CC BY
287
Том 155, кн. 4
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ КАЗАНСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
Гуманитарные науки
2013
УДК 340.132
ПРАВОРЕАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ
А.В. Погодин Аннотация
В статье анализируется связь правореализации и государственного режима. Дается характеристика режима в статике и динамике, а также рассматривается система средств, которые государство использует в процессе взаимодействия с личностью и обществом. Ставится под сомнение актуальность противопоставления авторитарных и демократических средств управления и, соответственно, авторитарных и демократических режимов в современном государстве и обществе.
Ключевые слова: правореализация, государственный социально-правовой режим, демократически-правовые средства, авторитарно-правовые средства.
Многообразные традиционные и новые для современной России практики постоянно развиваются. Некоторые из них инициированы государством и высокодинамичны. Каждая практика как общественно значимый вызов-проблема требует не только адекватного и точного нормативно-правового регулирования со стороны государства и общества, но и соответствующей правореализации.
Правореализация интегрирована во все практики, например она пронизывает практику выборов, практику купли-продажи недвижимости, практику материнского капитала и др. Если количество правонарушений меньше массива правомерного поведения, то правореализация способна обеспечить стабильность той или иной практики и в конечном счете объединить эти практики в целостную систему.
На правореализацию влияют различные факторы, среди которых большую роль играет государственный социально-правовой режим (или, что терминологически менее точно, государственный политический режим). Именно он является системооборазующим для правореализации и особенно важным при модернизации той или иной практики. При этом государственный режим должен иметь высокий индекс законности, сочетать демократически-правовые, авторитарно-правовые, материально-правовые, процессуально-правовые и иные элементы, поскольку только такой гибкий и адекватный социокультурной среде режим способен инициировать, эффективно поддерживать, а при необходимости охранять и защищать позитивную социальную динамику как отдельной практики, так и всей системы практик.
Идеально-духовной предпосылкой, формально и ментально моделирующей востребованный практикой режим, выступает (должна выступать) качественная
теория. Однако доминирующее сегодня в публицистике и науке понимание означенного феномена, а следовательно, методология деятельности государства и оценки этой деятельности обществом не в полной мере отвечают вызовам времени.
Это понимание и соответствующая теория сформировались в XX веке как закономерный результат идеологического противоборства двух супердержав. С тех пор концепция режима мало в чем изменилась, она декларативна, избыточно политизирована и поэтому нуждается в корректировке. Рассмотрим некоторые положения теоретической модели современного государственного социально-правового режима (ГСПР): 1) его исходное понятие; 2) статическую структуру; 3) динамическую структуру на примере режима «в коридорах власти».
1. Понятие ГСПР. Применяя взаимодополняемые статический и динамический приемы системного метода, режим можно и нужно рассматривать в статике (прерывности и неизменности) на уровне объективного права и в динамике (движении и развитии) на уровне правореализации. В первом случае - это цели, средства, принципы, методы, правовые формы, правовые статусы чиновников и иных субъектов (граждан страны, иностранцев и т. п.), закрепленные в действующем праве в социально-правовом государстве - детально и всесторонне, в доправовом - декларативно и с пробелами.
Динамический аспект включает в себя рассмотрение ГСПР на микро- и макроуровне. На микроуровне режим рассматривается как инструментальная составляющая правореализующего поведения конкретного, прежде всего высокопоставленного, чиновника: какие цели в конкретной практике он действительно преследует, с помощью каких средств и методов он их достигает, действует ли в пределах своего правового статуса, не ущемляя правовой статус субъектов-нечиновников. На макроуровне ГСПР представляет собой инструментальную характеристику многообразной правореализационной деятельности государства в процессе управления социальными практиками и взаимодействия с личностью и обществом.
Следует различать (но не разделять и тем более противопоставлять) формальный режим де-юре, то есть нормативную модель-идеал, или статическую структуру режима в виде подсистемы норм объективного права (государственное право), и реальный режим де-факто, представляющий собой конкретную практику, или динамическую структуру реализации этих норм субъектом управления в конкретных социокультурных условиях. Хотя между ними как между идеалом и реальностью есть расхождения и противоречия, тем не менее они взаимозависимы, а в стабильном правовом гражданском обществе и социально-правовом государстве дополняют друг друга и раздельно не существуют. Поэтому глубоко и точно понять, каким может и должен быть в РФ режим сейчас или в ближайшей перспективе и главное - какой ГСПР в системе правореализации есть на самом деле, возможно только на основе комплексного анализа нормативно-должной и реально-сущей его сторон.
2. Статическая структура ГСПР. Системный анализ внутриотраслевых и межотраслевых связей и взаимозависимостей норм объективного права и практики функционирования режима позволяет выявить его статическую структуру. Сюда входят не только средства и методы, как отмечают некоторые авторы,
но и как минимум цели, принципы, правовые формы, правовые статусы чиновников и иных субъектов. Рассмотрим первый элемент этого ряда.
В юридической науке дается описание отдельных видов средств, например административных [1]. Но нет - и это проблема теории права - теоретического анализа и формально определенного методологического знания этого элемента государственной управленческой деятельности. Между тем такое знание особенно необходимо в условиях модернизации.
Средства (ресурсы, орудия) - это простые и сложные управленческие и производственные инструменты-приспособления, которые позволяют создавать и получать в процессе материальной, политической, финансовой, следственной и другой правореализационной деятельности необходимые результаты и достигать поставленных целей. С помощью управленческих средств специально уполномоченный субъект в процессе правореализации воздействует на конкретную практику с целью ее оптимизации (и модернизации), а участники практики, используя производственные и управленческие средства, создают объекты-ценности. Любая традиционная или новая практика, например ипотека, оборот ценных бумаг, митинговая практика, объективно требует адекватных ее социально-предметному содержанию управленческих и производственных средств-инструментов и соответствующей правореализации. Более того, та или иная общественно значимая практика наиболее эффективно функционирует и постоянно обновляется, если субъект нормативного правового регулирования способен выявить и качественно закрепить в праве именно те средства, которые необходимы в данный момент, и, конечно, если участники практики, в том числе управляющий субъект, правильно применяют их в своей деятельности. Не все средства, имманентно присущие практике, получают легальную поддержку. Так, нельзя применять криминальные средства. Однако средства, не регламентированные и не запрещенные правом, также могут использоваться.
Все управленческие средства условно можно разделить на инновационные и традиционные. При этом они не являются некой объективной данностью, это результат совместной созидательной деятельности социума и государства, прежде всего властвующего субъекта, который в ходе нормативно-правового регулирования должен их создать и легализовать, аккумулировать и определить алгоритм использования и что не менее важно - выстроить систему стимулирующей поддержки, охраны и защиты. За редким исключением номенклатура средств-ресурсов, или государственных управленческих инструментов, закреплена в действующем праве (а такие нормы, как функционально специализированная часть объективного права, сами являются универсальным управленческим ресурсом, если не имеют дефектов (см. [2, с. 45-48])). Если обобщить, сгруппировать и классифицировать различные средства, то сюда входят:
- авторитарно-правовые средства;
- демократически-правовые средства;
- материальные средства;
- идеологические средства;
- харизма лидера-руководителя;
- объективное право;
- криминальные ресурсы.
Авторитарно-правовые средства, прежде всего административные и уголовные, появились в системе социальной регуляции еще в период разложения первобытнообщинного строя, однако только после возникновения государства получили относительную самостоятельность. Они постоянно совершенствуются, видоизменяются и до сих пор активно эксплуатируются в правореализации. Эти средства - важный инструмент и одновременно управленческий ресурс (основа) любого современного государства. Их применение в соответствии с требованиями права в тех или иных социальных практиках и ситуациях, объективно требующих именно авторитарного, то есть основанного на единоначалии, оперативного, жесткого и централизованного управленческого воздействия, способно дать весьма ощутимые позитивные результаты (см. [3]). Это особенно эффективно в ситуации чрезвычайного положения, контртеррористической операции, организации исполнения уголовных наказаний, противодействия массовым беспорядкам при проведении спортивных, политических мероприятий и т. п. При этом они должны применяться правомерно и без унижения чести и достоинства человека. В структуре ГСПР, где данные средства задействуются правомерно, образуется относительно самостоятельный авторитарно-правовой режим. Заметим, что для современной России формирование культуры цивилизованного авторитаризма не менее важно, чем развитие демократической культуры.
Как и другие средства управления, авторитарно-правовые функционально противоречивы. Это такой обоюдоострый инструмент, с помощью которого творится как добро, так и зло. Если эти средства применять неправомерно и в негуманных формах (по принципу «я начальник - ты дурак, что хочу, то и ворочу»), возникает уже не авторитаризм, а криминальный режим. Это те случаи, когда некоторые чиновники используют легализованные авторитарные средства вне правовых регламентов и процедур, иногда реанимируют запрещенные средства, например пытки. Тогда правореализация как система разрушается, а в структуре ГСПР формируется криминальный режим, который уничтожает социально-целесообразные связи и коммуникации государства, общества и личности.
В теории и практике современного государства и общества сложились четкие принципы и каноны допустимости и необходимости использования авторитарных средств, перечень которых закреплен в объективном праве в форме закона. Их использование в практиках и ситуациях, детально прописанных в законе, возможно при соблюдении ряда условий:
- применение только специально уполномоченным субъектом с подробной регламентацией его правового статуса и повышенной юридической ответственностью (с высоким уровнем материального и социального обеспечения субъекта управления);
- уважение чести и достоинства человека;
- максимальная открытость (транспарентность) и контроль как со стороны вышестоящей государственной инстанции, так и институтов общества;
- возможность обжаловать действия субъекта управления, в том числе в специализированном суде и т. д.
Авторитарно-правовые средства, дополненные демократически-правовыми и другими средствами, призваны поддерживать баланс в системе управления. Правомерное применение авторитарных средств в процессе правореализационной
деятельности позволяет блокировать возникающую при определенных условиях тенденцию трансформации демократии в охлократию; в свою очередь демократически-правовые средства потенциально способны препятствовать перерастанию авторитаризма в криминал, тоталитаризм и деспотию.
К демократически-правовым средствам относятся референдум, митинг, многопартийность, периодические выборы высших должностных лиц государства, общественный контроль исполнительной власти и т. д. Они возникли вместе с авторитарными средствами в глубокой древности, постоянно развивались и совершенствовались. В этом процессе исключительно важную организующе-стабилизирующую роль играло и играет право. С его помощью демократические средства, возникающие в ходе сложного и противоречивого взаимодействия общества и государства, закрепляются, легализуются, получают нормативно-правовую регламентацию и идеологическую поддержку, а также процессуально-правовую основу для охраны и защиты демократических ценностей.
Данные средства особенно эффективны там, где все иные средства малопригодны и не дают необходимого результата, например при выявлении интересов социальных групп, принятии легитимного решения по наиболее значимым проблемам жизнедеятельности государства и общества, формировании законодательной власти и т. п. Более того, их потенциал востребован и в неполитических практиках. Но здесь они используются как дополнительный управленческий ресурс, например в экономической и корпоративной практике акционерного общества применяются выборы и голосование. Однако - и это принципиально важно - демократические средства не универсальны, их нельзя применять везде и всюду, ибо они имеют объективные ограничения. Любое демократически-правовое средство предназначено для достижения определенной цели, имеет свои принципы, технологию реализации, правовые формы и т. п. Все эти особенности функционирования означенных средств, в том числе пределы действия, урегулированы (должны быть урегулированы) в объективном праве. Важно отметить, что в структуре ГСПР демократически-правовой режим возникает только тогда, когда демократические средства применяются в условиях законности и правопорядка, при высоком уровне социальной активности и соответствующем менталитете граждан и чиновников, а также, как было отмечено выше, когда они правомерно дополнены авторитарно-правовыми средствами. Искусство управления властвующего субъекта состоит в умелом сочетании демократических и авторитарных средств в соответствии с требованиями права и реальными социокультурными условиями.
В этой связи нельзя не заметить и не сформулировать два концептуально важных положения.
• Вряд ли сегодня конструктивна идея противопоставления авторитарных и демократических средств и основанное на ней традиционное деление режимов на демократические и авторитарные. В действительности режим (на уровне объективного права и практики его реализации) в современном обществе и государстве, в том числе в России, - это синтез демократически-правового, авторитарно-правового, криминального и других элементов.
• Известный лозунг о необходимости демократизации Российского государства при всей внешней привлекательности не столь очевиден. Он допустим
в некритической публицистике, ортодоксальной политической риторике. Государственный деятель, повторяющий политическое клише ХХ века, целенаправленно или неосознанно повышает степень конфликтности и напряжения в обществе, поскольку любой лозунг - это сигнал-ориентир для человека и социума. Если лозунг не соответствует реалиям и в принципе неосуществим (точнее, его осуществление приведет к краху системы государственного управления), то он негативно влияет на правореализацию, разрушает социокультурные связи и коммуникации, провоцирует конфликт между властью и обществом.
Материальные средства охватывают разнообразные материальные и нематериальные (виртуальные) ценности, имеющие стоимостной эквивалент: деньги, налоговое стимулирование, льготы приватизации госсобственности и т. п. Они при посредстве права используются государством в качестве самостоятельного и основного ресурса прежде всего в управлении экономическими и социальными практиками. Вместе с тем материальные средства являются неотъемлемой частью авторитарного и демократического инструментария, поскольку без материального обеспечения многие демократические и особенно авторитарные средства полноценно не функционируют.
Идеологические средства целесообразно рассматривать в рамках двух четко различимых групп. Во-первых, любое вышеозначенное средство имеет идеологическую версию, своеобразную идеологическую оболочку-образ. Это вербально выраженное и, как правило, формально закрепленное в тексте Конституции и Закона теоретическое обоснование социальной целесообразности и допустимости использования конкретного средства в управленческой деятельности. Например, есть формализованное знание - идеология лишения свободы, моратория на смертную казнь, референдума, многопартийности и т. п. Следует отметить, что идеология как составляющая управленческого средства это не только его внешняя форма и способ идентификации в ряду других средств; она является также его интеллектуальной квинтэссенцией, которая в значительной степени предопределяет и формирует управленческий инструментарий, в том числе психологию и профессиональную культуру управляющего и управляемого.
Во-вторых, идеология есть относительно самостоятельное универсальное средство в статической структуре ГСПР. Это теоретическое знание всех инструментов управления, их потенциальной регулятивной возможности, того, какие средства следует применять в той или иной социальной практике, а также проект-прогноз развития практики.
Харизма лидера-руководителя является специфическим, но при прочих равных условиях вполне эффективным ресурсом управляющего воздействия. Поэтому формирование харизмы и позитивного имиджа руководителя, если это не переходит границы объективной потребности и приличия, закономерный и необходимый процесс.
Объективное право (точнее, правовой институт средств государственного управления как одна из его частей) закрепляет и регулирует порядок применения управляющим субъектом тех или иных средств ГСПР. В этом случае право на уровне каких-либо норм (норм дефиниций, норм сроков, процедурных норм и т. п.) наполняется содержанием конкретного средства, включается в его структуру и становится для него организующе-стабилизирующим элементом.
Но право является таким универсальным инструментом, который может существовать и как самостоятельное средство управления (см. [4]). Следует отметить, что в системе права все большую роль играет комплексная отрасль - государственное право.
Можно дополнительно выделить и другие средства ГСПР: организационно-институциональные, позитивные неправовые социальные регуляторы, управленческие и информационные средства и технологии, качественные правовые формы, профессионально-нравственные и социально-психологические свойства субъекта управления и даже религию.
Кроме того, у субъекта управления потенциально есть криминальные ресурсы - запрещенные правом средства, применение которых приводит к разрушению системных связей правореализации.
Реализуя в той или иной практике по мере необходимости различные средства и их комбинации в соответствии с установленными целями, принципами, методами, не выходя за пределы своего правового статуса и не посягая на правовой статус другой личности, управляющий субъект и государство в целом могут получить очень высокие результаты, создать благоприятную среду для жизнедеятельности человека и развития общества.
3. Динамическая структура ГСПР проявляется в рамках конкретного управленческого правоотношения, где сторонами выступают управляющий - госчиновник и управляемый - нижестоящий чиновник либо нечиновник, например гражданин (микроуровень) или вся система конкретных управленческих правоотношений (макроуровень). На макроуровне выделяются, во-первых, режим внутри законодательной, исполнительной, правоохранительной и судебной подсистем власти (режим внутри государства, или режим в «коридорах власти»), во-вторых, режим, складывающийся в процессе управления государства социальными практиками и взаимодействия с личностью и обществом (государственный социально-правовой режим). Рассмотрим подробнее режим в «коридорах власти».
Законодательная подсистема. В ней различными субъектами, обладающими организационными и функциональными полномочиями, осуществляется управление. Потенциально данная система глубоко демократична, поскольку формируется с помощью демократических средств, с которыми тесно связано ее функционирование. Однако в случае необходимости используются и другие инструменты, например авторитарно-правовые, материальные, идеологические и т. п. Иногда задействуются криминальные средства. В итоге образуется сложная система демократически-правового, авторитарно-правового, материально-правового и, как деструктивный элемент, криминального режимов.
Закреплять, совершенствовать, развивать демократию и демократически-правовой режим необходимо прежде всего в этой подсистеме власти. Вместе с тем правомерное применение специально уполномоченным субъектом системы управленческих средств в процессе законодательной деятельности не гарантирует высокое качество законов. Более того, зачастую возникает парадоксальный казус, когда в демократически-правовом режиме появляется закон с избыточным количеством дефектов. Это возможно, если законодатель профессионально и нравственно не соответствует требованиям и вызовам регулируемой практики.
Исполнительная подсистема. Здесь есть элементы демократически-правового режима, например принятие решения на коллегии министерства с учетом рекомендаций общественного совета, общественных организаций, но в целом преобладает авторитарно-правовой режим. Вообще исполнительная власть, особенно в период нестабильности общества и государства, может эффективно функционировать только в авторитарно-правовом режиме, когда управляющий субъект добивается высокой исполнительности и дисциплины подчиненных во всей вертикали власти. Конечно, при этом используются и иные легальные средства, но в качестве дополнительных. Таким образом, в системе исполнительной власти формируется сложный синтез режимов: доминирует авторитарно-правовой, есть элементы демократически-правового и материально-правового, а также негативная составляющая в виде криминального режима.
Правоохранительная подсистема. В этой части структуры государства управляющие субъекты, например прокурор, руководитель следствия, в ходе организационно-управленческой деятельности задействуют различные средства, преимущественно процессуально-правовые, то есть закрепленные в административных регламентах и процессуальном законодательстве. В результате внутри правоохранительной подсистемы формируется сложный синтез авторитарно-правового, демократически-правового, криминального и преобладающего процессуально-правового режимов.
Судебная подсистема. Председатели судов и иные субъекты используют разнообразные легальные управленческие средства, но здесь даже в большей степени, чем в правоохранительной системе, должны применяться процессуально-правовые средства и, соответственно, должен складываться процессуально-правовой режим.
Таким образом, основные выводы заключаются в следующем.
Необходимо различать статическую структуру режима как подсистему норм объективного права (формальный режим) и динамическую структуру реализации данных норм (реальный режим, конкретная практика).
В настоящее время не может быть признано корректным противопоставление авторитарных и демократических средств управления и, соответственно, традиционное деление режимов на авторитарные и демократические, поскольку режим в современном государстве и обществе представляет собой синтез различных элементов. В связи с этим лозунг о необходимости демократизации режима в России негативно влияет на правореализацию и провоцирует конфликт между властью и обществом.
Summary
A.V. Pogodin. Law Enforcement and State Social and Legal Regime.
In this article, we analyze the relationship between law enforcement and state regime. We describe a regime in statics and dynamics as well as study the system of means that a state uses when interacting with individuals and society. We put into question the relevance of the opposition of authoritarian and democratic means of control and, accordingly, authoritarian and democratic regimes in the modern state and society.
Keywords: law enforcement, state social and legal regime, democratic legal means, authoritarian legal means.
Литература
1. Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Государство и право. - 2009. - № 12. - С. 15-24.
2. Основные характеристики российской правовой действительности / Науч. ред. Ю.С. Решетов. - Казань: Казан. ун-т, 2010. - 172 с.
3. Гогин А.А. Элементы авторитаризма как объективная необходимость для стабилизации экономики // Актуальные проблемы юридической науки: Сб. науч. тр. -Тольятти: ТГУ, 2009. - Вып. 6. - С. 131-140.
4. Малько А.В. Проблемы правовых средств // Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Проспект, 1999. - С. 321-338.
Поступила в редакцию 10.12.12
Погодин Александр Витальевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права, Казанский (Приволжский) федеральный университет, г. Казань, Россия.
E-mail: osibaeva@mail.ru
