CC BY
139
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 2 (55). С. 6-12.
УДК 340
DOI 10.25513/1990-5173.2018.2.6-12
ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
LEGISLATING LOCAL AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION: GENERAL THEORETICAL ASPECT
В. В. КОЖЕВНИКОВ (V. V. KOZHEVNIKOV)
Рассматривается дискуссионная проблема, касающаяся характера правотворчества органов местного самоуправления. В контексте рассматриваемого вопроса анализируются проблемы разграничения санкционированного и делегированного правотворчества. Автор стоит на позиции, согласно которой правотворчество органов местного самоуправления, наряду с правотворчеством государства, его органов, должностных лиц и иных субъектов, является непосредственным правотворчеством, посредством которого первые решают вопросы местного значения.
Ключевые слова: правотворчество; органы местного самоуправления; санкционированное правотворчество; делегированное правотворчество; непосредственное правотворчество.
The article discusses the problem of discussion regarding the nature of the law-making of local governments. In the context of the analyzed issue analyzes the problems of differentiation of the authorized and delegated law-making. The author is in the position that the law-making of local governments, law-making, along with the state, its bodies, officials and other entities, is a direct law-making, by means of which the first address issues of local importance.
Key words: law-making; local governments; law-making authorized; delegated law-making; law-making directly.
Анализ современной юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что зачастую в качестве одного из видов правотворчества учёные называют делегированное правотворчество, которое, по мнению В. В. Оксамытного, представляет собой деятельность государственных органов, должностных лиц и определённых организаций и учреждений, связанную с принятием нормативных актов на основе передачи им соответствующего права прямо уполномоченных на такую деятельность органов и лиц. Автор поясняет, что чаще всего наблюдается прак-
© Кожевников В. В., 2018
тика делегированного законотворчества, когда иным государственным органам передаётся право на принятие закона или акта, его заменяющего. При прямом делегировании законодательных полномочий парламента глава государства или правительство получают право на издание законов (Франция, Казахстан, Туркмения); в случае косвенного делегирования правительство полномочно принимать исполнительные акты по вопросам, которые являются исключительной прерогативой парламента (Великобритания) [1]. Не трудно увидеть, что автор коснулся
некоторых общетеоретических положений, касающихся делегированного правотворчества (законотворчества), привёл примеры его зарубежной практики, однако не посчитал необходимым ответить положительно или отрицательно на признание делегированного законотворчества в отечественной правовой системе.
Р. А. Ромашов применительно к современной России делегированное правотворчество связывает с муниципальным правотворчеством, которое осуществляется на уровне действия органов местного самоуправления, которые, не будучи включёнными в систему органов государственной власти, тем не менее, наделены определённым объёмом властной компетенции в правотворческой области. При этом автор ссылается на ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», которая определяет, что «по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты» [2]. Подобная позиция разделяется и другими учёными [3]. Так, весьма распространённой является точка зрения о том, что в данном случае речь идёт о диспозитивном делегированном правотворчестве, которое наблюдается в тех случаях, когда органы государственной власти в соответствии с законом предоставляют право на правотворчество органам, объективно обладающим некоторой автономностью [4].
В принципе соглашаясь с изложенной выше позицией, Л. А. Морозова, проявляя некоторую непоследовательность, с одной стороны, отмечает, что делегированное законотворчество - относительно новый для России вид и ранее законы делегированного характера на общегосударственном уровне не принимались, а с другой стороны, признавая делегированным правотворчеством (выделено нами. - В. К.) правотворчество органов местного самоуправления, пишет, что они «... праве принимать нормативные акты по вопросам местного значения» [5].
Отметим, что с такой трактовкой делегированного правотворчества согласны далеко не все учёные, в том числе автор настоя-
щей статьи, которые его не усматривают в приведённой норме федерального закона. Думается, что, если признать делегированным правотворчеством правотворчество органов местного самоуправления, то следует, соответственно, признать и юридическую силу их нормативных правовых актов, тождественную юридической силе нормативно-правовых актов государственных органов, делегировавших свои правотворческие полномочия.
Например, коллектив авторов - И. В. Гой-ман-Калинский, Г. И. Иванец, В. И. Черво-нюк, рассматривая раздельно муниципальное и делегированное правотворчество, в отношении последнего, опять-таки без «привязки» к отечественному опыту, пишут о том, что это правотворческая деятельность органов исполнительной власти (как правило, правительства), осуществляемая ими по поручению (делегации) парламента. Авторы, поясняя свою позицию, подчёркивают, что данный вид правотворчества предполагает издание органом исполнительной власти нормативных правовых актов по уполномочию органов законодательной власти; акты делегированного законодательства фактически обладают силой закона; в результате такой правотворческой деятельности принимаются нормативные правовые акты по вопросам, входящим в компетенцию парламента [6]. Подобную позицию поддерживает ряд авторов [7]. Как самостоятельный вид правотворческой деятельности А. С. Пиголкин признавал принятие нормативных актов органами местного самоуправления. Учёный писал, что, «издавая нормативные акты (обычно они имеют разные названия - решения, постановления, распоряжения и т. д.), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закреплённых за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов» [8].
Авторы, выделяющие делегированное правотворчество, зачастую констатируют, что «в советское время видом делегированного правотворчества была передача правотворческих полномочий государства общественным объединениям, например профсоюзам» [9].
Соглашаясь с этим утверждением, весьма трудно понять тех учёных, которые данный пример приводят для раскрытия не делегированного, а санкционированного правотворчества [10]. Более того, подчёркивая, что после ликвидации в 1933 г. Наркомата труда ВЦСПС был наделён правом издавать нормативные акты (постановления и инструкции по применению трудового законодательства, по охране труда и социального страхования), имеющие общеобязательный характер [11], учёные-теоретики необоснованно используют опять-таки этот пример для подтверждения существования санкционированного правотворчества, который своим содержанием охватывает, кроме того, и собственно санкционированное правотворчество, и совместное правотворчество общественных организаций и государственных органов [12]. Напротив, Л. И. Антонова этот же пример приводит применительно к делегированному правотворчеству в период СССР [13].
На наш взгляд, весьма противоречивую позицию по поводу делегированного правотворчества высказал Р. М. Романов, который сначала в зависимости от субъектов, осуществляющих правотворчество, в качестве самостоятельного вида называет правотворчество органов местного самоуправления (районных, поселковых, сельских представительных органов и соответствующих местных администраций), затем полагает, что в этом случае речь идёт о санкционированном (разрешённом, подтверждённом государством). А после этого он заявляет, что делегированное правотворчество подчас не отделяют от санкционированного правотворчества. По мнению автора, делегированное правотворчество заключается в том, что высший представительный орган государственной власти (парламент) уполномочивает президента, правительство страны, иные органы принимать вместо него акты законодательного характера, указывая при этом, что подобный способ правотворчества (выделено нами. - В. К.) закреплён конституциями зарубежных государств (например, Италии, Франции, Бразилии, Испании, Польши, Швейцарии, Казахстана, Туркменистана). Как утверждает Р. М. Романов, общефедеральному правотворчеству делегирование не свойственно [14], но в некоторых субъек-
тах (каких именно, остаётся неизвестно. -В. К. ) предусмотрено право органов государственной власти и управления (с соблюдением ряда условий) передавать часть своих полномочий по изданию нормативных правовых актов нижестоящим органам [15].
В равной мере критически можно оценить позицию по рассматриваемой проблеме Р. Х. Макуева, который, с одной стороны, правотворческую деятельность органов местного самоуправления определяет в качестве самостоятельного вида правотворчества, а с другой стороны, утверждает, что первая не вписывается в другие виды правотворчества и предложения отнести её к прямому, непосредственному принятию правовых актов являются необоснованными [16]. Алогичность имеет место и в рассуждениях М. И. Абдулаева и С. А. Комарова, которые, выделяя такой вид правотворчества, как санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями, далее пишут следующее: «Правотворческая деятельность корпоративных (общественных) организаций, в отличие от нормотворческих функций государственных органов, как правило, исключает самостоятельное принятие этими организациями норм права. Государ -ство участвует в правотворческом процессе в различных формах: делегирование правотворческих полномочий; санкционирование актов, принятых этими организациями; предварительное разрешение на издание соответствующего акта либо совместное их принятие» [17].
Как представляется, следует согласиться с точкой зрения В. В. Лазарева и С. В. Ли-пеня, которые, анализируя правотворческую деятельность общественных организаций, проводят различие, существующее между санкционированным и делегированным правотворчеством. Как подчёркивают авторы, санкционированное правотворчество - это утверждение государственными органами норм, принятых негосударственными организациями; в ряде случаев закон предусматривает такое утверждение или регистрацию уставов и иных актов общественных организаций. Делегированное же правотворчество -это осуществление правотворческой деятельности общественными организациями
по поручению компетентных государственных органов [18]. Во времена существования СССР делегированное правотворчество связывалось с передачей общественным организациям отдельных функций государственных органов [19].
К проблеме разграничения санкционированного и делегированного правотворчества обращалась и Н. В. Иночкина. По её мнению, санкционированное правотворчество можно определить как получившую государственное одобрение или согласие деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений, организаций и т. д.) и других негосударственных субъектов, направленную на разработку, издание, отмену и совершенствование правовых норм. Посредством данного вида правотворчества государство даёт негосударственным организациям, объединениям и движениям возможность участвовать в нормотворческой деятельности и проявлять гражданскую инициативу. Субъектами санкционированного правотворчества могут выступать различные негосударственные структуры: органы местного самоуправления, коммерческие, акционерные, производственные организации и товарищества, профессиональные и политические организации (к примеру, профсоюзы), а также должностные лица предприятий, учреждений, министерств и ведомств. Результатом такой правотворческой деятельности становятся подзаконные нормативные акты и предписания, которые приобретают общеобязательный характер и юридическую силу после их утверждения (санкционирования) уполномоченным государственным органом. Следует учитывать, что санкционирование может осуществляться как до принятия правового акта - путём одобрения будущего правового акта, так и после принятия такого акта посредством дачи согласия на его применение. В современных условиях роль санкционированного правотворчества крайне важна, так как именно оно в большей степени ориентировано на непосредственное отражение потребностей общественной жизни, нежели государственное правотворчество. Оно представляет собой гибкую и социально-чувствительную систему, способную быстро реагировать на изменения социальной жизни. Это позволяет ускорить процесс при-
нятия управленческих решений, даёт возможность учитывать своеобразие на местах, способствует развитию демократии в обществе. Важно отметить, что санкционированное правотворчество выступает неотъемлемым атрибутом гражданского общества, так как способствует установлению партнёрских отношений между властью и институтами гражданского общества, усилению их взаимной поддержки и согласованной деятельности. Участие различных общественных организаций и объединений в изменении и улучшении законодательства, а также в разработке новых проектов законов способствует укреплению доверия общества к власти. Получая, таким образом, информацию о состоянии общественного мнения, государство может и должно учитывать её при определении государственной политики, и прежде всего при введении новых правовых предписаний. От санкционированного правотворчества следует отличать делегированное правотворчество. Несмотря на то, что эти понятия во многом сходны и в юридической литературе часто рассматриваются как равнозначные, можно выделить ряд особенностей, присущих именно делегированному правотворчеству. Прежде всего следует сказать, что делегированное правотворчество - более широкое понятие, а санкционирование представляет собой одну из разновидностей делегирования. В целом под делегированным правотворчеством следует понимать деятельность государственных органов и/или должностных лиц, а также отдельных негосударственных организаций, связанную с принятием нормативных правовых актов на основании поручения (делегирования) иного органа или должностного лица. При делегировании полномочий один государственный орган (как правило, вышестоящий) временно и на определённых условиях передаёт другому государственному органу (нижестоящему) отдельные свои полномочия при сохранении контроля за их осуществлением. Иначе говоря, управомоченный орган государства заранее даёт своё разрешение другому органу (организации) издавать нормативно-правовые акты по вопросам, относящимся к ведению первого. В результате этого происходит временное расширение полномочий органа, которому они делегируются. Делеги-
рование полномочий допускается только по определённому кругу вопросов, при условии, что это не запрещено конституцией государства. При этом вышестоящий орган может делегировать полномочия только в пределах своей компетенции, т. е. не может передать больше полномочий, чем сам обладает, и не может передать те полномочия, которыми не обладает. После делегирования полномочий вышестоящий орган обязательно сохраняет контроль над их осуществлением. Передать полномочия возможно как на определённое время, так и без указания сроков. Если полномочия делегированы на определённое время, то по его истечении они автоматически прекращаются. А при делегировании без указания сроков полномочия могут быть отозваны в любое время по решению делегирующего органа. Результатом делегированного правотворчества выступают нормативно-правовые акты, юридическая сила которых, как правило, равна юридической силе актов делегирующего органа. Чаще всего, по мнению автора, без приведения конкретных примеров, адресатами делегирования становятся Правительство РФ и исполнительные органы субъектов Федерации. К примеру, это издание закона Правительством с делегированием ему полномочий Парламентом или принятие нормативно-правового акта исполнительным органом субъекта Федерации в сфере совместной компетенции РФ и субъектов РФ [20]. А полномочия по принятию подзаконных нормативных актов могут делегироваться и таким субъектам, как общественные организации.
В зависимости от способа передачи прав автор различает прямое и косвенное делегирование правотворческих полномочий. При прямом делегировании полномочий правотворческий орган издаёт правовой акт, на основании которого уполномоченный орган получает право на делегированное правотворчество, с указанием конкретных сроков и перечнем вопросов, по которым он наделяется таким правом. Косвенное делегирование применяется в особых случаях и чрезвычайных ситуациях. При таком делегировании правотворческий орган принимает нормативный акт, который лишь в общих выражениях, не уточняя, регламентирует определённые общественные отношения, а конкре-
тизацией установленных данным актом полномочий занимается уже сам уполномоченный орган. Отчасти (выделено нами. - В. К.) делегированным правотворчеством можно считать правотворчество органов местного самоуправления, так как эти органы не входят в государственную систему, но вправе принимать нормативные акты по вопросам местного значения. Это право делегировано им государством. Например, согласно Конституции РФ органами местного самоуправления устанавливаются местные налоги и сборы, что предполагает издание ими соответствующих нормативных актов. Кроме того, как пишет автор, опять-таки не подтверждая это примерами, широкое распространение получила практика делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий исполнительной власти [21]. Делегирование полномочий значительно ускоряет процесс правотворчества. Чаще всего передача полномочий происходит по причине перегруженности законодательного органа, когда он не может быстро и своевременно нормативно урегулировать возникающие общественные отношения. В случае, если для принятия правового акта необходимо применение узкопрофессиональных знаний в конкретной области, правотворческий орган также может передать полномочия соответствующим профильным органам исполнительной власти. Делегирование правотворческих полномочий позволяет обеспечить некоторую оптимизацию государственного управления, способствует рациональному распределению рабочего времени, помогает наладить практику подготовки высококвалифицированных кадров. Решение задач при делегировании полномочий осуществляется теми, кто действительно умеет и может их выполнять, оно (делегирование полномочий) сопровождается передачей обязанностей и ответственности, упрощением организационной структуры, ликвидацией дорогостоящих управленческих звеньев. Для более эффективного применения делегирования полномочий такое делегирование должно осуществляться на долгосрочной основе, т. е. на перспективу, и не только включать в себя передачу соответствующих полномочий и ответственности другому субъекту, но и подкрепляться достаточ-
ными материальными ресурсами (рабочее кадры, материальные ценности и денежное довольствие)[22].
В отличие от изложенной промежуточной позиции по вопросу о характере правотворчества органов местного самоуправления, поддерживаемой Н. В. Иночкиной, полагаем, что органы местного самоуправления являются самостоятельными субъектами правотворческой деятельности в Российской Федерации. В самом общем виде правотворчество органов местного самоуправления можно представить как деятельность этих органов по принятию, изменению или отмене норм права, регулирующих вопросы местного значения в конкретном муниципальном образовании. Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что правотворчество органов местного самоуправления нами рассматривается в качестве непосредственного правотворчества, которое существует наряду с правотворчеством соответствующих государственных органов, их должностных лиц, народа и иных субъектов правотворчества. Муниципальное самоуправление Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и законами Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций [23]. Правотворчество - одно из важных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению делами в рамках муниципального образования [24].
Часть 1 ст. 132 Конституции РФ закрепляет, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Комментируя изложенную норму права, В. В. Лазарев совершенно справедливо подчёркивает, что каждый орган в пределах своей компетенции решает соответствующие
вопросы местного значения самостоятельно. Ни один государственный орган не правомочен отменять принятые в соответствии с законом акты местного самоуправления, никто не визирует их решения, не требуется ни предварительной, ни последующей санкции на те или иные действия. Органы местного самоуправления осуществляют функции публичной власти под свою ответственность [25].
В контексте рассматриваемой проблемы, как представляется, важным является ответ на весьма проблематичный вопрос о том, решаемый учёными по-разному: является ли осуществление отдельных государственных полномочий для органов местного самоуправления правом или обязанностью? [26]. Как представляется, следует поддержать позицию тех учёных, которые утверждают, что органы местного самоуправления не обязаны решать вопросы государственного значения, требующие государственных полномочий [27].
1. Оксамытный В. В. Теория государства и права : учебник. - М., 2004. - С. 377-378.
2. Ромашов Р. А. Теория государства и права. Краткий курс. - СПб., 2010. - С. 214.
3. См.: Афанасьев В. С. Правоустановление (правообразование и правотворчество) // Общая теория права и государства : учебник / под ред. В. В. Лазарева. - М., 2010. - С. 204.
4. См.: Власов В. И., Власова Г. Б. Теория государства и права : учебное пособие. - Ростов н/Д., 2011. - С. 183; Рассолов И. М. Правотворчество // Теория государства и права : учебник / под ред. М. М. Рассолова. - М., 2004. - С. 379.
5. Морозова Л. А. Теория государства и права. Повторительный курс в вопросах и ответах. -М., 2003. - С. 174.
6. Гойман-Калинский И. В., Иванец Г. И., Черво-нюк В. И. Элементарные начала общей теории права : учебное пособие / под ред. В. И. Червонюка. - М., 2003. - С. 216-217.
7. См., например: Чистяков Н. М. Теория государства и права : учебное пособие. - М., 2010. - С. 166.
8. Пиголкин А. С. Правотворчество // Теория государства и права : учебник / под ред. А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. - М., 2008. - С. 427.
9. Морозова Л. А. Указ. соч. - С. 174.
10. См., например: Иванников И. А . Общая теория государства и права : учебное пособие. -М., 2008. - С. 162-163.
11. См., например: Положение о расследовании и учёте несчастных случаев на производстве, утверждённое постановлением Президиума
ВЦСПС от 20 мая 1966 г. // Сборник законодательных актов о труде. - М., 1970. - С. 685.
12. См.: Теория государства и права : учебник / отв. ред. Н. Г. Александров. - М., 1974. -С. 498-499.
13. Антонова Л. И. Правотворчество // Общая теория государства и права : в 2 т. / отв. ред.
B. С. Петров, Л. С. Явич. - Л., 1974. - Т. 2. -
C. 322.
14. В недалёком прошлом такая практика имела место. Так, Съезд народных депутатов РСФСР своим постановление от 1 ноября 1991 г. «О правовом обеспечении экономической реформы» наделил первого президента постсоциалистической России полномочиями по ряду важнейших вопросов государственной и общественной жизни, в том числе не только в случае пробела в законодательном регулировании, но и в дополнение и даже с отступлением от действующих законов.
15. Романов Р. М. Правотворчество // Теория государства и права : учебник / под ред. О. В. Мартышина. - М., 2007. - С. 335-336.
16. Макуев Р. X. Теория государства и права : учебник. - М., 2010. - С. 402-403.
17. Абдулаев М. И., Комаров С. А. Проблемы теории государства и права : учебник. - СПб., 2003. - С. 301.
18. Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права : учебник. - М., 2010. - С. 345.
19. Правотворчество в СССР. - М., 1974. -С. 112-117.
20. Коллектив авторов полагает, что «формула "в пределах полномочий, представленных законом"», предполагает делегирование специальных нормотворческих полномочий законодателем соответствующему органу исполнительной власти. Учёные, как представляется, справедливо указывают, что, в принципе, делегирующие нормотворческие полномочия Конституцией РФ не предусмотрены (Поле-нина С. В., Лазарев Б. М., Лившиц Р. З., Козлов А. Б., Глушко Е. К. Инициативный проект Федерального Закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ // Государство и право. - 1995. - № 3. - С. 59).
21. Комментаторы Конституции РФ 1993 г., подчёркивая, что ч. 2 ст. 132 адресована государ-
ственным органам, с одной стороны, указывают, что именно они вправе наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями, причём сделать это могут только представительные органы государства и только одним актом - законом, а с другой стороны, обращают внимание на то, что в Конституции не регулируется вопрос о передаче полномочий. (Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В. В. Лазарев. - М., 1997. -С. 565).
22. Иночкина Н. В. Проблема разграничения понятий «санкционированное» и «делегированное» правотворчество // Юридические науки: проблемы и перспективы : материалы Меж-дунар. науч. конф. (г. Пермь, март 2012 г.). -Пермь, 2012. - С. 8-10.
23. См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 3131-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 40. -Ст. 3822.
24. См.: Теория государства и права : учебник / под ред. А. В. Малько, А. Ю. Саломатина. -СПб., 2007. - С. 197.
25. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В. В. Лазарев. - С. 562.
26. См.: Дитятковский М. Ю. О понятии осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации : материалы V науч.-практ. конф. (Омск, 15-16 ноября 2006 г.). -Омск, 2006. - С. 109-119.
27. См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России. - Т. 1 / под ред. Т. Г. Морщаковой. - М., 2003. - С. 56; Бондарь Н. С. Муниципальное право : учебник. - М., 2003. - С. 177; Фадеев В. И. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России и за рубежом : проблемно-тематический сборник / отв. ред. В. В. Маклаков, В. И. Фадеев. - М., 2000. - С. 198.
