CC BY
446
Право застройки в свете реформы гражданского и земельного права
А.М. Аббасова, аспирантка, ЧОУ ВПО ««Волгоградский институт бизнеса»; А.П. Анисимов, д.ю.н., профессор, Волгоградский филиал РАНХиГС
Отечественное правовое регулирование отношений прав на землю базируется на Гражданском и Земельном кодексах. В настоящий момент Гражданский кодекс Российской Федерации, регулирующий оборот земельных участков, переживает глобальные изменения, выразившиеся в блоке соответствующих законопроектов, часть из которых уже принята, а оставшиеся находятся на стадии обсуждений [1]. В частности, наиболее кардинальному обновлению подвергаются нормы вещного права, а именно предлагается ввести новую систему ограниченных вещных прав.
Что касается Земельного кодекса РФ, отвечающего за землепользование, то ещё со времён его принятия он не отличался стабильностью и не раз подвергался точечному реформированию по отдельным вопросам [2]. Отметим большое число принятых в 2013—2014 гг. земельных законов, а также законопроектов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе. Столь интенсивная правотворческая работа свидетельствует о понимании законодателем социальной необходимости более полного урегуливания вещных прав на землю.
Действующие редакции Гражданского и Земельного кодексов, не предоставляя хозяйствующим субъектам большого выбора ограниченных вещных прав на земельные участки, закрепляют их следующие виды: право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, сервитут.
При этом со дня введения в действие ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование предоставляются только в случаях, прямо установленных ЗК РФ. Все иные юридические лица обязаны были переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность. Что касается права пожизненного наследуемого владения, то после введения в действие ЗК РФ на данном титуле земельные участки впервые больше не предоставляются. Сервитут, согласно действующей редакции ст. 274 ГК РФ, не даёт возможности осуществлять строительство объектов недвижимости на чужом земельном участке. Можно констатировать, что, по сути, отечественное законодательство не содержит каких-либо приемлемых видов ограниченных вещных прав. На практике сложилась ситуация, которая понуждает
хозяйствующих субъектов к приобретению в собственность земельных участков либо к заключению договоров аренды с целью строительства на них зданий и сооружений.
Как справедливо отмечает Е.А. Леонтьева, «наличие эффективных правовых конструкций для обеспечения потребности населения в жилье — важнейший показатель цивилизованности современного правопорядка» [3].
Вещное право современных европейских государств отличают возможности широкого выбора правовых оснований владения и пользования земельными участками, а значит, и строительства зданий и сооружений, гибкое реагирование на динамику общественных отношений. В основе новейших преобразований лежит представление о социальной необходимости деконцентрации собственности.
Подтверждением данной тенденции в нашей стране можно считать наметившиеся в последние годы основные направления реформы Гражданского и Земельного кодексов. Предложенные авторами Концепции развития гражданского законодательства и законопроектов о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ, изменения в системе вещных прав демонстрируют возможность применения на российском правовом поле европейских вещно-правовых конструкций, ранее неизвестных ГК РФ: право личного пользовладения (узуфрукт), право застройки (суперфиций) и эмфитевзис.
Рассмотрим право застройки как специфическое вещное право, регулирующее отношения по использованию земельного участка между его собственником и лицом, желающим возвести на этом участке здание.
Проект ФЗ № 47538-6 «О внесении изменений в разд. II Гражданского кодекса РФ» (далее — Проект) определяет право застройки как право владения и пользования чужим земельным участком в целях возведения на нём здания или сооружения и его последующей эксплуатации [4].
Соответственно застройщик, получая право застройки земельного участка, наделяется правом владения и пользования чужим земельным участком. Так проявляется вещный характер права застройки. Л.В. Щенникова определяет признаки вещного права следующим образом: объект вещного права, господство лица над вещью, абсолютный характер защиты, свойство исключительности, право преимущества [5].
Как отмечает И.А. Емелькина: «Праву застройки как вещному праву свойственны такие признаки, как абсолютный характер, непосредственное отношение к вещи, свойство следования, публичность, закрепление законом его видов и содержания» [6].
Ограниченный характер вещного права в праве застройки проявляется в том, что это обременение права собственности, принадлежащее несобственнику земельного участка, обладающее свойством следования, возможностью вещно-правовой защиты и позволяющее титульному владельцу извлекать из земельного участка полезные свойства, присваивать его плоды или иные блага через владение и пользование.
Общеизвестно, что владение земельным участком позволяет осуществлять физический контроль, оно создаёт необходимые предпосылки для реализации пользования землёй. Однако право застройки предполагает ограничение в режиме пользования и предоставляет не всякую возможность извлекать её полезные свойства. Содержание права застройки предполагает владение и пользование земельным участком в соответствии с целевым назначением земельного участка и с соблюдением градостроительных норм и правил.
По мысли законодателя, право застройки устанавливается только при наличии у лица права постоянного владения и пользования землёй.
В соответствии с п. 2 ст. 300 Проекта право застройки может быть предоставлено только лицу, которому соответствующий земельный участок принадлежит на праве постоянного владения и пользования. Следовательно, право застройки является как будто производным от права постоянного владения и пользования. В данном случае мысль законодателя не вполне ясна. В чём целесообразность предварительного учреждения права постоянного владения и пользования, если право застройки как ограниченное вещное право включает в себя правомочие владения и пользования.
По мнению И.А. Емелькина, применённый законодательный приём одновременного наличия двух ограниченных вещных прав нивелирует содержание института застройки как вещного права, поскольку в этом случае необходимые для возведения правомочия владения и пользования чужим земельным участком уже приобретены и осуществляются в рамках иного вещного права — права постоянного владения и пользования [6].
С другой стороны, лицо, обладающее правом постоянного владения и пользования земельным участком и желающее возвести постройку, должно будет обратиться за предоставлением права застройки, поскольку, по мысли законодателя, земельные участки для строительства должны предоставляться только по праву застройки.
Едва ли такую двухуровневую систему ограниченных вещных прав на один и тот же объект недвижимости стоит признать целесообразной.
Второй существенный признак права застройки, на котором законодатель акцентирует внимание, — цель наделения застройщика данным правом. Так, право застройки может быть предоставлено в целях
возведения на нём здания или сооружения и его последующей эксплуатации» [4].
Буквально трактуя предложенную конструкцию, очевидно, что Проект не предлагает возможности установления права застройки для эксплуатации уже существующего объекта.
Возможность установления права застройки для эксплуатации уже существующих построек, на наш взгляд, противоречит самой сути и цели института в том виде, в котором он сконструирован в Проекте, согласно которому лицо, имеющее право застройки, обязано в установленный срок возвести на земельном участке здания и сооружения. Кроме того, здания и сооружения, возведённые на основании права застройки, принадлежат лицу, имеющему право застройки, на праве собственности в течение срока действия права застройки. Застройщик получает данный титул на возведённый им объект недвижимости в силу его создания, т.е. его право собственности не производно, а первоначально.
Отметим разницу в терминологии отечественного и зарубежного права. В России принят термин «право застройки», указывающий на то, что это право даёт прежде всего возможность что-либо построить. Термин же «суперфиций» означает лишь нечто, находящееся на земельном участке, т.е. не подразумевает безусловной необходимости возведения какой-либо постройки.
В случае же заключения договора застройки в отношении земельного участка и уже имеющихся на нём построек (если речь идёт об их эксплуатации, а не о сносе или реконструкции) право застрой -щика либо не будет считаться первоначальным, либо он не получит право собственности. И в том, и в другом случае мы имеем дело с чем-то отличным от права застройки. Такой подход, по всей видимости, можно считать традиционным для нашего права: ещё Г.Ф. Шершеневич отмечал, что «по русскому праву не допускается установление права застройки на уже застроенный участок» [7].
ГК РСФСР 1922 г. в ст. 84 указывал на то, что на праве застройки могут передаваться лишь те существующие здания, которые относятся к недостроенным или разрушенным и стоимость требующегося восстановления или достройки которых составляет не менее 30% стоимости всего здания [8].
В европейских правопорядках в данном случае объём права застройки шире, допускается предоставление права застройки в отношении существующего строения, а не только для возведения строения. Согласно германскому закону о наследственном праве застройки: «Земельный участок может быть обременен таким образом, что лицу, в пользу которого установлено обременение, принадлежит отчуждаемое и наследуемое право иметь постройку на поверхности или под поверхностью земельного участка (наследственное право застройки)» [9].
Анализируя вышесказанное, с нашей точки зрения, законодательно оправданным будет изложить п. 1. ст. 300 в следующей редакции: «Правом застройки является вещное право возмездного владения и пользования земельным участком в пределах установленного договором срока с целью возведения на нём здания или сооружения и их эксплуатации».
Легального определения категории «ограниченное вещное право» Гражданский кодекс РФ не закрепляет, но доктриной выработана позиция, согласно которой ограниченное вещное право есть обременение права собственности, осуществляемое по воли собственника, как правило, вытекающее из договора и выражающееся в делегировании отдельных правомочий (владения, пользования) несобственнику. Собственник земельного участка как субъект, обладающей полным господством над вещью, свободен в выборе форм и методов осуществления своих правомочий в отношении своего земельного участка и соответственно не ограничен правом исключительного возведения на последнем здания или сооружения.
В случае с правом застройки получается, что собственник делегирует часть своих полномочий по владению и пользованию земельным участком только в части права (возможности) возвести на последнем какое-либо строение или сооружение. Значит ли это, что у собственника сохраняются полномочия по владению и пользованию земельным участком «в оставшейся части»? Согласно Проекту собственник земельного участка сохраняет право распоряжения земельным участком, в отношении которого установлено право застройки. Про право владения и пользования земельным участком его собственником отечественный законодатель ничего не говорит.
Получается, что объём правомочий собственника земли исчерпан обременением последнего правом застройки, что противоречит сущности права собственности как таковой. На практике может сложиться ситуация, при которой собственник пожелает воспользоваться своим правом владения и пользования участком не в части строительства на нём зданий и сооружений, а застройщик будет полагать, что по договору об учреждении права застройки собственник ограничен в полномочиях по владению и пользованию участком. Обращаясь к предложенной редакции главы 20.1, стороны возможного конфликта не получат правового разрешения вопроса. Отметим, что по украинскому законодательству суперфиций не исключает возможности собственника земли продолжать ею пользоваться. Согласно ч. 2 ст. 414 ГК Украины в договоре суперфиция устанавливается объём полномочий собственника по владению и пользованию земельным участком. Считаем данную практику эффективной и необходимой для отечественного права застройки.
Поскольку мы упомянули договор об учреждении права застройки, отметим дуализм вещного и обязательственного права, который явно проявляется в рассматриваемом институте. Получается, что вещное право застройки устанавливается на основании обязательственного договора об учреждении права застройки с обязательным отражением в государственном реестре прав на недвижимое имущество существенных условий договора. Очевидно, что Проект отражает в этой своей части одну из новейших тенденций развития современного вещного права, свидетельствующую о его сближении с обязательственным правом, — возможность определять содержание вещного права соглашением сторон с приданием ему вещно-правового эффекта посредством государственной регистрации условий соглашения.
Вещно-обязательственная структура содержания права является отличительной особенностью современного германского наследственного права застройки, ярко выделяющей наследственное право застройки из всего перечня ограниченных вещных прав. Закон о наследственном праве застройки Германии предоставляет сторонам возможность по собственному усмотрению дополнять содержание наследственного права застройки, что не допускается применительно ни к одному другому германскому субъективному вещному праву из-за противоречия принципу numerus clausus. В отличие от германского законодательства, Проект придаёт механизму определения содержания вещного права соглашением сторон характер не исключения, а общего положения будущего российского вещного права (ст. 225, 300 Проекта). Отметим, что такого рода тенденции в определении содержания вещных прав в настоящее время не подкреплены российской доктриной.
В целом, осмысливая проблему расширения ограниченных вещных прав посредством учреждения права застройки, отмечаем преимущества данного института, учитывая его исторический опыт применения как в России, так и в зарубежных странах. Однако мы считаем необходимым внести изменения в предложенную законодателем конструкцию.
1. Считаем нецелесообразным устанавливать на один земельный участок два ограниченных вещных права — право постоянного владения и пользования и право застройки.
2. Дополнить определение права застройки (приведено в п. 1. ст. 300), и изложить его в следующей редакции: «Правом застройки является вещное право возмездного владения и пользования земельным участком в пределах установленного договором срока с целью возведения на нём здания или сооружения и их эксплуатации».
3. Дополнить п. 5 ст. 300 Проекта положением о том, что «объём полномочий собственника по владению и пользованию земельным участком
устанавливается в договоре об учреждении права застройки».
Безусловно, система ограниченных вещных прав, включающая право застройки, должна быть не только закреплена в ГК РФ, но и найти своё отражение в ЗК РФ, получив тем самым межотраслевое правовое регулирование.
Литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 г. N 51-ФЗ. Ч. 1 // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
3. Леонтьева Е.А., Эм М. Наследственное право застройки:
опыт Германии // Вестник гражданского права. 2011. № 6. С. 30-61.
4. Проект Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвёртую Гражданского кодекса РФ, а также в отдельные законодательные акты РФ» [Электронный ресурс]. URL: http://www. consultant.ru/law/hotdocs/17947.html (25/02/2015).
5. Щенникова Л.В. Вещное право: учеб. пособие. Пермь, 2001. 240 с.
6. Емелькина И.А. Система ограниченных вещных прав на земельный участок / 2-е изд., исп. и доп. М.: Инфотропик Медиа, 2013. 416 с.
7. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 397.
8. Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 71. Ст. 904.
9. Schoner H., Stober K. Grundbuchrecht. 13., neubearb. Aufl. des von K. Haegele begrundeten und bis zur 5. Auflage bearbeiteten Handbuchs. Munchen: C.H. Beck, 2004. S. 799.
