CC BY
78
УДК 37.014.15(44X045)
ОРЛОВА Людмила Владимировна, старший преподаватель кафедры педагогики Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Автор 6 научных публикаций
ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА УПРАВЛЕНИЯ ШКОЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ ФРАНЦИИ
В статье раскрывается уникальный, не повторенный пока ни в одной другой стране французский опыт кодификации образовательной сферы. Кодекс образования Франции пришел на смену многочисленным нормативноправовым положениям, усложнявшим образовательное законодательство вплоть до начала XXI века. По мнению автора статьи, обращение к французскому опыту может способствовать модернизации управления школьным образованием России и совершенствованию системы его законодательства.
Франция, школьное образование, кодификация образования, правовая культура, децентрализация управления
В настоящее время в образовательной системе России чрезвычайно актуализируется проблема формирования правовой культуры, под которой понимается обусловленное всем социальным, духовным, политическим и экономическим строем качественное состояние правовой жизни общества, выражающееся в достигнутом уровне развития правовой деятельности, юридических актов, правосознания и в целом в уровне правового развития субъекта (человека, различных групп, всего населения), а также степени гарантированности государством и гражданским обществом свобод и прав человека1. Несогласованность, а иногда и противоречивость различных законодательных актов, составляющих нормативную базу школьного образования, ограничивает реальные возможности управления школой как на государственном, так и на территориальном уровнях. Необходимость совершенствования системы за-
конодательства об образовании очевидна. Нормативно-правовое обеспечение является одним из основных аспектов управления школьным образованием, позволяющих повысить эффективность и качество последнего.
Успешной модернизации управления образованием и его законодательства способствует обращение к зарубежному опыту. Страной, которая могла бы послужить примером высочайшей правовой культуры управленческой деятельности в сфере школьного образования, является Франция. Школа в этой стране - не только составная часть демократии, но и ее гарант. Созданная республикой для поддержания и укрепления республиканского строя, французская государственная школа на первых порах развивала универсальные ценности: общественный интерес, национальную самобытность, светский характер обучения, культ знаний и разума и т.д. Постепенно респуб-
ликанские ценности уступили место ценностям демократии: равенство шансов, свобода выбора, уважение к личности.
Французская революция 1789 года, признав народ единственным легитимным источником государственной суверенности, сделала необходимым установление системы государственного образования для подготовки жителей Франции к проявлению гражданственности. Основополагающие принципы, определяющие управление системой образования, применялись сторонниками республики, в противовес защитникам монархии, на протяжении всего XIX века. Обязательность образования и его бесплатный характер, введенные в отношении начальной школы Ж. Ферри в 1880-е годы, оставались незыблемыми с тех самых пор2.
Посредством устранения местных диалектов и повсеместного распространения французского языка на всей территории страны школа стала основным вектором создания нации. Республиканцы положили конец надзору церкви над образованием, сделав образование светским. Закон
об отделении церкви от государства был введен в 1905 году. Третья республика (1870-1940 гг.) обеспечила для каждого доступ к бесплатному сначала начальному, а затем среднему образованию. Введение в 1960-е годы смешанных для мальчиков и девочек классов и постепенное унифицирование школьной системы привело к созданию в 1975 году единого коллежа, что позволило шире применять республиканские принципы3. Публичное, бесплатное, светское и обязательное образование играет основополагающую роль в построении самоидентификации граждан страны и является основным инструментом интеграции, социального единства и равенства возможностей. Одна из основных задач французской республиканской школы - предоставление каждому возможности достижения успеха и социального преуспевания.
Правовую защиту школьников призван обеспечить Кодекс образования Франции, введенный в действие ордонансом президента Французской Республики № 2000-549 от 15 июня 2000 года. До этого времени законодательство в
сфере образования включало более 100 законов, многие из которых были приняты еще в XIX веке, например:
- закон Гизо 1833 года, возлагающий на коммуны ответственность за открытие начальных школ, на департаменты - за создание учительских институтов;
- так называемые Фундаментальные законы Ферри 1881, 1882, 1886 гг., вводившие в отношении начальной школы принципы обязательности и бесплатности образования;
- закон Фалу 1850 года, утвердивший свободу образования;
- закон Гобле 1886 года, заменивший в начальной школе христианскую мораль светской моралью и основами гражданственности4.
Законодательные и регламентарные положения, относящиеся к разным историческим эпохам, усложняли образовательное законодательство и ограничивали возможности его эффективного применения. Эти обстоятельства стали в конечном счете одной из основных причин, по которой разработке кодекса образования было отведено приоритетное место в программе кодификации французского законодательства, предпринятой по инициативе правительства в 1989 году и окончательно утвержденной законом в 2000 году. Ее сущность заключается в отборе, классификации и расположении существующих положений в соответствии с логически обоснованной цельной иерархией и в их последующем редактировании5.
Законодательная часть Кодекса образования Франции состоит из девяти книг, сгруппированных в четыре части. Первая часть (книги I и II) посвящена общим и единым принципам и управлению образованием, вторая (книги с III по IV) -вопросам школьного образования. В третьей части (книги с VI по VIII) приведены положения, относящиеся к высшему образованию. Четвертая часть (книга IX) объединяет правовые нормы, регулирующие кадровые вопросы. Положения кодекса распределены по 762 статьям, имеющим сквозную нумерацию. Его содержание ограничивается пока законодательной частью. Что касается регламентарных положений и нормативов,
они в настоящее время находятся на стадии доработки и, по мнению специалистов (А.Н. Козы-рина, Г.Ф. Ткача и др.), увидят свет в ближайшем будущем.
В статье L. 111-1 действующего кодекса (первая цифра соответствует номеру книги, вторая - номеру раздела в данной книге, третья - номеру главы в разделе) образование признается первым национальным приоритетом6. О приоритетности образовательной сферы свидетельствует и тот факт, что ежегодно на национальную образовательную систему, а также на научно-исследовательскую деятельность в этой области выделяются самые крупные бюджетные ассигнования - более 20% государственных расходов7. Публичное, бесплатное, светское и обязательное образование играет основополагающую роль в построении самоидентификации граждан страны и является основным инструментом интеграции, социального единства и равенства возможностей.
Французская модель управления школьным образованием раскрывается в книге II кодекса, где четко распределены и согласованы компетенции, полномочия, функции и ответственность всех субъектов образовательной политики: образовательных учреждений и органов местного самоуправления, региональных и государственных управленческих структур. В настоящее время во Франции актуализируется принцип децентрализации в управлении всех уровней (под децентрализацией традиционно понимается комплекс мер, направленных на передачу компетенций государства местным органам, которые являются представителями министерской власти). Процесс децентрализации начался в рамках крупной реформы, стартовавшей с принятия закона от 2 марта 1982 года, который утвердил статус новой территориально-административной единицы - региона. Юридической основой децентрализации системы образования стали законы, принятые в 1982, 1983 и 1985 гг8.
Передача полномочий местным органам власти закреплена действующим кодексом образования. Суть преобразований в том, что разные типы учебных заведений находятся в подчинении тех или иных органов территориального управления: начальные школы - в подчинении коммун, коллежи - департаментов, лицеи - регионов. Каж-
дая территориально-административная единица имеет в отношении подчиненных ей учебных заведений одинаковый пакет полномочий, таких как решение вопросов о строительстве учебных заведений, их реконструкции, капитальном ремонте, оборудовании и текущей деятельности.
В компетенции государства остаются вопросы управления кадрами, регламентирование учебного процесса (учебные программы, количество часов преподавания, условия выдачи дипломов определяются постановлениями министерства, вопросы профориентации, педагогических методик - его циркулярами и инструкциями) и финансирование (приобретение компьютерной техники, офисного, электронного и технологического оборудования, приобретение школьных учебников и выделение средств на исследовательские и экспериментальные работы). Государство сохраняет ответственность за весь общественный сектор образования9.
Таким образом, тенденция к децентрализации не противоречит идее сохранения за государством главной ответственности за образование, которое должно оставаться национальным. Именно государство определяет цели образовательной политики, играет определяющую роль в развитии и ориентации образования, несет главную ответственность за его содержание. Децентрализация способствует лучшему распределению задач и увеличению ответственности территориальных коллективов в сфере школьного образования, поднимает уровень демократизации его управления. Правовой основой регулирования взаимоотношений государственных, региональных, департаментских, муниципальных и институциональных органов управления школьным образованием является Кодекс образования Франции.
В международном масштабе французский опыт кодификации образовательной сферы является уникальным, не повторенным пока ни в одной другой стране. Его изучение может способствовать совершенствованию отечественной системы законодательства образования, решению проблемы правового регулирования на различных управленческих уровнях и, в целом, повышению правовой культуры управления школьным образованием России.
Примечания
1 Алексеев С.С. Теория государства и права: учебник для юридических вузов. М., 1998. С. 273.
2 Crapez К. L’ecole republicaine a la francaise // Label France. 2004. № 54, avril-juin. P. 5.
3 Crapez К. L’ecole republicaine a la francaise // Label France. 2004. № 54, avril-juin. P. 6.
4 Borderie La R. Lexique de l’education. Paris, 1998. P. 72-75.
5 Кодекс образования Франции. Законодательная часть. М., 2003. С. 30.
6 Кодекс образования Франции. Законодательная часть. М., 2003. С. 36.
7 Бочарникова И. Экономика школы: в странах мира // Народное образование. 2004. № 10. С. 64.
8 Адриан Ж. Десять лет спустя: французская школа после децентрализации // Директор школы. 1995. № 2. С. 67-69.
9 Кодекс образования Франции. Законодательная часть. М., 2003. С. 85-96.
Orlova Lyudmila LEGAL CULTURE OF SCHOOL EDUCATION MANAGEMENT IN FRANCE
The unique French experience of educational sphere codification which has not been repeated in any country yet is considered in this article. Lots of legal acts that had been making educational legislation more complicated till the beginning of the XXI century were replaced by the French Code of Education. According to the author, French experience can contribute to modernization of school education management in Russia and perfection of its legislature.
Рецензент - Буторина Т.С., доктор педагогических наук, профессор, заведующая кафедрой педагогики, психологии и профессионального обучения Архангельского государственного технического университета
