CC BY
342
Практика применения института публичных слушаний в градорегулировании*
М.Д. Сафарова доцент Высшей школы урбанистики, руководитель проекта направления «Рынок недвижимости» Фонда «Институт экономики города», кандидат экономических наук (г. Москва)
Мария Динаровна Сафарова, [email protected]
Все найденные судебные решения об отмене результатов публичных слушаний относятся к первой группе случаев судебных разбирательств, связанных с нарушениями процедуры организации и проведения публичных слушаний. Среди них можно выделить следующие правовые основания для отмены результатов публичных слушаний:
1) грубые нарушения в процессе оповещения жителей (пример 1- не выполнено оповещение жителей о проведении публичных слушаний 1, пример 2 - не извещены правообладатели соседних земельных участков при рассмотрении заявления об отклонении от предельных параметров градостроительного регламента 2);
2) нарушение сроков опубликования за-
ключения о результатах публичных слушаний (пример 3 - заключение о результатах публичных слушаний было размещено на официальном сайте префектуры Москвы на 13 дней позднее установленного законодательством срока, имели место и другие нарушения 3);
3) грубые нарушения ведения протокола (пример 4 - в протоколе не учтено 867 предложений участников публичных слушаний 4. Следует отметить, что судебная практика по этому вопросу неоднозначна - идентичная ситуация в Тимирязевском районном суде города Москвы не стала основанием для отмены заключения Комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при правительстве Москвы в Се-
Окончание. Начало см.: Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 9. Пример 1 - население деревни Капкан Чернушинского муниципального района Пермского края было извещено о проведении публичных слушаний, затем постановлением главы администрации о проведении публичных слушаний они были отменены, о чем также оповестили жителей. Однако в дальнейшем постановление об отмене публичных слушаний отменили, и публичные слушания провели без оповещения жителей (определение судебной коллегии по административным делам Пермского края от 17 июня 2013 года по делу № 33-4709).
Пример 2 - правообладателям соседних земельных участков не были направлены информационные сообщения о проведении публичных слушаний о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров градостроительного регламента земельного участка в целях строительства семиэтажного жилого дома (решение Октябрьского районного суда города Владимира от 5 марта 2012 года по гражданскому делу № 33-1883/2012).
Пример 3 - в рамках прокурорской проверки установлено, что нарушены сроки опубликования заключения о результатах публичных слушаний, которое было размещено на сайте префектуры Восточного административного округа города Москвы на 13 дней позднее (решение Перовского районного суда города Москвы от 1 июня 2011 года по гражданскому делу № 2-2887/1-2011 о признании итогов проведенных публичных слушаний, протокола и заключения публичных слушаний по теме «материалы градостроительного плана земельного участка ГПЗУ для осуществления строительства магазина в районе Перово... недействительными).
Пример 4 - решение Кунцевского районного суда города Москвы от 20 декабря 2011 года по делу № 33-11283 о признании заключения Комиссии недействительным и об обязании повторно произвести подсчет подписей заявителей и о подготовке заключения о проведении публичных слушаний по проекту ГПЗУ по адресу: Осенний бульвар, вл. 18.
*
2
3
4
верном административном округе - пример 5 5).
Рассматривая процедурные нарушения, судебные инстанции не уделяют необходимое внимание содержательным вопросам применения норм Градостроительного кодекса Российской Федерации. Например, в мотивировочной части решения суда об отмене результатов публичных слушаний из-за нарушения процедуры ведения протокола и сроков опубликования заключения (пример 3) суд отмечает, что «земельный участок для размещения торгового объекта сформирован на территории общего пользования», но не дает этому правовую оценку. Сам факт формирования земельного участка для строительства магазина на территории общего пользования должен был послужить основанием для подготовки отрицательного заключения по результатам проверки документа уполномоченным органом публичной власти, а при наличии такого заключения публичные слушания проводиться не должны. В этом случае на публичных слушаниях необходимо рассматривать не материалы градостроительного плана земельного участка «под магазин», а документацию по планировке территории, а именно:
1) изменение красных линий, в результате которых территория под магазином перестанет быть территорией общего пользования;
2) границы вновь сформированного земельного участка для строительства магазина;
3) вид разрешенного использования «магазин», поскольку в Москве пока не приняты правила землепользования и застройки,
устанавливающие виды разрешенного использования земельных участков.
Однако законодательство города Москвы не предусматривает проверку документов и заявлений на соответствие законодательству до проведения публичных слушаний, не содержит формализованных предметов публичных слушаний, предъявляемых на публичные слушания, среди которых вопросы удостоверения соответствия подготовленных проектов документов, заявлений требованиям законодательства, а также документам, принятым в установленном порядке. В связи с этим на публичные слушания выносят недоработанные и не соответствующие законодательству документы.
Нарушения норм материального права в результате проведения публичных слушаний по вопросам градорегулирования
В целом судебная практика определяет публичные слушания как действие, предшествующее принятию решения об утверждении документов и заявлений по вопросам градостроительной деятельности, которое имеет рекомендательный характер и не является обязательным. Судебные инстанции отмечают, что публичные слушания не могут быть оспорены посредством предъявления самостоятельного иска, а только в совокупности с исковыми требованиями об отмене решения органов местного самоуправления, которым по результатам публичных слушаний предоставлено соответствующее разрешение или утвержден проект документа. Практика арбитражного судопроизводства свидетельствует о следующем:
5 Пример 5 - отказ в удовлетворении исковых требований мотивирован следующим: «Бабанина Г.П. не была зарегистрирована в качестве участника публичных слушаний, в публичных слушаниях не участвовала, таким образом, у Окружной комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы в САО не было оснований для внесения в протокол публичных слушаний предложений и замечаний к обсуждаемому проекту Бабаниной Г.П. в установленном порядке. Поданное заявление на имя Главы Управы района, в том числе и от имени Бабаниной Г.П., было рассмотрено в установленном порядке и не являлось заявлением, которое должно было учитываться при проведении публичных слушаний» (решение Тимирязевского районного суда города Москвы от 24 ноября 2010 года по гражданскому делу № 2-3543/10).
• «ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ... оспариваемое заключение по результатам публичных слушаний не содержит в себе правовых норм, порождающих для третьих лиц какие-либо права и обязанности. Отсутствие факта нарушения прав и законных интересов лица в сфере предпринимательской и иной хозяйственной деятельности оспариваемыми правовыми актами и действиями должностных лиц публичных органов является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований» 6;
• «заключение, принятое по результатам публичных слушаний, носит рекомендательный характер и не является непосредственным основанием для возникновения, изменения, прекращения прав либо обязанностей какого-либо субъекта. С учетом этого оспариваемое заключение о результатах публичных слушаний, по мнению суда апелляционной инстанции, не может рассматриваться как ненормативный правовой акт, который может быть оспорен в рамках отдельного дела в соответствии с положениями главы 24 АПК РФ» 7.
Практика гражданского судопроизводства на основании статьи 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) относит к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих
коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином своих прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что «основанием для принятия решения судом о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным является наличие одновременно двух оснований: как несоответствие такого акта закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав (курсивным шрифтом выделено мной. - М.С.)».
Именно эти положения ГПК РФ и разъяснения Верховного Суда Российской Федерации применяются судами общей юрисдикции по искам об оспаривании результатов публичных слушаний.
Так, определением Центрального районного суда города Новокузнецка Кемеровской области от 28 февраля 2011 года по делу № 2-1083/2011 было прекращено производство по делу в связи с тем, что «Заявитель оспаривает заключение комиссии по проведению публичных слушаний. Данное заключение не нарушает прав и свобод заявителя. Действия должностных лиц администрации города по проведению публичных слушаний, как и процедура проведения публичных слушаний, являются основаниями для оспаривания решения главы города, принятых по вопросам разрешения строительства комплекса гаражей, в том числе об изменении вида разрешенного использования земельных участков. Суд
6 Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 13 апреля 2012 года по делу № А08-3923/2011.
7 Постановление Десятого арбитражного суда от 27 ноября 2012 года по делу № А41-5222/12.
считает, что заключение по результатам публичных слушаний не может быть предметом самостоятельного оспаривания».
Определением Московского областного суда от 13 марта 2008 года прекращено производство по делу № 33-9192 в связи с тем, что заявленные истцами требования «о признании незаконными постановления, действий и публичных слушаний, о назначении публичных слушаний» не подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. В мотивировочной части решения суда отмечено, что «публичные слушания являются составным элементом градостроительной деятельности. Их проведение учитывается компетентным органом при принятии того или иного решения в области градостроительства. При этом действующим законодательством не установлена возможность отдельного оспаривания в судебном порядке публичных слушаний. Поскольку оспариваемые истцами публичные слушания носят рекомендательный характер и не являются обязательными, то они не могут быть оспорены посредством предъявления самостоятельного иска. В судебном порядке может быть оспорено решение главы местной администрации городского поселения Одинцово об изменении вида разрешенного использования земельных участков или об отказе в таком изменении. Истцы в отношении такого решения главы городского поселения Один-цово требований не заявляли».
Таким образом, судебной практикой сформирована следующая позиция: заключение по результатам публичных слушаний имеет рекомендательный характер, не содержит правовые нормы, порождающие для третьих лиц какие-либо права и обязанности, поэтому не может быть предметом самостоятельного оспаривания.
Возникает вопрос, каким образом могут быть нарушены права и законные интересы физических или юридических лиц при проведении публичных слушаний, если процедура проведения публичных слушаний соблюдена.
Следуя логике судебной практики, третьим лицам для защиты нарушенных прав необходимо дождаться утверждения рассмотренного на публичных слушаниях документа и только потом обжаловать его, ссылаясь на нарушения, имевшие место при проведении публичных слушаний. Исключение из этого правила должны составлять случаи, когда на публичных слушаниях рассматриваются проекты документов, не соответствующие требованиям технических регламентов безопасности - требованиям, на соответствие которым уполномоченный орган местного самоуправления должен проверять представленный проект документа. Такая проверка требуется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, но, как было уже отмечено, институт подготовки заключений о соответствии проектов документов, предъявляемых на публичные слушания, требованиям законодательства в российских городах развивается по-разному и не всегда формализован в местных нормативных правовых актах и, как следствие, не всегда добросовестно выполняется.
Публичная власть не должна предъявлять на публичные слушания проекты документов, не соответствующие требованиям технических регламентов безопасности. В таких случаях представляется целесообразным обжаловать действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не дожидаясь результатов публичных слушаний. Основанием для обжалования действий органов власти будет невыполнение органами власти надлежащей проверки проекта документа, представленного на публичные слушания, в части соблюдения требований технических регламентов безопасности и незаконное назначение публичных слушаний.
Из обзора судебной практики можно сделать следующие выводы:
1) заключение по результатам публичных слушаний имеет рекомендательный харак-
тер, не содержит правовые нормы, порождающие для третьих лиц какие-либо права и обязанности, поэтому не может быть предметом самостоятельного оспаривания;
2) обжаловать следует принятый по результатам публичных слушаний органами местного самоуправления правовой акт, например документацию по планировке территории, разрешение на условно-разрешенный вид использования земельного участка и т. д., указывая на нарушения процедуры проведения публичных слушаний, а также на несоответствие утвержденного проекта конкретным нормам законодательства. Следует помнить, что при обжаловании ненормативных правовых актов, к которым относятся заявления о разрешении на условно-разрешенный вид использования и на отклонение от параметров разрешенного строительства, реконструкции, а теперь и проект межевания территории 8, помимо несоответствия утвержденного документа законодательству, необходимо доказать нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием 9;
3) в случае рассмотрения проекта документа, не соответствующего требованиям технических регламентов, следует обжаловать действия органов власти по невыполнению надлежащей проверки проекта документа перед проведением публичных слушаний и незаконному назначению публичных слушаний, не дожидаясь утверждения проекта документа и проведения публичных слушаний.
Заключение
В отношении публичных слушаний у горожан много заблуждений. Обзор судебных разбирательств показал, что жители вос-
принимают публичные слушания как «стоп-кран», которым можно заблокировать принятие градостроительных решений. Когда же выясняется, что это не так, а публичные слушания имеют рекомендательный характер, появляется разочарование и соответствующее отношение к этому важному институту.
Необходимо понимать, что публичные слушания - это не местный референдум. Если горожане не согласны с градостроительным решением, предложенным в проекте документа градостроительного проектирования, то они не лишены возможности инициировать проведение местного референдума, на котором могут принять окончательное решение по рассматриваемому вопросу самостоятельно.
Смысл публичных слушаний в том, чтобы донести до горожан информацию о градостроительном решении, а затем рассмотреть все замечания и предложения участников публичных слушаний в рамках подготовки заключения с рекомендациями публичной власти о принятии или непринятии такого решения. Принципиально важным моментом является обязательность проведения публичных слушаний по вопросам, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации. Раньше (до 2004 года) общественные обсуждения могли проводиться, а могли и не проводиться. Органы публичной власти не были обязаны проводить публичные слушания и публиковать проекты документов градорегулирования в установленные сроки до их принятия. У горожан не было гарантий того, что они узнают о планируемых изменениях и предлагаемых градостроительных решениях. Сейчас такие гарантии имеются. Чтобы сделать публичные слушания эффективным инструментом градорегулирования, можно рекомендовать следующее:
8 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2013 года № 13427/12.
9 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8.
1) состав Комиссии по землепользованию и застройке должен определяться главной целью ее работы - подготовка рекомендаций в ситуации противостояния различных интересов. Для подготовки таких рекомендаций в состав Комиссии должны входить представители различных групп горожан, общественных организаций;
2) для построения конструктивного диалога с участниками публичных слушаний, четкого понимания, какие вопросы обсуждаются на публичных слушаниях, необходимо прописать в местном правовом акте (правилах землепользования и застройки) предметы публичных слушаний, которые соответствуют утверждаемым позициям документов, представляемых на такие слушания;
3) публичная власть не должна выносить на публичные слушания проекты документов, не соответствующих требованиям законодательства. Для этого необходимо включить в правила землепользования и застройки муниципальных образований положение об обязательной проверке уполномоченным органом местного самоуправления проекта документа на соответствие требованиям законодательства до проведения публичных слушаний;
4) при судебном обжаловании результатов публичных слушаний следует помнить, что заключение о результатах публичных слушаний не может быть предметом самостоятельного оспаривания. Обжаловать следует:
• принятый по результатам публичных слушаний органами местного самоуправления правовой акт, например документацию по планировке территории, разрешение на условно-разрешенный вид использования земельного участка и т. д., указывая на конкретное нарушение конкретной нормы законодательства (пункт СНиПа и прочее);
• в случае рассмотрения проекта документа, не соответствующего требованиям технических регламентов,
следует обжаловать действия органов власти по невыполнению надлежащей проверки проекта документа перед проведением публичных слушаний и незаконному назначению публичных слушаний, не дожидаясь утверждения проекта документа и проведения публичных слушаний.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
2. Трутнев Э. К. Публичные слушания по вопросам градорегулирования. Рекомендации органам местного самоуправления / Э. К. Трутнев, Т. В. Гудзь, М. Д. Сафарова [и др.] // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. Приложения к журналу. Выпуски 2 и 3.
3. Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа -муниципального образования «город Екатеринбург» : решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48.
4. Градостроительный устав города Казани : решение Казанского Совета народных депутатов от 26 июня 1998 года № 2-12.
5. Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Подготовка муниципальных нормативных правовых актов в целях проведения публичных слушаний по проектам планировок и проектам межевания территории и утверждения (отклонения от утверждения) указанной документации» : постановление главы администрации городского округа «город Уфа» Республики Башкортостан от 29 июня 2012 года № 2954.
6. Определение судебной коллегии по гражданским делам города Санкт-Петербурга от 25 января 2010 года по делу № 2-4104/09. и^: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
7. Определение Санкт-Петербургского
городского суда от 3 августа 2010 года № 33-9629/10. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
8. Выводы Комиссии по предложениям и замечаниям участников публичных слушаний по проекту генерального плана города Москвы в Зеленоградском административном округе города Москвы. URL: http:// gpinfo.mka.mos.ru/hearings/app/hearings-gp-app01.pdf
9. Чиновники подготовили пакет изменений в Правила землепользования и застройки Перми. URL: http://properm.ru/realty/ news/81803
10. Экспертное заключение Фонда «Институт экономики города». URL: http://www.ur baneconomics.ru/texts.php?folder_id=80&mat_ id=442&page_id=11822&from=search
11. Положение о взаимодействии исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства от 23 июня 2009 года № 684.
12. О предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства : постановление правительства Санкт-Петербурга от 22 сентября 2009 года № 1079.
13. Определение судебной коллегии по административным делам Пермского края от 1 7 июня 201 3 года по делу № 33-4709. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
14. Решение Октябрьского районного суда города Владимира от 5 марта 2012 года по делу № 33-1883/2012. URL: www. consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
15. Решение Перовского районного суда
города Москвы от 1 июня 2011 года по делу № 2-2887/1-2011. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
16. Решение Кунцевского районного суда города Москвы от 20 декабря 2011 года по делу № 33-11283. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
17. Решение Тимирязевского районного суда города Москвы от 24 ноября 2010 года по делу № 2-3543/10. URL: www.consultant. ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
18. Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 13 апреля 2012 года по делу № А08-3923/2011. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
19. Постановление Десятого арбитражного суда от 27 ноября 2012 года по делу № А41-5222/12. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
20. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ.
21. О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса Российской Федерации : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8.
22. Определение Центрального районного суда города Новокузнецка Кемеровской области от 28 февраля 2011 года по делу № 2-1083/2011. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
23. Определение Московского областного суда от 13 марта 2008 года по делу № 339192. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
24. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2013 года № 13427/12. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
