мая 2012 года Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев выступил на Петербургском юридическом форуме с докладом на тему: «Правовая политика в XXI веке: новые вызовы права в глобальном мире» [9].
Что же нужно делать в практическом плане?
Во-первых, необходимы прикладные наработки в этой сфере. На основе теории следует создать Концепцию правовой политики в РФ до 2020 года, как общий документ, охватывающий своим влиянием все правовое развитие общества. Такого документа на сегодняшний день в России нет. Его нужно создавать и принимать на общегосударственном уровне, утвердив Указом Президента РФ.
На этапе модернизации России все больше становится очевидным, что законодательство не может развиваться вне четкой и обоснованной концептуальной основы. На подобные вызовы времени ученые-юристы отвечают уже не один год, разрабатывая и предлагая свои научные наработки в форме концепций. Так, выдержали не одно издание «Концепции развития российского законодательства» [10], подготовленные сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Учеными Института государства и права РАН была предложена общественности концепция стабильности закона, выраженная в форме монографического исследования [11]. Сотрудниками Торгово-промышленной палаты Российской Федерации в 2010 году разработана «Концепция развития законодательства Российской Федерации на период до 2012 года» — документ, нацеленный на определение задач и приоритетов Торгово-промышленной палаты России и ее членских организаций в законотворческой сфере в период работы Государственной Думы Российской Федерации пятого созыва, отражающий наиболее актуальные для бизнеса направления развития законодательства [12].
Обеспечение концептуализации теоретических взглядов и практических подходов в области правового регулирования является одной из первоочередных задач современной юридической науки. Верно подчеркивается, что ««концепции» в целом задают высокий стандарт законотворчества, позволяющий определить прогнозируемые уровень и качество законопроектной работы в соответствии с современными потребностями социально-экономического развития страны, способствуют тому, чтобы законодательство содействовало проведению государственных реформ» [13]. К тому же концепции получили признание научной общественности и законодательных органов и стали служить научным критерием при разработке концепций проектов конкретных федеральных законов и технических заданий по их подготовке [14].
Действительно, продукт, который должна давать юридическая наука может быть
выражен в более концентрированной, аргументированной, системной, целостной форме
- в форме концепций. Особенно это касается крупных научнык проблем, наиболее злободневный, востребованных как наукой, так и практикой. Зачастую ученые сетуют на власть, практиков, что они далеко не всегда прислушиваются к научным разработкам. В этом есть немало истины. Однако и ученые подчас не всегда дают научный продукт в целостном, системном виде - в форме, например, концепций, разработанных проектов законов и т.д. Научные наработки будут выглядеть гораздо убедительнее и заметнее влиять на власть, на соответствующие правотворческие и правоприменительные структуры, если их давать на уровне концепций, где научные взгляды оформляются в более основательном, аргументированном, комплексном виде.
Однако концепция концепции рознь. У них могут быть совершенно различные уровни охвата социальной жизни и юридической реальности. Например, процессы демократических преобразований в российском обществе обнаружили острую необходимость обеспечения стратегии развития страны до 2020 года не только социально-экономической программой, но и концепцией правового развития государства. На сегодняшнем этапе успешная реализация приоритетных национальных проектов, решение актуальных общегосударственных проблем напрямую обусловлены проведением единой в масштабах всего государства эффективной правовой политики, которая ориентирована не только на развитие законодательства, но и на развитие всей правовой системы общества в целом.
В этом смысле концепция правовой политики имеет более широкое социальное звучание, более объемный и одновременно более обобщенный охват правовой материала. Получается, что данная концепция не связана только с развитием системы нормативный документов (законодательства), а «выходит» на более высокий уровень абстрагирования, «интересуясь» не только законами и подзаконными актами, но и иными источниками российского права (действующими юридическими обычаями, договорами и т.д.), не только уровнем нормативного правового регулирования, но и уровнем правоприменительной и правоинтерпретационной деятельности, а также проблемами развития юридической практики и доктрины и т.п. Нужен детальный анализ существующих и прогноз по поводу возможных взаимосвязей вышеназванных элементов российской правовой системы.
В современных условиях необходимо разработать концепцию правовой политики в качестве одной из ключевых составных частей стратегии сбалансированного и устойчивого развития страны [15]. Настало время выстраивать программу последовательных и долгосрочных юридических действий.
При конструировании, в частности, концепции правовой политики будут одинаково нежелательны как ее чрезмерный «отрыв» от объективной реальности, так и попытки свести ее к совокупности сугубо иллюстративных положений. В первом случае теория станет утопией, во втором — не более чем комментарием сложившейся политико-правовой практики.
Справедливо подмечено, что концепция правовой политики не может строиться на пустом месте, формироваться на основе субъективных представлений того или иного автора. Она неизбежно должна выступать итогом аналитической работы ученых либо законодателя, связанной с обобщением существенного объема эмпирических данных - фактов объективной действительности и достижений современной научной мысли, теоретического опыта, накопленного юристами. С другой стороны, она утратит всякий смысл, если не будет работать на будущее, на изменение сложившегося положения дел, на перспективное планирование правовой практики. В этой связи неотъемлемыми элементами такой концепции должны стать представления о стратегических ориентирах и наиболее актуальных ближайших задачах, о необходимых
принципах и формах реализации, о мерах, направленных на ее совершенствование. При этом важное значение имеет соответствующее обоснование теоретической и практической необходимости включения «идеальных элементов» в содержание научного понятия, непредвзятая научная оценка их конструктивного практического потенциала [16].
Одним из результатов концептуализации научного знания о стратегии и тактике правового регулирования в переходных условиях стала подготовка доктринального юридического документа, в концентрированной форме обобщающего данное знание и закладывающего принципиальную основу для его восприятия в области политикоюридической практики. Таким документом стал проект концепции правовой политики в Российской Федерации, в котором были системно изложены взгляды на модельную программу правового развития российского общества на ближайшую перспективу [17].
В дальнейшем данный проект стал предметом специальных обсуждений на страницах научных журналов, книг, диссертаций, научно-практических мероприятиях. Работа по совершенствованию проекта концепции продолжается и в настоящее время, что вполне закономерно, поскольку - правовая политика, как феномен практики - не застывшее состояние, а живой и достаточно гибкий процесс целенаправленной трансформации постоянно меняющихся социальный связей. В 2008 году был опубликован второй (доработанный и дополненный) вариант проекта Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года [18], а в 2010 году — третий вариант данного документа [19].
Проект концепции правовой политики представляет собой систему теоретических положений, отражающих взгляды на сущность, цели, принципы, приоритеты,
направления, механизмы реализации и пути повышения эффективности правового регулирования в Российской Федерации в долгосрочной перспективе.
Проект концепция разработан в целях гарантирования полноты и качества правового обеспечения основных направлений государственной политики,
определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, а также долгосрочных приоритетов стратегического развития России, провозглашенных в Стратегии развития страны до 2020 года, учитывая их преемственность и внутреннюю взаимосвязь.
Разработка проекта Концепции правовой политики обусловлена необходимостью обеспечения социального и правового прогресса в Российской Федерации, модернизации современного федерального и регионального законодательства и практики его реализации, обеспечения единства и целостности правового пространства, укрепления институтов государственности, содействия выработке общности
принципиальных правовых позиций всех субъектов правовой жизни, повышения степени целесообразности и эффективности правового воздействия на все сферы социальной жизни в условиях их реформирования.
Во-вторых, нужны более детальные концепции, конкретизирующие и развивающие общую. Например, необходимы концепции правотворческой, правоприменительной, правоохранительной, правозащитной, судебной политики и другие.
Часть из названный концепций в виде доктринальнык документов уже разработана. Так, проект концепции правовой политики стал основой для создания иных программных доктринальных правовых документов, в частности, проекта концепции антикоррупционной политики в Российской Федерации [20], проекта Концепции правотворческой политики в Российской Федерации [21], проекта концепции правоохранительной политики в Российской Федерации [22], проекта концепции институционального развития исполнительной власти в Российской
Федерации [23]. Другие проекты документов находятся на этапе разработки.
Данные концепции призваны создавать алгоритм развития той или иной сферы юридической практики, показывать вектор «возможного осуществления» различных видов юридической деятельности.
Таким образом, вышеназванные проекты концепций вполне могут стать ориентиром для структур гражданского общества, участвующих в формировании и практической реализации разных видов правовой политики, для органов государственной власти при подготовке и принятии правотворческих и правоприменительных решений, основой для научного и официального толкования юридических норм, а также разрешения правовых коллизий. Только выходя на концептуальный уровень, современная теория правовой политики сможет активно помочь и соответствующей юридической практике.
Список использованной литературы
1. Малько А. В. Теория правовой политики: Монография. - М., 2012.
2. Шундиков К. В. Концепция правовой политики Российской Федерации: некоторые практические проблемы / К. В. Шундиков // Вестник Саратовской государственной академии права. - 2005. -№ 1. - С. 65-66.
3. Пермяков Ю.Е. Введение в основы уголовной политики. Учебное пособие. Самара, 1993. С. 6.
4. Родионова А. Г. Понятие и признаки правовой политики // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Вып. 61. - Тольятти, 2006.
- С. 182.
5. Кулажников И.А. Социальная правовая политика Российского государства. Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2005.
6. Шмакова О. А. Институты религиозной правовой политики в современном светском государстве. Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2008.
7. Положение об обеспечении деятельности Института государства и права Российской академии наук в качестве аналитического центра по правовой политике Президента РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3337.
8. Проект Концепции правовой политики Кыргызской республики [Электронный
ресурс]. - Режим доступа: Ийр://т1п|ш1:.£ОУ.к£/?ра£е_1ё=6151&1ап£=к£ (дата
обращения: 06.03.2013 г)
9. Российская газета. - 2012. 18 мая.
10. Правовая реформа: концепции развития российского законодательства / Под ред.
Л. А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2-е издание переработанное и дополненное. 1995; Концепции развития российского законодательства / Под ред. Л. А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 3-е издание переработанное и дополненное. 1998; Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 4-е издание
переработанное и дополненное. 2004; Концепции развития российского
законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой и Ю. А. Тихомирова. М., 5-е издание переработанное и дополненное. 2010.
11. Концепция стабильности закона: Монография / Отв. ред. В. П. Казимирчук. - М., 2000.
12. Концепция развития законодательства Российской Федерации на период до 2012 года / Научный руководитель и ответственный за выпуск В. Б. Исаков. - М., 2010. - С.5.
13. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой и Ю. А. Тихомирова. М., 5-е издание переработанное и дополненное. - 2010. - С. 13.
14. Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов: постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. М 576 II Собрание законодательства Российской Федерации. -2001. - М 32. - Ст. 3335.
15. О необходимости концепции правовой политики в Российской Федерации, с конкретными предложениями по ее содержанию и структуре см.: Малько А. В. О концепции правовой политики в Российской Федерации II Правовая политика и правовая жизнь. - 2001. - М 2. -С. 174-177.
16. Шундиков К. В. Концепция правовой политики II Правовая политика: теория и практика: Монография I Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. - М., 2006. - С. 146.
17. Матузов Н. И., Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения II Правовая политика и правовая жизнь. 2004. М 1. С. 6-27.
18. Проект Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года I Под ред. А. В. Малько. М., 2008.
19. Правовая политика: словарь и проект концепции I Под ред. А. В. Малько. - Саратов, 2010.
20. Проект концепции антикоррупционной политики в Российской Федерации I Под ред. А. В. Малько. - Саратов, 2007.
21. Малько А.В., Мазуренко А.П. Концепция правотворческой политики в Российской Федерации (проект). М., 2011.
22. Концепция правоохранительной политики в Российской Федерации (проект)!Под ред. А.В. Малько. Саратов, 2012.
23. Петров М.П. Концепция институционального развития исполнительной власти в Российской Федерации (проект) I Под ред. А.В. Малько. Саратов, 2012.
А. Malko
LEGAL POLICY OF MODERN SOCIETY:
FROM THEORY TO PRACTICE
The article is devoted to the analysis of general-theoretical problems of legal policy which becomes an important material category of jurisprudence of XXI century. Theoretical aspects of legal policy are considered as well as practical aspects: projects of doctrinal documents are suggested. They could be a reference point for institutes of civil society that taking part in forming and realizing of different types of legal policy, for bodies of state authority in preparing and approving legal acts, base for scientific and official interpretation of legal rules and also for settling of legal collisions. The Conception of legal policy in Russian Federation could be the base for other Conceptions: law-making, law-enforcement, law-protective, judicial exc. Only reaching the conceptual level the modern theory of legal policy can actively help legal practice.
Keywords: legal policy, the theory of legal policy, the concept of legal policy, law enforcement policy, human rights policy, legal policy.
УДК 340.15:349.6 Б. В. Кіндюк
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ЛІСОВОЮ ГАЛУЗЗЮ УРСР У ПЕРІОД «ХРУЩОВСЬКОЇ
ВІДЛИГИ»
У статті розглянуті особливості правового регулювання реформування та подальшого функціонування Головного управління лісового господарства та
