CC BY
182
В В. ОКРЕПИЛОВ
Владимир Валентинович ОКРЕПИЛОВ — академик РАН, доктор экономических наук, профессор, генеральный директор Федерального бюджетного учреждения «Региональный центр стандартизации, метрологии и испытаний в Санкт-Петербурге и Ленинградской области».
В 1970 г. окончил Ленинградский ордена Красного Знамени механический институт.
Автор более 400 публикаций.
Сфера научных интересов — экономика качества.
^ ^ ^
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ ПОСРЕДСТВОМ ВНЕДРЕНИЯ СИСТЕМ МЕНЕДЖМЕНТА КАЧЕСТВА
Возросшее значение качества в современном мире никоим образом не дает повода к принижению его роли во все эпохи истории человечества (см. табл. 1). Просто каждый период отличался условиями и возможностями достижения всегда желаемого лучшего качества, но при этом всегда отмечалась его особо важная роль. Нынешний мировой опыт заставляет по-новому относиться к качеству. Ключевая роль качества сейчас очевидна для всех в мире, независимо от уровня социально-экономической, культурной и технической среды предприятия, региона или страны. Уместно привести и слова знаменитого русского философа П.А. Ильина, который в 1928 г. писал: «Верим и знаем: придет час, и Россия восстанет из распада и унижения и начнет эпоху нового расцвета и нового величия. Но возродится она и расцветет лишь после того, как русские люди поймут, что спасение надо искать в качестве!..».
На каждом этапе развития человеческого общества качество неизменно являлось важнейшим приоритетом, оно лежало в основе любой системы социальных и экономических отношений.
От эпохи к эпохе, от века к веку в жизни человечества накапливались все новые противоречия и вызовы времени, которые заставляли переходить к более высокому уровню качества.
Категория «качество» на протяжении тысячелетий проходила свой эволюционный путь: от качества каменного топора — к качеству постиндустриального общества. Именно стремление к качеству — первопричина формирования потребности в труде.
В последнее время значение качества усиливается не только в экономике, но и в социальной сфере. При этом следует отметить, что получение желаемого качества, — в том числе и качества жизни, достижение которого зависит от различных факторов, таких как развитие экономики, социальной сферы, образования, — невозможно без эффективного государственного управления. На сегодняшний момент основной задачей на пути достижения эффективного государственного управления является повышение качества деятельности органов государственной власти и предоставляемых ими услуг населению.
Современное общество ожидает от государственных служащих строгого соблюдения законности, прозрачности, эффективного и ответственного управления, предоставления ими качественных публичных (административных и управленческих) услуг населению в целом и каждому гражданину в отдельности. Кроме того, эффективная государственная служба должна обеспечивать руководству госу-
ГРНТИ 06.39.41 © В.В. Окрепилов, 2012
дарства выполнение политических решений, учет и удовлетворение ожиданий потребителей государственных услуг, создание предпосылок для дальнейшего совершенствования своей деятельности.
Таблица 1
Определения понятия «качество»
Автор Содержание понятия
Аристотель (III в. до н. э.) Качество — это существенная определенность объекта, в силу которой он является данным, а не другим. Различие между предметами, дифференциация по признаку «хороший-плохой»
Китайская версия. Версия, принятая в китайской философии (~П в. до и. э.) Иероглиф, обозначающий качество, состоит из двух элементов — «равновесие» и «деньги» (качество = равновесие + деньги), следовательно, качество тождественно понятию «высококлассный», «дорогой»
Г.В.Ф. Гегель (1770-1831) Качество есть, в первую очередь, тождественная с бытием определенность, так что нечто перестает быть тем, что оно есть, когда оно теряет свое качество
И. А. Ильин (1883-1954) Качество отождествляется как категория, необходимая для дальнейшего развития
Достижение перечисленных целей во многом зависит от существующего состояния государственного аппарата, его компетентности и готовности к решению текущих и стратегических задач, а наличие механизма оценки уровня зрелости системы государственного управления и диагностики деятельности органов государственной власти является необходимым условием для эффективной организации государства.
Проблема оценки деятельности, а также повышения эффективности органов государственной власти и предоставляемых ими услуг является особо актуальной и для Российской Федерации. Существующая система оценки результативности органов государственной власти Российской Федерации в малой степени ориентирована на мнение прямых потребителей государственных услуг конкретного органа государственного управления. Оценка результативности деятельности органа государственной власти на основе данных Росстата не позволяет выделить мнение потребителя о качестве оказанных органом государственной власти конкретных услуг, а также мнение группы потребителей, действительно обращавшихся в орган с целью получения государственной услуги, от общего усредненного мнения граждан в целом о качестве государственного управления в стране. Данные Росстата в отношении удовлетворенности потребителя носят общий оценочный характер и свидетельствуют о деятельности органа государственной власти в целом, не выделяя групп потребителей и их характеристик, видов востребованных ими услуг, территорий, на которых услуги были оказаны, требований, рекомендаций потребителей к качеству оказанной услуги, а также ожиданий потребителей. Кроме того, зачастую используются количественные данные, но не качественные. Таким образом, статистические данные не могут являться основой для принятия управленческих решений, направленных на повышение качества предоставления государственных услуг, реализации государственных проектов и программ в системе исполнительной власти. Более того, они формируют ложные представления о результатах деятельности органов власти, делая систему анализа необъективной, поскольку она не позволяет сделать рациональных выводов о работе органа государственной власти и не может служить основой для принятия решений о необходимых областях улучшения деятельности, требуемых мерах [7].
Именно поэтому, чтобы решить проблему оценки деятельности, а также повышения эффективности органов государственной власти и предоставляемых ими услуг, необходимо не только использовать накопленный Российской Федерацией опыт, но и при этом опираться на положительные результаты, достигнутые международным сообществом за последние годы.
Современная мировая практика управления в органах власти указывает на тенденцию к проявлению все большей заинтересованности в использовании методологии менеджмента качества, основанной на принципах Всеобщего управления качеством (Total Quality Management — TQM).
На сегодняшний день самое широкое распространение в секторе государственного управления (ЕА36) получили системы менеджмента качества, основанные на принципах TQM и использовании стандарта ISO 9001:2008 «Системы менеджмента качества. Требования». Это подтверждается данными Международной сети органов по сертификации — IQNet (International Quality Network) (см. рис. 1) [1].
Рис. 1. Количество сертификатов соответствия ИСО 9001 по 36-му сектору ЕА («Государственное управление»), выданных Партнерами К,)Хе1 (данные Реестра К,)\е1 на июль 2011 г.)
База данных IQNet является достаточно репрезентативной, так как в ней содержатся сведения о более чем 300 000 сертификатов, выданных на соответствие стандарту ИСО 9001 в более чем 150 странах, т. е. около 25 % от всех сертификатов ИСО 9001, выданных в мире (согласно статистике ИСО). Всего в Реестре IQNet зарегистрировано около 4519 организаций, которым выдан сертификат соответствия в рамках сектора ЕА 36 «Государственное управление», среди которых более половины — органы местного самоуправления. Предлагается более подробно рассмотреть опыт по сертификации Партнеров сети IQNet на соответствие стандарт}' ИСО 9001 в секторе государственного управления (см. табл. 2).
Таблица 2
Опыт Партнеров сети IQNet по сертификации на соответствие стандарту ИСО 9001
в секторе государственного управления
Партнер IQNet, Страна Опыт сертификации по ИСО 9001 (ЕА 36)
AENOR, Испания Осуществлена сертификация следующих организаций: В Испании: Министерство финансов. Министерство по охране окружающей среды. Министерство обороны. Национальные органы власти по морским делам. Королевская гвардия. Национальный центр обучения по вопросам охраны окружающей среды. Национальные парки, ряд подразделений различных министерств, региональные структуры общественного телевидения, региональное управление омбудсмена, ряд автономных правительств страны, ряд региональных и межостровных Советов, и др. Другие страны: Управление Президента и ряд национальных комиссий Республики Мексика, Армия Республики Уругвай, Министерство экономики Республики Эль-Сальвадор и др.
SQS, Швейцария Осуществлена сертификация следующих организаций в Швейцарии: Федеральное управление Швейцарии по защите гражданского населения. Федеральное транспортное управление, Федеральное управление топографии. Федеральное управление ветеринарии. Швейцарский метеорологический институт. Федеральное дорожное управление и др.
JQA, Япония Осуществлена сертификация следующих организаций в Японии: Министерство землевладения/землеустройства, инфраструктуры, транспорта и туризма. Морское бюро, а также ряд административных агентств, служб, префектур и органов местного самоуправления и др.
Окончание таблицы 2
ICONTEC, Колумбия Осуществлена сертификация следующих организаций в Колумбии: Президентское агентство по социальным мерам и международному сотрудничеству, Управление генерального финансового инспектора Республики Колумбия, Администрация Президента Республики Колумбия, Министерство образования, Министерство по защите окружающей среды, Министерство сельского хозяйства, Министерство обороны, Министерство юстиции и внутренних дел, ВМС, ВВС, Министерство государственного кредитования, Национальная полиция, ряд государственных агентств и ведомств и др. Осуществлена сертификация следующих организаций в Гватемале: Управление внешней торговли Министерства экономики
MSZT, Венгрия Осуществлена сертификация следующих организаций в Венгрии: Национальное генеральное управление по чрезвычайным ситуациям, Венгерское управление атомной энергетики, ряд подразделений Министерства здравоохранения, Агентство по проведению государственных тендеров и др.
CQS, Чехия Осуществлена сертификация следующих организаций в Чехии: Государственный фонд транспортной инфраструктуры, ряд подразделений Министерства внутренних дел, ряд муниципальных учреждений и др.
SII, Израиль Осуществлена сертификация различных министерских подразделений (около 40), подразделений армии (около 200), муниципалитетов (около 30), подразделений полиции Израиля и др.
Данные о внедрении систем менеджмента качества в соответствии с требованиями стандарта ИСО 9001 свидетельствуют о том, что такие системы применяются органами государственного управления в подавляющем большинстве стран — участниц Европейского Союза, Центральной и Латинской Америки, а также в ряде других стран — преимущественно на уровне местного самоуправления.
Для Российской Федерации методы и модели менеджмента качества имеют ярко выраженный характер только в сфере бизнеса, в то время как в сфере государственного управления они не представлены (см. табл. 3). Следует отметить и факт существования на сегодняшний момент в Российской Федерации, согласно Указам Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 и от 21.08.2012 г. № 1199 (еще не в полной мере используемый), своей действующей системы показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Таблица 3
Сравнительный анализ методов оценки качества деятельности
Бизнес Государственная власть
Международный опыт
МС ИСО (развитие по экономическим секторам, аспектам и сферам деятельности). Самооценка (ЕГС)М, модели премий (премия Де-минга, премия Болдриджа, Европейская премия по качеству)) ИСО, национальные стандарты управления качеством государственных услуг. Рейтинговая оценка, самооценка (модель САГ)
Россия
Национальные стандарты на системы менеджмента (развитие по экономическим секторам, аспектам и сферам деятельности). Модель самооценки (национальные и региональные премии) Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (новая экспериментальная система оценки — Указ Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1199) — всего 13 показателей (в полной мере не отображает эффективности деятельности)
Однако следует отметить, что существующая система оценки деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации имеет ряд недостатков, которых лишена система, построенная, в свою очередь, на основе принципов TQM и методологии постоянного совершенствования менеджмента качества (см. табл. 4).
В Российской Федерации первым успешным опытом по использованию методологии менеджмента качества, основанной на принципах TQM, в органах исполнительной власти можно считать достижения Федеральной антимонопольной службы (ФАС) РФ в 2011 и 2012 гг.
Таблица 4
Сравнение требований российской системы оценки и системы оценки на основе принципов TQM и методологии постоянного совершенствования
Действующая в России система оценки эффективности деятельности гос. органов Система оценки на основе принципов TQM и методологии постоянного совершенствования
Не учитывается специфика конкретного региона, министерства, ведомства (службы) С учетом специфики конкретного региона, министерства, ведомства (службы)
Количество показателей реально не позволяет провести комплексную и взвешенную оценку эффективности Оптимальное количество показателей
Для некоторых сфер не определены ключевые показатели Ключевые показатели определены для каждой сферы
Не учитывается весомость показателей Весомость показателей учитывается с точки зрения граждан
Проведение мониторинга не предусмотрено Предусмотрено проведение мониторинга
Отсутствует оценка последствий принятия решения Предусмотрена оценка последствий принятия решения
Дополнительные возможности: — основа для принятия управленческих решений; — оценка инновационных проектов; — сравнительный анализ деятельности различных ведомств исполнительной власти; — доступность информации для граждан
В качестве первоочередной задачи ФАС России выбрала решение проблемы формирования адекватной системы менеджмента качества, ориентированной на гражданина, воспринимает гражданина как заказчика государственных услуг, заложив результаты мониторинга удовлетворенности потребителя в систему оценки результативности структурных подразделений службы.
Именно в рамках этой задачи было принято решение о внедрении системы менеджмента качества на основе международного стандарта ИСО 9001-2008 с адаптацией требований стандарта к специфике деятельности органа исполнительной власти.
Опыт разработки и внедрения системы менеджмента качества в Федеральной антимонопольной службе РФ на основе стандарта показал, что требуются уточнения существующего международного стандарта. В первую очередь с учетом специфики государственного управления необходимо уточнить принципы менеджмента качества, в частности помимо стандартных 8 принципов в проект национального стандарта необходимо включить 4 новых принципа: «Оперативность», «Самоанализ и саморазвитие», «Прозрачность деятельности» и «Этичность поведения» (см. рис. 2).
Рис. 2. Принципы менеджмента качества, используемые при организации деятельности органа государственной власти
Данные принципы наряду с другими формируют основу современного менеджмента качества в органах государственной власти (см. табл. 5). Их соблюдение должно способствовать обоснованности и эффективности менеджмента качества органов государственной власти и, как следствие, росту удовлетворенности государственными услугами.
Таблица 5
Специфические принципы менеджмента качества, используемые при организации
деятельности органа государственной власти
№ Наименование принципа Основные достоинства принципа Применение принципа ведет к
1 Оперативность — проектирование и оказание новых и актуализация существующих видов услуг для заинтересованных сторон адекватно по срокам решениям высших органов государственной власти (исполнительной, законодательной, судебной); — своевременное реформирование структуры органов государственной исполнительной власти в соответствии с задачами, вытекающими из решений высших органов государственной власти (исполнительной, законодательной, судебной) — повышению эффективности и результативности работы органа государственной исполнительной власти; — ускорению создания новых видов услуг; — повышению уровня удовлетворенности потребителя государственных услуг; — повышению авторитета органа государственной исполнительной власти в обществе
2 Самоанализ и саморазвитие — позитивный опыт, эффективные решения и методы работы отдельного органа государственной исполнительной власти становятся достоянием всех органов и могут использоваться для совершенствования их деятельности; — возможность создания системы рейтинговой оценки деятельности всех органов государственной власти в масштабах страны — возможности количественной оценки соответствия деятельности органа государственной власти целям (требованиям) государства и ожиданиям общества; — ускорению темпов повышения эффективности и результативности работы органа государственной исполнительной власти; — снижению государственных затрат на содержание органа государственной исполнительной власти за счет совершенствования организации труда сотрудников и повышения его производительности; — повышению уровня квалификации сотрудников органов государственной исполнительной власти
3 Прозрачность деятельности обеспечение доверия к органу государственной исполнительной власти заинтересованных сторон — готовности органа государственной исполнительной власти предоставлять заинтересованным сторонам информацию о политике и целях в области качества, а также процедур, в соответствии с которыми осуществляются создание и предоставление услуг, проводятся мониторинг процессов и оценка удовлетворенности заинтересованных сторон; — необходимости предоставления информации с тем, чтобы дать заинтересованным сторонам возможность оценить воздействие деятельности и решений органа государственной исполнительной власти на их интересы
Окончание таблицы 5
4 Этичность — формирование позитивного об- — выявлению и формированию базисных цен-
поведения раза сотрудника органа государст- ностей органа государственной исполнительной
венной исполнительной власти в власти;
глазах общества; — выработке норм этичного поведения;
— поддержание надлежащего уровня — установлению и пропаганде кодекса этичного
корпоративной культуры органа го- поведения персонала;
сударственной исполнительной вла- — формированию благоприятного социально-
сти психологического климата;
— предотвращению или разрешению конфлик-
тов сотрудников в органе государственной ис-
полнительной власти
Также к уточнениям можно отнести:
— необходимость разработки миссии и ценностей организации, Этического кодекса, обеспечивающих взаимосвязь между целями всех уровней и идеологией системы, формирующих фундамент построения корпоративной культуры в организации;
— необходимость введения уточнений терминов и определений системы менеджмента качества для органов исполнительной власти, разъясняя базовые определения: продукция, процесс, потребитель и пр., тем самым разъясняя и адаптируя философию системы применительно к органам власти;
— внедрение принципов и подходов управления эффективностью системы менеджмента качества, так как стандарт ИСО 9001 ориентирует организацию на повышение результативности, но не эффективности, при этом подходы к управлению эффективностью изложены в международном стандарте ИСО 9004. Таким образом, при разработке и внедрении системы менеджмента качества в органе власти необходимо учитывать требования обоих стандартов, тем самым обеспечивая всесторонний подход к управлению как целями, так и затратами;
— создание внутри системы менеджмента качества подсистемы «менеджмента развития персонала», для органов исполнительной власти жизненно важно придание значимости этому процессу, развитие его до уровня подсистемы, где роль сотрудника в организации будет шире понятия ресурса, но закладываться в цель каждого процесса;
— включение, наравне с общепринятыми процессами управления, анализа процесса развития человеческих ресурсов;
— определение подходов к описанию потребителей, групп потребителей, иерархии потребителей, выделяя в иерархии мнение гражданина — пользователя государственных услуг в качестве приоритетного;
— описание инструментов взаимодействия с потребителем, подходов к формированию открытой, доступной для потребителя системы (требования по организации экспертных советов, общественных приемных, Интернет-ресурсов, адвокатированию деятельности);
— уточнение подходов к анализу результативности и эффективности системы менеджмента качества органа власти в части определения обязательных элементов такого анализа, принципов формирования структуры, методов анализа.
Учитывая, что объем дополнений и уточнений к базовым требованиям стандарта ИСО 9001 для органа исполнительной власти значителен и при этом они носят характер обязательных требований, целесообразно для целей формирования государственного подхода к системному управлению качеством государственных функций, услуг, проектов и программ в Российской Федерации разработать и принять Национальный стандарт управления качеством государственных услуг, учитывающий опыт Федеральной антимонопольной службы.
При этом особое внимание, помимо опыта ФАС России, на наш взгляд, необходимо обратить на:
— конкретизацию применения процессного подхода с учетом специфики управления качеством государственных услуг;
— учет специфики управления качеством государственных услуг при формировании политики в области качества, подходов к осуществлению процессов мониторинга удовлетворенности потребителей, планирования и анализа деятельности, формирования системы отчетности на различных уровнях управления;
— взаимодействие органа государственной исполнительной власти с внешней средой на основе прозрачности и информационной открытости для заявителей;
— учет интересов всех заинтересованных сторон;
— нацеленность стандарта не только на обеспечение компетентности персонала органа государственной исполнительной власти, но и на его социальную ответственность, корпоративную культуру и социально-психологический климат, обеспечивающая способность органа государственной исполнительной власти к самоанализу и саморазвитию;
— способность органа государственной исполнительной власти оперативно реагировать на изменения во внешней среде и принимать решения, свободные от стереотипов.
Данный стандарт может быть принят в качестве обязательного для внедрения в органах исполнительной власти Российской Федерации и служить основой для дальнейшей модернизации подходов в сфере повышения качества государственного управления, формирования объективных инструментов оценки качества работы органов власти, их структурных подразделений. Внедрение такого стандарта позволит создать систему эффективного взаимодействия с потребителями государственных услуг, способную влиять на деятельность органа власти, обеспечивать адекватность его действий, проектов и программ запросу граждан, организаций, обеспечить основу для развития стандартов оказания государственных услуг.
Для достижения же комплексного эффекта повышения качества деятельности органов власти и максимизации их результата международной практикой обусловливается необходимость параллельного использования синтеза трех элементов: внедрения систем менеджмента качества (основанных на национальном стандарте) в органах государственной власти, моделей самооценки и рейтингов (премий) в области оценки эффективности органов государственного управления, основанных как на внутреннем аудите, так и на внешнем, с привлечением ведущих экспертов [5].
Учитывая успешную международную практику по использованию менеджмента качества на основе принципов TQM с целью повышения эффективности деятельности органа государственной власти и качества предоставляемых им государственных услуг, а также необходимость комплексного решения задачи повышения качества государственного управления в системе исполнительной власти Российской Федерации, следует отметить необходимость создания и утверждения:
1) Национального стандарта, способствующего формированию адекватной системы менеджмента качества, ориентированной на гражданина, воспринимающую гражданина как заказчика государственных услуг, заложив результаты мониторинга удовлетворенности потребителя в систему оценки результативности структурных подразделений органа государственной власти Российской Федерации;
2) системы внешнего, независимого от органов исполнительной власти аудита, которая позволит сформировать объективные стимулы для развития системы менеджмента качества в конкретном ведомстве, сформировать экспертную среду, способную развивать и совершенствовать принципы и подходы в системе государственного управления;
3) рейтинга ведомств системы исполнительной власти.
При этом следует отметить, что для достижения максимальных результатов организация деятельности органа государственной власти должна опираться на принципы TQM. Об этом свидетельствует положительный международный опыт, базирующийся на принципах TQM, внутри ведомства, которые показали его результативность и важность. Именно такой рейтинг, согласованный с системой мотивации, оценки деятельности подразделения, заставляет руководителей совершенствовать свои подходы к работе, менять сложившуюся практику управления, не отвечающую задачам сегодняшнего времени.
Таким образом, синтез трех элементов в виде Национального стандарта управления качеством государственных услуг, Института независимого аудита системы менеджмента качества органов исполнительной власти, Института рейтинговых оценок органов исполнительной власти, основанного на принципах TQM, сформирует комплексный подход к решению задачи повышения качества государственного управления в стране, обеспечит формирование мобильной, современной системы государственного управления, конкурентоспособной в глобальной мировой политике и экономике, эффективно действующей в интересах развития благополучия граждан.
ЛИТЕРАТУРА
1. НИР «Разработка критериев оценки экономической эффективности стандартизации и подготовка предложений по совершенствованию экономических основ развития национальной системы стандартизации». СПб.: ФБУ «Тест-С.-Петербург», 2011.
2. НИР «Совершенствование государственного управления посредством разработки и внедрения системы менеджмента качества в органах исполнительной власти». СПб.: ФБУ «Тест-С.-Петербург», 2012.
3. «Обзор 15 моделей и инструментов совершенства». Сидней: АЦСОМУ, 2010.
4. Окрепилов В.В. Экономика качества. СПб.: Наука, 2011.
5. Окрепилов В.В., Федоренко М.В. Международная практика управления качеством в органах государственной власти // Стандарты и качество. 2012. Вып. 7.
6. Окрепилов В.В. Экономика качества и региональное развитие // Материалы VI международной научно-практической конференции, г. Вологда, 6-8 октября 2011 г.: в 3 ч. Ч. II. Вологда: Институт социально-экономического развития территорий РАН, 2011.
7. Федоренко М.В. Повышение качества государственного управления — главная задача реформы аппарата исполнительной власти // Стандарты и качество. 2011. Вып. 11.
8. Common Assessment Framework (CAF). Luxembourg: European Institute of Public Administration, EIPA, 2006.
9. EFQM excellence model. Belgium: EFQM Publications, 2010.
10. MellorR. Local Government: Tales of Innovation and Creativity. Sydney: University of Technology, 2009.
11. Performance and Accountability Report. Washington: federal trade commission US A, 2010.
