CC BY
203
Право граждан РФ на обращения в органы
государственной власти и органы местного самоуправления
Калинина С.В. *
In this scientific article is examined administrative-legal status ofpersonality, element of which is the right of citizens to the rotation into the organs ofpower of the state and the organs of the local self-guidance, fixed and guaranteed by the constitution of the Russian Federation. The connection of this right with other constitutional rights of citizens of the Russian Federation is also shown.
Приступая к комплексному анализу права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, следует отметить, что оно является важным элементом административно-правового статуса гражданина РФ. Он, в свою очередь, является составной частью общего правового статуса личности, определённого и гарантированного Конституцией РФ. Следует согласиться с мнением Д.Н. Бахраха, который видит многие права и обязанности граждан РФ в административно-правовых отношениях производными от их конституционных прав и обязанностей1.
Обращаясь к содержанию административно-правого статуса гражданина РФ, примем за основу вывод, сделанный С.Д. Князевым, о том, что главным предназначением правовых норм отрасли административного права является «...регулирование и охрана прав и свобод человека и гражданина»2. Исходя из этого, именно граждане РФ становятся ведущим субъектом административного права.
Рассмотрим административно-правовой статус гражданина подробнее. Большинство исследователей считает, что он проявляется наиболее ярко в процессе взаимодействия гражданина с органами государственной власти.
Преобладает мнение, что административно-правовой статус представляет собой совокупность предоставленных гражданам государством прав и свобод, возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления, а также установленной ответственности граждан перед государством3.
Ю.М. Тихомиров определяет административно-правовой статус гражданина, как совокупность установленных законом и иными правовыми актами прав, обязанностей и ответственности гражда-
нина, обеспечивающих его участие в управлении государством и удовлетворение публичных и личных интересов благодаря деятельности государственных органов4.
Е.В. Понизова выделяет в его основе административную правосубъектность, предполагающую наличие у гражданина правоспособности, дееспособности и де-ликтоспособности 5.
В то же время Д.Н. Бахрах связывает содержание административно-правового статуса с понятием «гражданство» и в качестве основных документов, регулирующих его содержание, называет Конституцию РФ и Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»6. К основным правам указанного статуса Д.Н. Бахрах относит: право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ), право на неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ), право на передвижение (ст. 27 Конституции РФ), право участвовать в управлении государством (ст. 32 Конституции РФ), право обращаться лично (ст. 33 Конституции РФ), право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции РФ) и др. Эти и некоторые другие права граждан РФ имеют основополагающее значение при осуществлении государственного управления. Они во многом определяют характер административно-правовых отношений между гражданами и другими субъектами административного права. Детализация указанных прав нашла свое развитие и отражение в ряде федеральных законов7, регулирующих административно-правовую сферу.
По мнению Д.Н. Бахраха, в административно-правовом статусе граждан выделяются следующие обязанности: защищать Отечество (ст. 59 Конституции РФ); платить законно установленные налоги и
Преподаватель кафедры административно-правовых и финансовых дисциплин АЭБ МВД России.
(О
OI
О) О О CJ
О
о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
(О
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о
ш у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
сборы (ст. 57 Конституции РФ); сохранять природу и окружающую среду (ст. 58 Конституции РФ) и др.8
В свою очередь А.П. Коренев, также видя содержание административно-правового статуса гражданина в двуединстве прав и обязанностей, считает, что существующие общие права и обязанности граждан распространяются на все отрасли и сферы управления. К общим правам граждан относятся: право на участие в государственном управлении и право на обжалование действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Примерами общих обязанностей граждан могут служить: соблюдение законов, подзаконных актов, трудовой дисциплины; своевременная уплата установленных законом налогов и сборов; защита Отечества. Специальные права и обязанности — это права и обязанности граждан в той или иной сфере или отрасли или группе отраслей управления. Например, в сфере экономики каждый гражданин имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. К специальным обязанностям относится обязанность каждого гражданина заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, соблюдать правила санитарии и гигиены, получить основное общее образование и т.п.9
Рассматривая право граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ), следует отметить, что оно связано с другими правами, которые гарантирует Основной Закон государства, например, с политическими правами и свободами, закреплёнными в главе 2 Конституции РФ. В эту группу входит право на свободу мысли и слова (ст. 29). Свобода слова может быть выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Не вызывает сомнений то, что одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления.
Принципиальное значение для обеспечения права граждан на обращения приобретает конституционная гарантия, закреплённая ч. 3 ст. 29 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и
убеждений или отказу от них. Данная норма, конкретизированная в практическом законодательстве, служит основой для дальнейшего развития эффективных форм защиты прав граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления.
Право на обращение также связано и с правом граждан на объединение10. Основной целью этого права является удовлетворение социально-экономических и культурных потребностей граждан. Оно обеспечивается участием граждан в политической жизни общества. Одной из форм связи общественных объединений и органов государственной власти и органов местного самоуправления является направление ими в эти органы коллективных обращений граждан. Речь в данном случае идёт не о решениях руководящих органов этих объединений, которые также могут быть направлены в те или иные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а именно о коллективных обращениях граждан — членов данного объединения.
Проследим связь права на обращение с правом собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Смысл этого субъективного права состоит в том, что граждане участвуют в публичном мероприятии с целью привлечь внимание властей к какому-то общественно значимому вопросу, оказать на них давление.
Наряду с этим, ответной реакцией тех органов, на которые призвана воздействовать та или иная акция, должно быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требованиям манифестантов. Это решение должно приниматься не на основе анализа выступлений на митинге или транспарантов демонстрации, а на основании какого-то обращения, принятого в ходе публичного мероприятия или заранее подготовленного его организаторами и переданного полномочному органу. Таким образом, право на обращение может быть оценено как важнейшая составная часть права граждан на проведение публичных акций, придающее им завершённый, общественно значимый характер11.
Практическую реализацию права на обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления современные исследователи-адми-нистративисты чаще всего усматривают в подаче административной жалобы.
Понятие жалобы изложено в п. 4 ст. 4 Федерального закона Российской Федерации от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» как просьбы гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц12.
Рассматривая смысл и назначение жалобы, Д.Н. Бахрах обращает внимание на то, что жалоба, подаваемая гражданином на решения, действия (бездействие) официальных органов есть важный уравновешивающий момент13. Если один субъект административно-правого взаимодействия — орган государственной власти или органы местного самоуправления имеет и осуществляет право издавать правовые акты управления, то другой субъект — гражданин, в свою очередь, имеет право обжаловать изданный акт, требовать его пересмотра или отмены.
Ведь известно, что административно-правовые правоотношения характеризуются несколько иным положением участников по сравнению, например, с гражданско-правовыми отношениями. Эти отношения построены на основе правого равенства субъектов, тогда как административные правоотношения такого качества не предусматривают. В этих условиях права невластного субъекта — гражданина по сравнению с правами властного субъекта и уравновешиваются правом обжаловать его действия или бездействие.
По правовым признакам административные жалобы разделяются на общие и специальные.
Право на общую жалобу является абсолютным, неотчуждаемым и практически неограниченным правом гражданина. Любое лицо, обладающее правоспособностью, может подать общую жалобу любому должностному лицу и по любому поводу и вопросу14.
К специальным административным жалобам относятся жалобы15:
а) на действия и бездействие таможенных органов, подача и рассмотрение которых регулируются ТК РФ (Глава 7)16;
б) на акты налоговых органов, подача и рассмотрение которых устанавливаются НК РФ;
в) на постановления по делам об административных правонарушениях, что регламентируется ст. 30.1 КоАП РФ;
г) вытекающие из отношений, складывающихся внутри коллективов органи-
заций и общественных объединений, рассмотрение которых определяется федеральным законодательством, их уставами и положениями17;
д) иные жалобы, в отношении которых федеральными законами установлен специальный порядок рассмотре-
ния
18
Специальные жалобы имеют следующие принципиальные особенности: 1) наличие в федеральных законах специальных норм, регулирующих основания их подачи и порядок работы с ними; 2) четкое определение субъектов права на такую жалобу; 3) специальные сроки их подачи; 4) процедурные особенности в производстве по рассмотрению конкретных видов жалоб 19.
В то же время существуют и иные подходы других исследователей, которые предлагают нам несколько иное видение сущности административных жалоб. Так, Ю.М. Козлов прямо называет административную жалобу средством защиты прав и интересов граждан. Однако сам факт подачи жалобы он не считает защитным средством. По его мнению, это очевидно по двум причинам, так как: 1) далеко не все жалобы являются обоснованными; нередко они есть результат заблуждения их авторов; 2) юридически властное и обязательное решение по жалобе может вынести только уполномоченный на это орган (должностное лицо)20. Подход Ю.М. Козлова к рассмотрению жалоб, по нашему мнению, является обоснованным, ведь сам гражданин не обладает полномочиями по защите своего реально нарушенного права. Этими полномочиями обладает должностное лицо, к которому он обращается с жалобой. И именно его решение, порождающее реализацию необходимых мер по восстановлению либо надлежащему исполнению нарушенного права гражданина и считается Ю.М. Козловым реальным средством защиты прав и законных интересов граждан.
Наконец, Л.Л. Попов видит в обращениях граждан самостоятельный и весьма сложный и разветвлённый институт административного права. При этом он считает, что обращения граждан не могут быть сведены к собственно административным жалобам, а включают в себя также предложения и заявления, что отражено и в действующем законодательстве. В остальном Л.Л. Попов солидарен во мнении с общей точкой зрения на административные жалобы, рассмотренной выше 21.
(О
О!
О) О О СЧ
О
о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
2 Ф d
я *
< s
I I-
о
Ф CQ
Делая выводы, следует отметить, что:
1. Право на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления является важным компонентом административно-правового статуса гражданина.
2. Право на обращения тесно связано с другими политическими правами граждан.
3. Практическую реализацию права на обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления современные учёные-административисты чаще всего усматривают в подаче жалобы.
4. Жалоба, подаваемая гражданином на решения, действия (бездействие) официальных органов есть важный уравновешивающий момент22. Который выражается в том, что если один субъект административно-правового взаимодействия (орган государственной власти или орган местного самоуправления) имеет и осуществляет право издавать нормативные правовые акты, то другой субъект (гражданин) в свою очередь имеет право обжаловать изданный акт, требовать его пересмотра или отмены.
(0 Ol
Z
О)
о о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о о
Литература и примечания
1. Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005, С. 132.
2. Князев, С. Д. Административно-правовой статус гражданина: состояние и проблемы совершенствова-ния//Правоведение. 2003. № 5. С. 75-82.
3. Указ ранее С. 132.
4. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001.
5. Понизова Е. В. Институт гражданства и административно-правовой статус гражданина // Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития). М., 2003. С. 69.
6. Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. С. 134-139.
7. Федеральные законы от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др.
8. Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 133-134.
9. Коренев А.П. Административное право России: учебник. В 3-х частях. Часть I. М.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М», 1999, С. 72.
10. Федеральный закон от 19 мая 1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».
11. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
12. СЗ РФ, 2006 г., № 19, ст. 2060.
13. Бахрах Д.Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. С. 161.
14. Там же. С. 163.
15. Там же. С. 165.
16. СЗ РФ 2003 г., № 22, ст. 2067.
17. Федеральные законы от 26 декабря 1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»; от 12 января 1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».
18. Гл. 8 Федерального закона 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; Гл. III Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
19. Там же. С. 166.
20. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ: учебник. М.,1999.
21. Административное право, / под ред. Л.Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005.
22. Бахрах Д.Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. С. 161.
