CC BY
31
Экономические науки
УДК 332.1 (571.54)
Атанов Николай Иванович Nikolay Atanov
Янтранов Александр Евгеньевич Alexander Yantranov
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РАБОТЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СИБИРСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
IMPROVING THE QUALITY OF THE REGIONAL INSTITUTIONS OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE SIBERIAN FEDERAL DISTRICT
Отмечено, что в России институтам государственного управления принадлежит определяющая роль в силу национальной ментальности, исторически сложившихся традиций и главенствующей роли органов власти в определении векторов социально-экономического развития страны
В новейшей Российской истории очевидность неэффективности, обладания избыточного функционала, внутренней конфликтогенности в региональных органах государственной власти и наличие серьезных административных барьеров для бизнеса стали явны уже к концу 90-х гг. Однако старт реализации административной реформы был только в начале 2000-х гг.
Для регионов основным триггером начала административных изменений является текущий кризис. Все регионы Сибирского федерального округа (СФО — далее по тексту) заняты антикризисными мерами и повышением эффективности системы управления в условиях экономической турбулентности. Центральное место в них отводится экономии бюджетных средств. Основными инструментами реализуемых мероприятий являются сокращение численности сотрудников, снижение их зарплат и условно-постоянных расходов.
It is noted that the decisive role, in the view of national mentality, historical traditions and the leading role of governments in determining the vector of social and economic development of the country belongs to the Russian Institute of Public Administration.
In modern Russian history the evidence of ineffectiveness, owning by abundance of functional, internal conflicts in the regional government and existence of serious administrative barriers to business have become obvious by the end of the 90-s. However, the start of the administrative reform implementation was only in the early 2000-s.
For the regions the major trigger of administrative changes beginning has become the current crisis. All regions of the Siberian Federal District (SFD — hereinafter) are employed by anti-crisis measures and rising the effectiveness of management under the conditions of economic turbulence. The central role in them is taken by the economy of budget savings. The main instruments of ongoing activities include: reducing the number of employees, reducing their wages and fixed costs.
The results of the comparative analysis of the reforms in the bodies of state power of subjects of the Siberian Federal District and some suggestions for reform in the
Представлены результаты сравнительного анализа проводимых преобразований в органах государственной власти субъектов Сибирского федерального округа и некоторые предложения по их реформированию в направлении эффективной реализации стратегии развития региона на базе внедрения системы менеджмента качества (далее по тексту — СМК).
Сравнительный анализ показал, что важным отличием перемен в Бурятии от других субъектов СФО является наличие элементов комплексного подхода к оптимизации аппарата управления: помимо сокращения расходов реформируется Правительство в направлении укрупнения министерств и ведомств и ликвидации избыточной численности госслужащих и вспомогательного персонала
Ключевые слова: региональная экономика, институты, стратегия развития, экономическая политика
direction of the effective implementation of the regional development strategy based on the implementation of the quality management system (hereinafter — QMS) are carried out.
The comparative analysis showed that the significant difference in the change of Buryatia from the other SFO is the presence of elements of an integrated approach to optimization of management: in addition to reducing costs the government is reformed in the direction of consolidation of ministries and departments and elimination of the excess number of civil servants and support staff.
Key words: regional economy, institutions, development strategy, economic policy
Статья подготовлена в рамках гранта Бурятского госуниверситета, M 327-ОД от 26.11.2014
Институты государственного управления во всех странах без исключения являются важными акторами в развитии общества, но в России им принадлежит определяющая роль в силу национальной ментальности и исторически сложившихся традиций. Не исключение и Республика Бурятия. Проводимые здесь реформы органов исполнительной власти совпадают по периодам с избранием (назначением) нового регионального руководителя. Незначительные структурные и кадровые изменения проводятся и внутри этих периодов, особенно в кризисные годы. Заметим, что в новейшей Российской истории очевидность неэффективности, обладания избыточного функционала, внутренней конфлик-тогенности в региональных органах государственной власти и наличие серьезных административных барьеров для бизнеса стала очевидна уже к концу 90-х гг. Однако официальный старт реализации Федеральной административной реформы был дан только в 2003 г. [2].
В качестве исторической параллели интересно высказывание Ф. Энгельса по
поводу эффективности российского правительства во второй половине XIX в. Анализируя внутриполитическую деятельность российского самодержавия в первые два пореформенные десятилетия, он охарактеризовал ее как политику «колебаний и нерешительности». По его словам, она свидетельствует о слабости и недостатке воли и проницательности у русского правительства [4].
Неэффективность современных российских реформ вызвана также тем обстоятельством, что жизненный цикл реформ длиннее жизненного цикла нахождения во власти самого чиновника — исполнителя. Смена чиновников не обеспечивает преемственности в реализации проектов: «всё, что было до меня — неправильно, нужно всё по новому». В итоге принятые к исполнению и профинансированные проекты тормозятся, теряется драгоценное время, а с ней добавляются новые затраты либо (что еще печальнее) реформа не доводится до логического завершения.
В связи с текущим кризисом все регионы Сибирского федерального округа (СФО
— далее по тексту) заняты антикризисными мерами и повышением эффективности системы управления в условиях экономической турбулентности. Центральное место в них отводится экономии бюджетных средств. Основными инструментами реализуемых мероприятий являются сокращение численности сотрудников, снижение их зарплат и условно-постоянных расходов.
Выявлены некоторые межсубъектные различия в антикризисных действиях региональных правительств. Например, Алтайский край, Новосибирская, Кемеровская, Томская области ограничились снижением уровня заработной платы государственных чиновников до 10 % [8].
В Омской области, помимо снижения зарплат на 5 %, сокращен и аппарат правительства на 10 %, с уменьшением расходов на его содержание до 20 %. В Забайкальском крае и численность, и зарплаты членов правительства снижены на 10 % .
В Республике Бурятия к концу июля 2015 г. осуществлено 10 %-ное сокращение штатного персонала и зарплат чиновников, начиная от начальников отделов и выше.
Сравнительный анализ показал, что важным отличием перемен в Бурятии от других субъектов СФО является наличие элементов комплексного подхода к оптимизации аппарата управления: помимо сокращения расходов реформируется Правительство в направлении укрупнения министерств и ведомств и ликвидации избыточной численности госслужащих и вспомогательного персонала. Среди основных структурных изменений можно выделить следующие: объединение министерства промышленности и торговли с министерством природных ресурсов РБ, создание на базе двух агентств: по физической культуре и спорту и по молодежной политике министерства спорта и молодежной политики РБ, перевод в министерство экономики агентства по туризму и агентства занятости населения, смещение с должностей отдельных министров и руководителей агентств.
Другой отличительной особенностью Республики Бурятия является перманентный характер оптимизации численности
(с 2008 г. по настоящее время). В среднем за год численность государственных (федерального, республиканского уровня) и муниципальных служащих уменьшалась на 382 человек [9, 10]. К началу 2014 г. аппарат в целом сократился на 2 597 человек: с 14 110 - в 2008 г. до 11 813 человек, что улучшило позицию по соотношению численности госслужащих к постоянному населению с 57-го до 40-го места среди 80 субъектов РФ [11].Такой подход характеризует методичность управления изменениями. Но для повышения эффективности в целом системы управления этих действий может оказаться недостаточно. Механическое сокращение сотрудников без переформатирования управленческих функций по вертикали и горизонтали структурных подразделений несет риск ухудшения качества и скорости подготовки управленческих решений.
Публичные заявления Главы Республики о реорганизации министерств в направлении их укрупнения вызвали положительный отзыв у экспертного сообщества. Но за «скобкой» осталась конкретика вопроса, а именно, какое целевое обоснование заложено в основу и какой методологический аппарат применен. Либо это традиционные ориентиры проведения подобных реформ: экономия на расходах общественного сектора, повышение качества государственных услуг, усиление исполнительской дисциплины или же изменяется вся идеология управления в свете вновь принятого Федерального закона № 172 от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В этом смысле механическое слияние нескольких министерств может оказаться недостаточным для решения названных целевых задач.
Принцип здравого смысла и опытно-экспериментальный метод, используемый повсеместно в реорганизации структур региональных правительств выполняют свою положительную роль, но еще большее значение имеет дополнение их научной методологией. Приведем кратко суть основных из них.
На наш взгляд, можно выделить два основных типа структурных изменений и
оптимизации деятельности организаций: первый — предполагает количественные изменения сотрудников и ресурсов при сохранении прежнего набора целевых функций и услуг.
Для изменений первого типа используется множество управленческих методик. Это и фотография рабочего дня, метод «таинственного заказчика», процессный анализ с выяснением реальных, а не декларируемых результатов работы сотрудников/подразделений, интервьюирование сотрудников подразделений, экспертный/ сравнительный анализ эффективности функционирующих организаций/органов. Примерами могут служить Республики Татарстан, Чувашия, Москва, а также Новосибирская, Кемеровская область и др.
Результатами работы являются новые положения, должностные инструкции, внутренние нормативно-правовые акты для получения результатов с более экономным привлечением и расходованием ресурсов. Итогом является сокращение дублирования функций, перевод услуг/функций в более экономный формат, снятие искусственно поддерживаемых административных функций/барьеров. Основным риском является вероятность возникновения сбоя при реализации государственных и муниципальных услуг, в т.ч. из-за противодействия со стороны персонала, деятельность которого ущемляется [5]. Для устранения таких рисков применяется процессный анализ с разработкой регламентов, закрывающих максимальное количество рисков, а также методика поэтапного внедрения изменений с тестированием на эталонных подразделениях, формирование групп заинтересованных лиц в форме проектного офиса, ориентированного на поддержку изменений.
Такой набор инструментов, широко применяемый в бизнес-практике, использовался при оптимизации деятельности Правительства Москвы. Данные методы позволили обосновать подготовку к 30 %-ному сокращению штата (почти 3 тыс. человек) [1, 7].
Второй тип, более радикальный, имеет характер реформирования и структурных изменений. Сложность данного типа за-
ключается в том, что для успешной реализации структурных изменений необходимо обеспечить ряд условий:
1) наличие стратегии развития субъекта и определенной целевой функции власти, где цели и задачи имеют контролируемые числовые показатели на уровне субъекта РФ. Если стратегия — это документ, в котором представлены цели и процесс их достижения, то целевая функция — это один или два параметра, характеризующих сущность действий власти;
2) карьерное продвижение в зависимости от достижения целей, имеющих количественные показатели и постоянное обновление кадров (не демонстрирующие результаты служащие понижаются или снимаются с должности) [3];
3) ведущую роль должна играть активная и добросовестная часть сотрудников. Практикуется вовлечение в работу Правительства представителей тех сегментов общества, которые играют активную роль в текущей социально-экономической жизни и способных к успешной реализации стратегических целей и задач [6];
4) усиление института парламентского контроля. Профессиональные эксперты из числа депутатов либо сторонние эксперты по поручению парламента осуществляют контроль заходом выполнения стратегических задач исполнительных органов власти.
Выполнение этих условий позволяет создать базу для эффективного функционирования реформируемой организации/ органа исполнительной власти в условиях нынешней внешней макроэкономической ситуации, характеризующейся ухудшением политической обстановки, санкционно-го давления, изоляционистских мер против России со стороны западных стран, наступающего демографического спада и экономического кризиса внутри страны.
Сложившаяся экономическая ситуация в Республике Бурятия не создает поводов для оптимизма и не оставляет выбора для органов власти, кроме реформирования действующей модели экономики, унаследованной от планово-централизованной системы и управляющей системы региона.
Поэтому для регионов России наступил период, когда следует действовать по принципу: «спасение утопающих - дело самих утопающих». Выход один — опора на собственные силы, внутрирегиональные государственные и гражданские институты, на мобилизационный потенциал народа как основную движущую силу. Но к ней необходимо придать дееспособную руководящую силу, т.е. Правительство, заточенное на развитие и восстановление общественного доверия, без которого невозможно задействовать мобилизационный потенциал народа.
По всей очевидности назрели не только необходимые, но и достаточные условия для внедрения в систему управления субъектов Российской Федерации таких современных управленческих технологий, как система менеджмента качества (СМК — далее по тексту) по стандартам ИСО серии 9000. Несмотря на очевидную необходимость стандартизации системы управления, многим органам власти и чиновникам они чужды, хотя в бизнесе давно применяются сбалансированная система показателей, «бережливое производство», «кайдзен», «шесть сигм» и др. Отрицание современных методов и инструментов, желание «ручного» управления наталкивают на вывод о том, что такая инертность в природе самой власти.
Монополия лишает ее стимулов к развитию, хотя ее постоянная задача — поиск и внедрение улучшений, предупреждающих потенциальные угрозы и ловушки. Экономическое чудо многих стран базировалось именно на системном менеджменте, основоположниками которого по праву считаются У. Шухарт и Э. Деминг. Смысл системного менеджмента покоится на четырех правилах (РДСА):
— планируя свою деятельность, делай свои планы четкими и ясными, цели — измеримыми;
— спланировал — делай. Осуществляй план, обеспечивай процессы;
— реализуя план, контролируй достижение цели, не сбился ли с пути, вся ли деятельность посвящена достижению цели;
— реализовал план, проведи анализ, по итогам которого важно понять, как улучшить свою работу на следующем этапе планирования, исправить ошибки, предупредить угрозы.
В стандартах ИСО серии 9000 дается четкое определение качества как «степени соответствия присущих характеристик требованиям». Применительно к органам власти объектами требований являются не макропоказатели экономики, а показатели, отражающие требования граждан к экономике, социальной политике, работе чиновника. Другими словами, необходим сдвиг от количественных показателей к качественным характеристикам, отражающим мнение граждан о работе органов государственного управления. Стандарты ИСО серии 9000 предусматривают постоянно действующий механизм внутреннего аудита системы управления. Помимо этого в них сконцентрированы лучшие идеи и решения, отработанные бизнесом, некоммерческими организациями, необходимые для доведения системы до уровня слаженного, результативного и эффективного механизма.
Пионерами в Правительстве России, получившими сертификат соответствия требованиям стандарта ИСО-9001-2008 на системы менеджмента качества (СМК), являются Федеральная антимонопольная служба РФ и Федеральное казначейство [12]. Добровольность инициативы предполагает, прежде всего, заинтересованность в нововведении со стороны потенциальных пользователей. В нашем случае — органов исполнительной власти субъектов РФ. Исходя из понимания, что на багаже управленческих технологий периода ранней индустриализации догнать в экономическом развитии передовые страны иллюзорно, по нашему убеждению, необходимо включить в действие рычаги российской управленческой практики, восприимчивые отечественной ментальностью. А именно, на уровне аппарата Сибирского федерального округа создать методологический центр менеджмента качества в органах исполнительной власти и местного самоуправления. Цель — методологическая и образовательная под-
готовка региональных и муниципальных органов управления СФО к переходу на стандарты ИСО серии 9000.
Согласованные руководителями регионов СФО сроки подготовительных и
Литературя-
1. Александрова А. Попавшие под сокращение чиновники смогут устроиться на работу в МФЦ. Режим доступа:http://www.mskagency.ru/ materials/2118555.
2. Клименко А.В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 8-51.
3. Клищ Н.Н. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих / VII Междунар. науч. конф. «Модернизация экономики и государство». М.: Изд.: ГУ-ВШЭ, 2007.
4. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Изд. 2. Т. 19. М.: Политиздат, 1961. С. 145.
5. Мясникова Т.А. Преодоление сопротивления целевых групп при проведении организационных изменений. // Управление изменениями в социально-экономических системах: сб. ст. XI Междунар. науч.-практ. конф. Воронеж, 2012. С. 107-122.
6. Оболонский А.В. Этические аспекты регулирования государственной службы / / Общественные науки и современность. 2004. № 5. С. 59.
7. Проценко Л. Собянин принял решение сократить количество чиновников на 30 процентов // Российская газета. № 6626 (55). Режим доступа: http://www .rg.ru/2015/03/17/sokrashenie-site. html.
8. Ряды чиновников проредят в целях экономии. Режим доступа: www.sibinfo.su/news/ sfo/1 /56555.html.
9. Статистический ежегодник 2014. Режим доступа: http://212.0.90.211:8080/SITE/ EGE1181 /2014/2-gos.pdf.
10. Статистический ежегодник 2011. Режим доступа: http://212.0.90.211:8080/SITE/ EGE1181 /2011/2-gos.pdf.
11. Статистическая таблица. Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления на 10 000 человек постоянного населения. Режим доступа: http://www. gks. ru / wps / wcm / connect / rosstat_m ain/rosstat/ru/ statistics/state / #
внедренческих работ стандартов качества серии ИСО-9000, без сомнения, ускорят процесс перевода в новое качество культуру и технологию управления на местах.
_References
1. Alexandrov A. Popavshie pod sokrashhenie chinovniki smogut ustroitsya na rabotu v MFTs (Will the laid off officials be able to get a job in the MFC) Available at: http: //www.mskagency.ru/ materials/2118555.
2. Klimenko A.V. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipalnogo upravleniya (Questions of state and municipal government), 2014, no. 1, pp. 8-51.
3. Klisch N.N. VII Mezhdunar. nauch. konf. «Modernizatsiya ekonomiki i gosudarstvo» (VII Internat. scientific. conf. «Modernization of the economy and the state»). Moscow: Higher School of Economics, 2007.
4. Marx K., Engels F. Sochineniya [Works]. Ed. 2. Vol. 19. Moscow: Politizdat, 1961. 145 p.
5. Myasnikova T.A. Upravlenie izmeneniyami v sotsialno-ekonomicheskih sistemah (Change management in social and economic systems): Collected. art. XI Intern. scientific and practical. conf. Voronezh, 2012.pp.107-122.
6. Obolonsky A.V. Obshhestvennye nauki i sovremennost (Social studies and the present), 2004, no. 5, p. 59.
7. Protsenko L. Rossiyskaya gazeta (The Russian newspaper), no. 6626 (55) Available at: http:// www.rg.ru/2015/03/17/sokrashenie-site.html.
8. Ryady chinovnikov proredyat v tselyah eko-nomii (Thinned ranks of officials in order to save) Available at: www.sibinfo.su/news/sfo/1/56555. html.
9. Statisticheskiy ezhegodnik 2014 (Statistical Yearbook 2014) Available at: http://212.0.90.211:8080/SFrE/EGE1181/2014/2-gos.pdf.
10. Statisticheskiy ezhegodnik 2011 (Statistical Yearbook 2011) Available at: http://212.0.90.211:8080/ SITE/EGE1181 /2011 /2-gos.pdf.
11. Statisticheskaya tablitsa. Chislennost rabotnikov gosudarstvennyh organov i organov mest-nogo samoupravleniya na 10 000 chelovek postoyan-nogo naseleniya (Statistical table. The number of employees of government bodies and local authorities 10 000 permanent population) Available at: http://www. gks. ru / wps / wcm / connect / rosstat_m ain/rosstat/ru/ statistics/state / #
12. Федоренко М. Качество государственного управления: системный взгляд / / Стандарты и качество. 2013. № 7. С. 7-13.
Коротко об авторах _
Атанов Н.И., д-р экон. наук, профессор, науч. руководитель Института экономики и управления, Бурятский государственный университет, г. Улан-Удэ, Россия
ni. atanov@yandex. ru
Научные интересы: пространственное развитие экономики, межсубъектная экономическая кооперация, институциональная экономика
Янтранов А.Е., канд. экон. наук, зав. лабораторией региональной экономики Института экономики и управления, Бурятский государственный университет, г. Улан-Удэ, Россия yantran@m ail. ru
Научные интересы: институты, институциональная экономика, региональная экономика
12. Fedorenko M. Standarty i kachestvo (Standards and quality), 2013, no. 7, pp. 7-13.
_Briefly about the authors
N. Atanov, doctor of economic sciences, professor, head of Scientific Research Centre in Institute of Economic and Management, Buryat State University, Ulan-Ude, Russia
Scientific interests: spatial development economics, interregional economic cooperation, institutional economics
A. Yantranov, candidate of economic sciences, head of Regional Economy Laboratory in Institute of Economic and Management, Buryat State University, Ulan-Ude, Russia
Scientific interests: institutions, institutional economics, regional economics
