CC BY
122
ПРАКТИКА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
А.Н. Казаченко, студент
Научный руководитель: И.А. Хашева, канд. экон. наук, доцент Южно-Российский институт управления РАНХ и ГС (Россия, г. Ростов-на-Дону)
Аннотация. В статье рассматриваются особенности современной методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, исследована нормативно-правовая база, регламентирующая применение данной методики для выявления эффективности деятельности властей на местах. Автор приходит к выводу, что разработка и принятия данных нормативно-правовых актов определяет не только количественное измерение деятельности местных органов власти, но и качественное, что означает возможность населения оценивать деятельность властей по различным критериям.
На основе исследований, проведенных в Ростовской области, представлено социологическое понимание населением процессов функционирования местных органов власти. Автор приходит к выводу, что в отличие от региональных властей, жители муниципальных образований дают неоднозначную оценку деятельности органов местного самоуправления, что свидетельствует о взаимном непонимании и недоверии населения к местной власти.
Ключевые слова: эффективность деятельности, местное самоуправление, удовлетворенность граждан в получении услуг.
Известно, что одной из наименее исследованных управленческих проблем является определение эффективности деятельности органов местного самоуправления и выявление результативности управления на территориях муниципальных образований. Поскольку оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти позволяет выявить, верно ли выбраны направления деятельности и какой результат она приносит, то с этой точки зрения, исследование современной методики оценки эффективности деятельности властных структур представляет чрезвычайную практическую ценность. Все это свидетельствует об актуальности данной темы и, именно поэтому она была выбрана нами для анализа и исследования.
Совершенно очевидно, что местное самоуправление выступает неотделимой частью системы управления современным обществом. Суть его в том, что оно предполагает организацию власти на местах, для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.
Эффективность местного самоуправления, перспективы внедрения новых мето-
дов муниципального управления, ориентирующихся на социальные ожидания и реализующиеся в интересах всего населения, во многом будут определяться присутствием «обратной связи», налаженным механизмом общественной оценки деятельности системы управления. Анализ отношения населения к различным аспектам социальной реальности позволяет дать значимую информацию для принятия управленческих решений муниципальными органами власти, а также повысить эффективность деятельности [6, с. 64]. Таким образом, по нашему мнению, местное самоуправление может быть успешным только тогда, когда органы местной власти смогут организовать эффективное и результативное управление.
Если использовать применительно к органам местного самоуправления терминологию П. Друкера, то они должны предоставлять «необходимые услуги», но услуги должны предоставляться «правильно» (эффективно) [2, с. 3]. Термин эффективность происходит от существительного «эффект» (лат. effectus), что означает ис-
полнение, действие, эффект, и обозначает результативность какого-либо действия.
На сегодняшний день разработка индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований основывается на регламентированном перечне полномочий органов местного самоуправления поселений и районов. То есть, показатели, оценивающие состояние и динамику социально-экономических и политических процессов при оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления учитываются лишь настолько, насколько местная власть может в рамках своих полномочий, компетенции и ресурсов оказывать на эти показатели конкретное воздействие.
В Российской Федерации Перечень показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов утвержден Указом Президента РФ от 28.04.2008 №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [7]. В данном документе основное внимание уделено показателям, которые в основном зависят от деятельности местных властей и характеризуют качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов управления.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 №1317 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 №607» каждый год эффективность деятельности органов местного самоуправления во всех субъектов Российской Федерации оценивается по следующим критериям: экономическое развитие (дорожное хозяйство и транспорт, развитие малого и среднего предпринимательства, улучшение инвестиционной привлекательности), доходы населения, здоровье, дошкольное и дополнительное образование детей, образование (общее), физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, доступность и качество жилья, организация муниципального управления [3]. Как видим, все показатели оценки эффективности органов ме-
стного самоуправления, связаны с социальной или экономической сферой.
Более того, в Постановлении Правительства РФ от 17.12.2012 №1317 Правительство РФ разработало перечень дополнительных показателей, форму доклада и необходимые методические материалы, способствующие наиболее эффективной оценке деятельности органов самоуправления.
Следует отметить, что помимо федерального законодательства, каждый регион принимает собственные законодательные акты. Так, например, в 2013 году Губернатором Ростовской области было издано Распоряжение от 14.03.2013 № 39 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления» [4], в котором регламентирована работа экспертных групп по проведению анализа результатов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Экспертная группа проводит экспертный анализ результатов оценки значений показателей, а также готовит предложения по распределению грантов муниципальным образованиям, достигшим наилучших показателей. В этой связи, в Ростовской области главы муниципалитетов обязаны предоставлять в управление региональной и муниципальной политики Правительства Ростовской области доклад, в котором будут отображены показатели эффективности за прошедший год, а также спрогнозированы значения показателей на следующие 3 года.
Для проведения экспертного анализа используется информация, содержащаяся в докладах муниципальных образований, а также сведения представителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Ростовской области и структурных подразделений аппарата Правительства Ростовской области. К критериям проведения экспертного анализа относятся:
- анализ соответствия показателей, содержащихся в докладах глав местных администраций данным Территориального органа Федеральной служ-
бы государственной статистики по Ростовской области;
- анализ достигнутых органами местного самоуправления значений показателей социально-экономического развития за год, а также мер, реализуемых для улучшения показателей;
- анализ соответствия показателей, содержащихся в докладах муниципальных образований, наименованиям показателей и их размерности, определенным Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 №607.
Подчеркнем, что доклады глав местных администраций размещаются на официальном портале Правительства Ростовской области. По нашему мнению, это существенно расширяет информационную открытость местных властей, дает возможность каждому жителю муниципалитета оценить эффективность работы избранной им власти и сравнить ее с результатами работы в других муниципалитетах.
Примечательно, что доклады глав муниципальных образований формируются в Сводный доклад, где отражены результаты мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления. Такой мониторинг проводится в несколько этапов.
На первом этапе представляются доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Цель сводных докладов состоит в отображении результативности (эффективности) решения местными органами власти ключевых вопросов местного значения. Далее представляют его в соответствующий орган государственной власти субъекта РФ. В большинстве субъектов РФ главы муниципальных образований готовят также ежегодные планы по достижению наилучших значений показателей.
На втором этапе органы исполнительной власти субъектов РФ проводят верификацию (проверку) значений показателей для оценки эффективности деятельности муниципальных образований, приведенных в докладах. Третий этап состоит из мероприятий, направленных на подготовку Сводного доклада и его размещение на официальном информационном Интернет
портале органов государственной власти субъектов РФ.
По нашему мнению, мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления, на основании докладов глав городских округов и муниципальных районов, позволяет определить зоны, требующие приоритетного внимания органов местного самоуправления, а также сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности органов местного самоуправления, в том числе по снижению неэффективных расходов, для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.
Кроме того, практическое использование методики оценки органов местного самоуправления позволяет определить эффективность расходования бюджетных средств, динамику изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития муниципальных образований, степень внедрения методов и принципов, обеспечивающих переход к более результативным моделям муниципального управления.
Информация, содержащаяся в докладе, используется в двух направлениях. Во-первых, осуществляется мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления, во-вторых, - оценка, или ранжирование, деятельности органов местного самоуправления. По замыслу, мониторинг позволит выявить «слабые места» в развитии муниципальных образований и скорректировать региональную социально-экономическую политику,
бюджетную политику, и в целом, деятельность органов местного самоуправления.
Для рассмотрения применения методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на практике, нами был проанализирован «Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Ростовской области по итогам 2015 года» [5].
Стоит отметить, что анализ осуществлялся по 12 городским округам и 43 муниципальным районам Ростовской области.
Оценка эффективности деятельности была проведена по достигнутому уровню и динамике показателей социально-экономического развития муниципальных образований, а также результатам опросов населения. В качестве источников информации для проведения оценки использовались данные, представленные в докладах главами муниципальных образований за 2015 год, подготовленные на основе официальных статистических сведений Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Ростовской области и ведомственной статистики, сформированной областными органами исполнительной власти. Эффективность деятельности органов муниципальных образований оценивалась по 41 показателю, сгруппированному по следующим сферам:
- экономическое развитие, куда входят: дорожное хозяйство и транспорт; развитие малого и среднего предпринимательства; улучшение инвестиционной привлекательности; сельское хозяйство; доходы населения.
- дошкольное образование;
- общее и дополнительное образование;
- культура; физическая культура и спорт;
- жилищное строительство;
- жилищно-коммунальное хозяйство;
- организация муниципального управления;
- энергосбережение и повышение энергетической эффективности.
В данной исследовательской работе были проанализированы лишь некоторые критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления, а именно наиболее актуальные, по мнению жителей Ростовской области: «дорожное хозяйство» и «жилищно-коммунальное хозяйство».
Анализ, проведенный по основным показателям в области развития дорожного хозяйства в 2015 году, демонстрирует позитивные тенденции в оценке состояния дорог Ростовской области. Зафиксировано снижение количественного показателя автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих норма-
тивным требованиям. При этом, наиболее выдающихся результатов в количественном показателе исправных дорог достигли следующие городские округа: Ростов-на-Дону, Таганрог, Шахты.
Мы считаем, что в данном случае позитивная динамика связана с проведением своевременных ремонтных работ автомобильных дорог, что позволило снизить протяженность некачественных автомобильных дорог. Вместе с тем отметим, что среди городских округов Ростовской области наибольшее количество дорог, не отвечающих нормативным требованиям, отмечается в городах Новочеркасск, Но-вошахтинск и Гуково.
Что касается муниципальных районов, то здесь также отмечаются территории, где данный показатель имеет негативные значения, речь идет о Заветинском, Советском, Неклиновском районах Ростовской области. По мнению экспертов, отрицательная динамика обусловлена возросшей транспортной нагрузкой, а также влиянием на качество дорожного покрытия таких факторов, как погодные условия. Безусловно, на дорогах области проводится ремонт, однако он не позволяет в полной мере компенсировать потери качества автомобильных дорог.
Рассматривая такой показатель эффективности как «Жилищно-коммунальное хозяйство» отметим, что в данном направлении проводилась сравнительная характеристика муниципалитетов по таким критериям, как степень привлечения частных инвестиций в сферу ЖКХ. Анализ показал, что по итогам 2015 года во всех городских округах, значение анализируемого показателя свыше 50%. При этом, в 2 городах значение показателя составляет 80 и более процентов (Новошахтинск и Батайск).
По итогам 2015 года среди городских округов Ростовской области доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет, составляет 100% в городах Азов, Батайск, Волгодонск, Донецк, Зверево, Каменск Шахтинский и Ростов-на-Дон. Среди городских округов Ростовской области наибольшая доля населения, полу-
чившего жилые помещения и улучшившего жилищные условия отмечается в Волгодонске (25,7%) Гуково (25%) и Зверево (9,91%).
Вторичный анализ Сводного доклада позволяет заключить, что в данном документе за 2015 год не нашли своего отражения качественные показатели предоставления услуг ЖКХ, что уже ставит под сомнение объективность оценки данного показателя. Стоит отметить, что в целом, муниципальные органы оценивают свою деятельность достаточно позитивно. При
этом, данные представленные властными структурами могут кардинально разниться с результатами опросов населения Ростовской области. Следовательно, есть некое противоречие в оценках.
Так, например, согласно данным масштабного опроса населения в городе Ростове-на-Дону, респондентам был задан вопрос: «Как Вы считаете, прислушивается ли местная власть к жителям?». Полученные данные не вызывают оптимизма, что отражено на рисунке 1.
Рис. 1. Распределение ответов на вопрос: «Как Вы считаете, прислушивается ли местная
власть к жителям?»
Получается, что подавляющее большинство респондентов считает, что власть не проявляет интереса к мнению граждан (64,5%), а каждый четвертый респондент указал, что власть избирательна по отно-
шению к мнению граждан (25,6%). Главное, по чему судит местное сообщество о муниципальной власти, - ее практические дела, решение конкретных местных про-
блем, с которыми жители могут сталкиваться каждодневно.
В случаи возникновения проблем с инфраструктурой, социальными нуждами становится очевидным, что население не удовлетворено деятельностью власти на местах. Так, например, респондентам был задан вопрос: «Удовлетворены ли Вы тем, как городская власть решает местные проблемы?» (рис. 2).
Рис. 2. Оценка удовлетворенности жителей решением проблем
местной властью, %
Анализ рисунка 2 показывает, что лишь незначительное число респондентов (3,8%) указали на свою полную удовлетворенность действиями местных властей, что свидетельствует о наличии у местного сообщества большого числа претензий к качеству работы муниципальных властей, предоставления муниципальных услуг. Возможно, проблема еще глубже и она связана вообще с наделением власти (любого уровня) отрицательными характеристиками, убежденностью, что власть не помогает, а мешает, не решает вопросы, а игнорирует их решение и т.д. Рядовые граждане, не имеющие ни власти, ни богатства, уверены, что чиновники любого
уровня по определению не могут сделать для них ничего хорошего, и думают только о своем кармане. Отсюда, по их мнению, и высокий уровень коррупции, и запредельное социальное расслоение общества.
Возвращаясь к анализируемому нами критерию качества дорог, ростовчанам предлагали оценить деятельность администрации города в сфере дорожно-транспортного обслуживания. В итоге, оказалось, что работа всей команды, касающаяся транспорта и качества дорог, вызвала нарекания у 58% опрошенных (59% не удовлетворены, 41% удовлетворены).
59
Рис. 3. Оценка удовлетворенности жителей решением проблем качества дорог и транспортного обслуживания, %
Сравнительный анализ оценки удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления иных го-
родских округов Ростовской области представлен в таблице 1.
Таблица 1.Оценка удовлетворенности населения глав городских округов Ростовской области
п/п Наименование муниципального образования Ф.И.О. руководителя муниципального образования Удовлетворенность населения деятельностью глав администраций муниципальных образований Ростовской области
организацией транспортного обслуживания, % качеством автомобильных дорог, % жилищно-коммунальными услугами - уровнем организации:, %
теплоснабжения (снабжения населения топливом), % водоснабжения (водо-отведения), % электроснабжения, % газоснабжения, %
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Городские округа
1 Азов Ращупкин Владимир Валерьевич 74,75% 44,92% 60,98% 66,89% 72,02% 71,04%
2 Батайск Путилин Валерий Васильевич 63,17% 61,90% 76,51% 67,94% 83,17% 83,81%
3 Волгодонск Иванов Андрей Николаевич 57,61% 36,96% 47,83% 48,19% 60,51% 75,00%
4 Гуково Горенко Виктор Анатольевич 73,21% 62,98% 69,01% 64,98% 69,98% 73,06%
5 Донецк Ковалев Андрей Владимирович 75,32% 50,65% 77,92% 66,88% 71,43% 75,32%
6 Зверево Зюзин Игорь Юрьевич 73,94% 63,29% 77,38% 77,99% 82,92% 77,64%
7 Каменск-Шахтинский Каюдин Олег Эдуардович 65,69% 46,99% 66,97% 58,90% 71,19% 79,90%
8 Новочеркасск Киргинцев Владимир Витальевич 46,40% 36,89% 40,92% 39,77% 45,82% 43,23%
9 Новошахтинск Сорокин Игорь Николаевич 63,97% 37,96% 66,91% 40,99% 61,03% 71,32%
10 Ростов-на-Дону Оценивалась деятельность администрации муниципального образования 41,90% 40,88% 52,26% 44,96% 63,65% 71,97%
11 Шахты Медведев Игорь Иванович 60,91% 57,94% 66,87% 59,56% 72,42% 74,60%
Анализ официальных данных, представленных в таблице 1 свидетельствует, что из рассмотренных городских округов низкая организация транспортного обслуживания наблюдается Ростове-на-Дону и Новочеркасске, что соответствует результатам социологического опроса населения.
Укажем еще на одну проблему. На сайте правительства Ростовской области подвели итоги опроса населения за 2016 год об эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, а также организаций, оказывающих населению услуги в сфере ЖКХ, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания. Согласно приведенным официальным данным, жителей города Шахты устраивает работа местных властей. Самое странное, что, если учитывать результаты опроса, почти 60% шахтинцев удовлетворяет состояние городских дорог и водоснабже-
ния. Состоянием дорог оказались довольны 57,94% горожан, а при оценке деятельности органов местного самоуправления в сфере водоснабжения удовлетворенными оказались 59,56% шахтинцев. Эти цифры особенно удивляют, учитывая, что из всех жалоб по водоснабжению в Ростовской области 25% приходится на город Шахты.
Все приведенные данные свидетельствуют о том, что жители муниципальных образований дают достаточно неоднозначную оценку деятельности органов местного самоуправления. Следовательно, между местным сообществом и местной властью присутствует барьер взаимного непонимания или недоверия. Вместе с тем, напомним, что согласно сводному докладу эффективности деятельности органов местного самоуправления в Ростовской области Ростов-на-Дону и г. Шахты - это муниципалитеты, занимающие лидирующие
позиции в комплексной оценке эффектив- местах невозможно без максимального со-ности деятельности местных властей. кращения временных и материальных по-
Таким образом, в заключение согласим- терь, оптимизации процессов, улучшения ся с точкой зрения Албастовой Л.Н., Ха- качества и ориентации на клиента как по-шевой И.А., в том, что главным показате- требителя услуг [1, С. 95]. Все это позво-лем эффективности управления органа ляет сделать вывод о несовершенстве ме-муниципальной власти, на наш взгляд, яв- тодики оценки эффективности деятельно-ляется повышение качества оказываемых сти органов местного самоуправления, что услуг. Повысить эффективность деятель- требует дальнейших исследований и научности исполнительных органов власти на ных обсуждений.
Библиографический список
1. Албастова Л.Н., Хашева И.А. Технология бережливого производства как фактор повышения эффективности деятельности органов власти // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2014. № 2. С. 95.
2. Лексин В.Н. Результативность и эффективность действий региональной и муниципальной власти: назначение и возможности корректной оценки // Регион: экономика и социология. 2012. №1 (73). С. 3.
3. Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 №1317 (ред. от 06.02.2017) «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 №607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"» // Собрание законодательства РФ. 24.12.2012. №52. ст. 7490.
4. Распоряжение Губернатора Ростовской области от 14.03.2013 № 39 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления» // Официальный портал Правительства Ростовской области. Электронный ресурс [Режим доступа: свободный] http://www.donland.ru/ documents/Ob-ocenke-ehffektivnosti-deyatelnosti-organov-mestnogo-samoupravleniya?pageid=128483&mid=134977&itemId=19912
5. Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Ростовской области по итогам 2015 года // Официальный портал Правительства Ростовской области. Электронный ресурс [Режим доступа: свободный] http://www.donland.ru/Default.aspx? pageid=129273
6. Сологуб В.А., Хашева И.А. Муниципальное управление и местное самоуправление в крупных городах: абстракции и реальность // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2007. №2. С. 64.
7. Указ Президента РФ от 28.04.2008 №607 (ред. от 04.11.2016) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собрание законодательства РФ. 05.05.2008. №18, ст. 2003.
PRACTICES OF USING THE MODERN METHODOLOGY OF ESTIMATION OF EFFECTIVENESS OF ORGANS ACTIVITIES LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE ROSTOV REGION
A.N. Kazachenko, student
Supervisor: I.A. Khasheva, candidate of economic sciences, associate professor South-Russian institute of management (Russia, Rostov-on-Don)
Abstract. The article examines the features of the modern methodology for assessing the effectiveness of local government bodies, explored the regulatory framework that regulates the application of this methodology to identify the effectiveness of local authorities. The author comes to the conclusion that the development and adoption of these normative and legal acts determines not only the quantitative measurement of the activities of local authorities, but also qualitative, which means that the population is able to evaluate the activities of the authorities according to various criteria.
Based on the research conducted in the Rostov region, the sociological understanding of the functioning of local authorities by the population is presented. The author comes to the conclusion that, unlike the regional authorities, residents of municipalities give an ambiguous assessment of the activities of local government bodies, which indicates a mutual lack of understanding and distrust of the population towards local authorities.
Keywords: efficiency of activity, local self-government, satisfaction of citizens in obtaining services.
