CC BY
227
Раздел 1. Методология правоохранительной деятельности
МАЛЬКО А.В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, igp@sgap.ru Саратовский филиал Института государства и права Российской академии наук;
410028, г. Саратов, Чернышевского, 135
РУДКОВСКИй В.А., доктор юридических наук, доцент, rudk-viktor@yandex.ru Кафедра теории и истории права и государства;
Волгоградский государственный университет, 400062, г. Волгоград, просп. Университетский, 100
MAL'KO A.V.,
Doctor of Legal Sciences, professor, honoured worker of science of the Russian Federation, igp@sgap.ru
Saratov Branch of the Institute of State and Law
of the Russian Academy of Sciences, Chernyshevskogo St. 135, Saratov, 410028, Russian Federation
RUDKOVSKIY V.A.,
Doctor of Legal Sciences, associate professor, rudk-viktor@yandex.ru Chair of Theory and History of Law and State;
Volgograd State University, Universitetskiy avenue 100, Volgograd, 400062, Russian Federation
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК фАКТОР ОПТИМИзАЦИИ
осуществления ПРАВА
Реферат. В 90-х годах прошлого века при формировании новой правовой системы России существенное внимание уделялось правотворческой политике. В настоящее время задача формирования правовых основ выполнена, на передний план выходит политика реализации и применения права. Отмечена слабая научно-теоретическая разработанность правоприменительной политики. Определяется, что принятие и введение в действие самых демократичных законов не гарантирует социальной стабильности и правопорядка, если государство на всех уровнях своего аппарата не проводит внятную правовую политику на этапе реализации таких законов. Правоприменительная политика рассматривается как разновидность правовой политики. Дается характеристика отличительных признаков правоприменительной политики, таких как: форма конкретизации политикоправовой стратегии; особый объект (отношения в сфере осуществления права) и предмет (правоприменительная деятельность); специфические формы выработки и реализации ее содержания, особый субъектный состав; связи с иными направлениями государственно-правовой политики; фактор совершенствования законодательства; гарантия обеспечения прав и свобод личности, законности, правопорядка. Показано значение правоприменительной политики путем анализа групп ее основных функций, зависящих от выполняемых задач (обеспечение и защита прав и свобод личности; укрепление законности и правопорядка; развитие правосознания и правовой культуры); места и назначения в механизме осуществления права (идеолого-воспитательная; организаторская; информационная; регулятивная; охранительная); сферы осуществления (внутренние и внешние); направлений реализации (ценностно-ориентационная; прогностическая; планово-организаторская; контрольно-координационная). Показана особая роль гражданского общества в формировании и осуществлении эффективной правоприменительной политики. Гражданское общество из разряда объектов должно перейти в категорию субъектов такой политики.
Ключевые слова: правовая политика, правоприменительная политика, функции правоприменительной политики, правоприменение, правореализация.
LAW-ENFORCEMENT POLICY AS A FACTOR OF RIGHT EXERCISE OPTIMIZATION
Abstract. In the 90s of the last century while forming a new legal system of Russia, considerable attention was paid to the law-making policy. Currently, the mission of forming the legal framework
is performed; enforcement of the law comes to the forefront. The article concerns poor principled development of law-enforcement policy. The adoption and enactment of the most democratic laws does not guarantee social stability, law and order, if the state at all levels of its apparatus does not carry out a distinct legal policy at the stage of such laws implementation. The law-enforcement policy is regarded as a sort of legal policy. The author describes the specific characteristics of the law-enforcement policy: the form of specification of a political and legal strategy; special object (relations in the sphere of law exercise) and the object (law enforcement activities), the specific forms for the formulation and implementation of its content, special subject structure, connection with other state legal policies, the factor of legislation improvement, guarantee of rights and freedoms ensuring, law and order. The author shows the importance of the law-enforcement policy by means of analysis of its basic functional groups depending on: the accomplished missions, place and purpose in the mechanism of right realization, the sphere of implementation (internal and external); directions of realization. The article shows a special role of civil society in the formation and implementation of effective law-enforcement policy. Civil society should move to the category of subjects (not objects) of this policy.
Keywords: legal policy, law-enforcement policy, functions of law-enforcement policy, law-
implementation, law-realization.
В России с начала 90-х годов, когда обрушили одну правовую систему (советскую) и принялись создавать другую (постсоветскую), явно уделяли больше внимания правотворческой деятельности, которая как раз и закладывает основы любой правовой системы и создает нормативную базу правового развития общества. В связи с этим естественно, что первоначально основные усилия ученых и практиков были направлены на формирование новой системы российского законодательства. Отсюда и заметный «перекос» внимания и усилий государства и общества в сторону правотворчества и, соответственно, правотворческой политики.
В настоящее время костяк системы российского законодательства, хотя и достаточно противоречивый и в целом еще малоэффективный, сформирован. Поэтому на передний план выходит правореализационная проблематика, и в первую очередь комплекс вопросов, связанных с оптимизацией правоприменительной деятельности в нашей стране. Соответственно, объективно возрастает значимость правоприменительной политики, которая призвана выражать научно обоснованную стратегию и тактику (цели, принципы, задачи, приоритеты и т.д.) Российского государства в сфере реализации правовых норм.
Проблематика правоприменительной политики пока, к сожалению, разработана слабо [1; 2]. Между тем «проблема пра-вореализации и особенно правоприменения традиционно была у нас и до сих пор остается "ахиллесовой пятой" всей юри-
дической практики» [3, с. 16]. Опыт последних десятилетий еще раз убедительно показал, что принятие даже самых, казалось бы, демократичных законов, мало что дает в плане обеспечения социальной стабильности, правопорядка, прав личности, если государство не проводит внятную правовую политику на этапе реализации принятого законодательства. Сама практика правового регулирования «понуждает» государственную власть вырабатывать определенные приоритеты в сфере реализации принятого законодательства, сосредоточивать политические усилия на тех или иных участках, направлять и координировать правоприменительную деятельность в соответствии со стратегическими целями и текущими задачами государства, иными словами, вырабатывать и проводить в жизнь определенную правоприменительную политику.
Как разновидность правовой политики правоприменительная политика, естественно, «наследует» все основные характеристики первой. Вместе с тем ей присущи и специфичные черты, отражающие ее особое место в системе выработки и реализации государственно-правовой стратегии.
Во-первых, правоприменительная политика представляет собой форму конкретизации общей политико-правовой стратегии применительно к такому специфичному участку правового регулирования, как реализация права. Данное понятие (и явление) интегрирует в себе те свойства, признаки, закономерности и т.д., которые присущи правовой
политике на этапе реализации правовых предписаний.
Во-вторых, объектом политико-управленческого воздействия правоприменительной политики являются общественные отношения, формирующиеся в сфере осуществления права, а непосредственным предметом указанного воздействия выступает правоприменительная деятельность, ее цели, задачи, принципы, методы, приоритеты и т.д. Правоприменительная политика - это идейно-теоретическая основа, организующий и направляющий фактор властной деятельности компетентных субъектов в сфере осуществления права.
В-третьих, правоприменительная политика характеризуется специфичными формами выработки и реализации ее содержания, особым субъектным составом, способами внешней объективации и рядом других признаков.
В-четвертых, правоприменительная политика находится в закономерных связях с иными направлениями государственно-правовой политики, прежде всего, политикой правотворческой [4]. Содержание и общая направленность правоприменительной политики определяются системой действующих нормативно-правовых предписаний. В этом смысле правоприменительная политика имеет подзаконный характер, призвана создавать необходимые идеологические, организационно-управленческие и иные условия для надлежащей реализации воли законодателя. Наряду с этим, рассматриваемая политика выполняет и определенные компенсационные функции, внося коррективы и восполняя пробелы правотворческой политики на этапе реализации права.
В-пятых, правоприменительная политика является важным фактором совершенствования законодательства и всей системы правового регулирования в стране. Она не только создает необходимые политико-управленческие предпосылки для оптимальной реализации воли законодателя, позволяет сосредоточивать государственные усилия на наиболее важных участках правового регулирования, но и стимулирует принятие (изменение, отмену) правотворческими органами таких правовых предписаний, которые в наибольшей мере отвечают задачам правовой полити-
ки и при этом учитывают возможности и потребности правоприменительной практики.
В-шестых, научно обоснованная правоприменительная политика - необходимая гарантия практического обеспечения прав и свобод личности, упрочения законности и правового порядка, решения других жизненно важных задач. В известном смысле именно на этом уровне правовая политика становится «реальной политикой», опредмечиваясь в деятельности органов правоприменения и оказывая непосредственное воздействие на поведение субъектов права. Вопросы гарантированности прав личности, неотвратимости юридической ответственности и другие актуальнейшие проблемы современного Российского государства здесь переходят из разряда внешне привлекательных формул в плоскость их практической реализации.
Указанные и некоторые другие особенности говорят о том, что речь идет не только о качественно самостоятельном, но и чрезвычайно важном направлении правовой политики современного государства.
Значимость правоприменительной политики в оптимизации правореализационных процессов наиболее отчетливо проявляется в ее функциях.
Функции правоприменительной политики - это основные направления ее целенаправленного воздействия на процессы реализации правовых норм, а также другие аспекты (стороны, элементы) правового регулирования, в которых проявляются и конкретизируются ее сущность, социальное назначение, творчески-преоб-разующая роль в механизме обеспечения поступательного правового развития государства и общества.
Классификация функций правоприменительной политики, как и функций других государственно-правовых явлений, может проводиться по различным критериям.
Так, в частности, в зависимости от характера решаемых правоприменительной политикой задач можно выделить: функцию обеспечения и защиты прав и свобод личности; функцию укрепления, совершенствования и развития законности и правопорядка; функцию развития правосознания и правовой культуры правоприменителей и иных субъектов правореализации и др.
к правоприменительной политике можно подойти и с точки зрения ее места и назначения в механизме осуществления правовых норм. В таком случае можно выделить идеолого-воспитательную, организаторскую, информационную, регулятивную, охранительную и некоторые другие функции. Все они акцентируют внимание на тех или иных сторонах управленческого воздействия указанной политики на процессы реализации правовых норм.
В зависимости от сферы осуществления допустимо выделять внутренние (направленные на решение внутриполитических задач) и внешние (направленные на решение внешнеполитических задач) функции правоприменительной политики.
Внешнеполитический аспект функционирования правоприменительной политики приобретает особое значение в связи с углублением интеграционных процессов в современном мире, интернационализацией международной преступности, усилением взаимозависимости современных государств, требующей выработки согласованных и скоординированных правовых решений по самым разным вопросам (обеспечение прав и свобод личности, борьба с преступностью и т.д.).
Поскольку основное назначение правоприменительной политики состоит в обеспечении наиболее целесообразного, законного и эффективного развития правореализационных процессов, то в теоретическом и практическом плане важно показать, по каким основным направлениям реализуется эта задача. С учетом такого подхода можно выделить: ценностно-ориентационную, прогностическую, плановоорганизаторскую и контрольно-координационную функции правоприменительной политики. На анализе указанных функций мы и остановимся подробнее.
Суть ценностно-ориентационной функции правоприменительной политики заключается в определении основных ценностных ориентиров правоприменительной деятельности и обеспечении их неуклонного проведения в жизнь. Речь идет о таких нравственных и политико-правовых идеалах, как человеческое достоинство, права и свободы личности, справедливость, законность, ответственность, и др.
Важнейшие ценностные установки правоприменительной деятельности в
настоящее время получили официальное признание и формально-юридическое закрепление в Конституции РФ и других законодательных актах. Однако, к сожалению, уровень их практической реализации в деятельности судебных, правоохранительных, исполнительно-распорядительных и иных органов нашего государства остается низким. Сохраняется реальная опасность дискредитации прав человека, правового государства, свободы, демократии, опасность «заболтать» их, «заговорить», превратить в банальности [5, с. 273]. Поэтому усиление гуманистических начал правоприменения является одной из насущных задач государственной политики.
Принципиально важно, в частности, обеспечить устойчивую ориентацию всего правоприменительного механизма на права личности как основной показатель и критерий эффективности его работы. Практика последних десятилетий показывает, что, несмотря на кажущуюся очевидность такого подхода, его претворение в жизнь представляет одну из самых сложных задач. Предпринимаемые в указанном направлении меры (в частности, соответствующие решения Пленума Верховного Суда РФ) оказываются малоэффективными. Правоприменительная деятельность по-прежнему ориентируется на сугубо внешние показатели (количество возбужденных дел и пр.). Глубинная причина такого положения, очевидно, состоит в серьезной деформированности профессионального правосознания на уровне ментальных установок, в слабости так называемого «правоуважающего сознания» [6, с. 101]. А это значит, что усиление ценностно-ориенти-рующих начал правоприменительной деятельности должно быть более четко увязано с проблемами формирования профессиональной правовой культуры и правосознания, совершенствованием системы юридического воспитания, образования. Иными словами, речь, в сущности, идет о тех проблемах, которые повсеместно звучат как крайне важные, но, к сожалению, систематического решения на уровне государственной политики, в том числе кадровой, не получают.
Еще одной важной функцией правоприменительной политики является прогностическая. Она состоит в определении вероятных тенденций развития правореа-
лизационных процессов в целях выработки соответствующих мер превентивного (стимулирующего или ограничивающего) управленческого воздействия. «Определяя смысл прогнозируемых событий в сфере правовой жизни, их связи и тенденции развития, мы обретаем способность так воздействовать на соответствующие условия, среду и факторы, что эти события изменяются в нужном нам направлении» [7, с. 389].
Возможность осуществления обоснованных прогнозов составляет базу любой политики. И правоприменительная политика здесь не является исключением. Более того, она не может эффективно выполнять свои задачи, если практика правоприменения будет идти впереди нее. Только при условии опережающего отражения могут быть приняты своевременные меры упреждающего характера в отношении тех тенденций, которые противоречат преследуемым политико-правовым целям, а также предприняты шаги по стимулированию, поддержке социально полезных направлений. Такое состояние правоприменительной политики возможно лишь в тех случаях, когда ее субъекты будут осуществлять целенаправленную деятельность по выявлению формирующихся тенденций правоприменения, изучению их свойств, факторов, оказывающих влияние на их развитие, и прогнозированию их будущих состояний.
Разумеется, степень достоверности даваемых прогнозов напрямую обусловлена научной состоятельностью соответствующих методов и методик. Разработкой и систематическим применением подобных методов, по мнению ряда отечественных и зарубежных авторов, должна заниматься особая наука - политика права. В частности, по определению А. Подгурецкого, «политика права (как наука о рациональном осуществлении социальных изменений, производимых с помощью права как инструмента этих изменений), опираясь на систему общепризнанных ценностей, а также на знание закономерностей социального поведения, занимается разработкой директив о планировании и реализации социальных изменений» [8, с. 305-306].
К сожалению, правовое прогнозирование у нас пока реализуется эпизодически, например, в связи с предполагаемым
принятием конкретного закона. Прогностические задачи решают некоторые научные центры (например, НИИ правовой политики и проблем правоприменения Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации). Вместе с тем ясно, что без налаживания систематической прогностической работы невозможно эффективно решать задачи в сфере профилактики и борьбы с правонарушениями, стратегического правового планирования, определения приоритетных направлений организации и деятельности судебных, надзорных, регистрационных, следственных и иных правоприменительных органов государства. Поэтому прогностическая функция является одним из «сквозных» направлений осуществления не только правоприменительной, но и иных видов правовой политики.
С прогностической функцией тесно связана планово-организаторская функция. Ее содержанием является выработка реалистичной программы действий субъектов правоприменения по реализации поставленных задач и созданию необходимых для этого организационных условий и предпосылок. В ходе осуществления указанной функции определяются этапы, последовательность, темпы, сроки, средства реализации целей правоприменительной политики. Для того чтобы план был обоснованным и реальным с точки зрения его практической реализации, он должен опираться на результаты соответствующих прогнозов относительно состояния и перспектив развития объекта управления, а также исходить из объективных возможностей тех средств (в широком смысле), при помощи которых планируется достичь желаемого результата.
В сфере правоприменительной политики планово-организаторская функция осуществляется органами законодательной, исполнительной, судебной власти в присущих им формах и с использованием соответствующих методов. Указанная деятельность выражается в разработке и принятии соответствующих государственных планов (например, Национальный план противодействия коррупции), концепций (например, Концепция правовой реформы в Российской Федерации, Концепция административной реформы в Российской Федерации и пр.), в формировании необ-
ходимых управленческих структур (например, Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции) и т.д.
Функции планов выполняют некоторые исполнительно-распорядительные акты органов управления, постановления высших судебных инстанций; указания, распоряжения Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров; решения координационных совещаний по борьбе с преступностью; решения коллегий органов прокуратуры, МВД и других правоохранительных структур об основных направлениях деятельности соответствующих органов по решению наиболее актуальных задач. Рассматриваемая функция охватывает не только сферу непосредственной реализации права, но и такие области деятельности, которые составляют необходимые организационные «тылы» правоприменения: обеспеченность кадрами, финансовыми и материальными ресурсами и т.п.
Самостоятельным направлением осуществления правоприменительной политики является контрольно-координационная функция. Объективная обусловленность данной функции состоит в необходимости обеспечения состояния законности, целесообразности и эффективности правореализационных процессов, повышения социально-правовой активности граждан и правоприменителей. Для этого требуется осуществление постоянного мониторинга в указанной сфере, налаживание соответствующей системы контроля и координации, позволяющей обеспечивать согласованность и единство в реализации долгосрочных и текущих государственных задач.
Содержание указанной функции правоприменительной политики состоит в определении основных целей (задач), принципов, эффективных средств, методов и форм контрольной и координационной деятельности в правоприменительной сфере, в создании (реорганизации, совершенствовании и т.д.) необходимых организационных структур, информационных ресурсов, в налаживании продуктивного взаимодействия с институтами гражданского общества.
Указанная функция осуществляется по трем основным направлениям: во-первых, обеспечение согласованности и
подконтрольности правоприменительных процессов; во-вторых, координация усилий субъектов правоприменения и правотворчества; в-третьих, совершенствование взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества по вопросам осуществления права.
В сфере правоприменения особая роль в осуществлении контрольно-координационных функций принадлежит высшим судебным инстанциям, органам прокуратуры, Минюсту РФ и ряду других инстанций. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, в частности, координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной службы и других правоохранительных органов. В этих целях созываются соответствующие координационные совещания, формируются рабочие группы и т.д.
Эффективной организационной формой осуществления контрольно-координационной функции является создание специализированных структур, отвечающих за конкретные участки правоприменительной политики. В качестве примера можно сослаться на Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции (учрежден Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. N 815). Основными задачами названного Совета определены: подготовка предложений, касающихся выработки и реализации государственной политики в сфере противодействия коррупции; координация деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
Как и ранее рассмотренные функции, функция контроля и координации является универсальной с точки зрения реализации задач правоприменительной политики. В результате ее осуществления выявляются данные, служащие базой построения соответствующих прогнозов и планов, а также указывающие на необходимость усиления ценностно-ориентационного воздействия на определенные сферы и направления правоприменительной практики.
Важной политической предпосылкой повышения эффективности правореализационных процессов в стране является усиление координирующих начал в деятельности правотворческих и правоприменительных органов Российского государства. Оно должно осуществляться по нескольким взаимосвязанным направлениям. Во-первых, по линии совершенствования нормативных основ и юридической процедуры участия субъектов правоприменения в правотворческом процессе (речь идет, в частности, о целесообразности наделения Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы). Во-вторых, по линии усиления ответственности исполнительной власти за качество проводимой политики в сфере обеспечения прав и свобод личности, реализации судебной и иной реформ. Важным шагом в этом направлении является, например, предложение Президента РФ по расширению контрольных функций российского парламента в отношении исполнительной власти. В-третьих, в направлении кооперации усилий правотворческих и правоприменительных органов на этапе реализации принятого законодательства, оперативного устранения выявленных пробелов, противоречий и т.д.
Вряд ли возможно добиться серьезных позитивных сдвигов в сфере ре-
ализации права без активизации усилий гражданского общества. К сожалению, в правовой политике современного Российского государства демократический компонент развит слабо. По общему правилу ее установки спускаются «сверху». Гражданское общество сегодня является скорее объектом, нежели полноправным субъектом указанной политики. В таких условиях трудно достичь того уровня гражданской инициативы и сознательности, который необходим для обеспечения полноценного и ответственного функционирования всех звеньев государственного механизма по реализации норм Конституции РФ и законодательства. Поэтому налаживание конструктивного диалога между государством и гражданским обществом является еще одним исключительно важным направлением анализируемой функции.
Рассмотренные функции правоприменительной политики, как несложно заметить, тесно взаимосвязаны. Они отражают специфику ее содержания и назначения как специфичного управленческого процесса (искусства политического управления процессами реализации права) и, следовательно, одного из факторов, обусловливающих состояние правореализационных процессов в стране. Вместе с тем изложенный подход отнюдь не исчерпывает всех аспектов затронутой проблематики.
Список литературы
1. Правоприменительная политика в современной России: проблемы формирования и осуществления: материалы Международного круглого стола, г. Волгоград, 16 мая 2013 г. Волгоград: Волгоградский гос. ун-т, 2013.
2. Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права: монография / под ред. Н.Н. Вопленко. Волгоград, 2009. 336 с.
3. Матузов Н.И. Правовой идеализм как оборотная сторона правового нигилизма // Правовая культура. 2013. № 1. С. 8-17.
4. Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А.В. Малько. Саратов,
2013.
5. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003. 512 с.
6. Байниязов Р.С. Правосознание и правовой менталитет в России. 2-е изд., изм. и перераб. Саратов, 2008. 212 с.
7. Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972. 472 с.
8. Подгурецкий А. Очерк социологии права. М., 1974. 328 с.
References
1. Pravoprimenitel'naya politika v sovremennoy Rossii: problemy formirovaniya i osushchestvleniya: materialy Mezhdunarodnogo kruglogostola, g. Volgograd, 16 maya2Q13 g. [Enforcement policy in modern Russia: problems of formation and implementation: Proceedings of the International Roundtable, Volgograd, May 16, 2013]. Volgograd, State University Publ., 2013.
2. Rudkovskiy V.A. Pravovaya politika i osushchestvlenie prava [Legal policy and realization of the right]. Volgograd, 2009. 336 p.
3. Matuzov N.I. Pravovoy idealizm kak oborotnaya storona pravovogo nigilizma [Legal idealism as the flip side of legal nihilism]. Pravovaya kul'tura - Legal Culture, 2013, no. 1, pp. 8-17.
4. Pravotvorcheskayapolitika vsovremennoy Rossii [Lawmaking policy in modern Russia]. Saratov, 2013.
5. Matuzov N.I. Aktual'nyeproblemy teoriiprava [Actual problems of legal theory]. Saratov, 512 p.
6. Bayniyazov R.S. Pravosoznanie ipravovoy mentalitet vRossii [Legal awareness and legal mentality in Russia]. Saratov, 2008. 212 p.
7. Kerimov D.A. Filosofskie problemy prava [Philosophical problems of law]. Moscow, 1972. 472 p.
8. Podguretskiy A. Ocherksotsiologiiprava [Essay on the Sociology of Law]. Moscow, 1974. 328 p.
