CC BY
35
Назифуллин А.И. Повышение функциональной роли муниципального управления в региональном развитии Дата: 01/10/2010 Номер: (24) УЭкС, 4/2010
Аннотация: В статье анализируется действие фактора местного самоуправления в социально-экономическом развитии регионов. Особое внимание сосредоточено на проблемах, возникающих из-за низкого уровня свободы муниципалитетов в получении и использовании доходов. Поэтому обосновывается целесообразность поиска путей увеличения собственных доходов муниципальных образований, полученных в результате коммерческой деятельности.
Abstract: Impact of the factor of local administration in socio-economic development of regions was analyzed in the article. Special consideration is given for problems as a result of low degree of municipalities’ freedom in acquisition and use of income. Hence practicality of search of approaches for increasing of municipalities’ proper income, acquired as a result of commercial activity is proven.
Ключевые слова: региональная экономика, муниципальное управление, реформа местного самоуправления, структура доходов и расходов местных бюджетов
Keywords: regional economics, municipal administration, reform of local administration, structure of income and expenses of local budget
Назифуллин Альфред Ильгизович
аспирант
Кисловодский институт экономики и права
nazifullin@yandex.ru
Выходные данные статьи: Назифуллин А.И. Повышение функциональной роли муниципального управления в региональном развитии // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2010. - № 4 (24). - № гос. рег. статьи 0421000034/0136. - Режим доступа к журн.: http://uecs.mcnip.ru.
Введение
Эффективное развитие территориальных социально-экономических систем должно быть основано на принципах саморазвития. Под саморазвитием регионального народнохозяйственного комплекса понимается создание экономических условий, позволяющих достичь устойчивое состояние самосовершенствования, саморегулирования процесса развития без внешнего воздействия. Другими словами, целью регионального саморазвития является организация на подведомственной территории конкурентной среды, способствующей производству качественной продукции и услуг, а также их реализации по равновесным ценам, формируемым свободным рынком.
В последние годы в ходе реформирования российского социально-экономического пространства активизирована работа по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства. При этом подчеркивается, что местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решить свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху.
Особенности реформы местного самоуправления
При разработке, принятии и введении в действие Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в качестве основной цели реформы обозначалось:
• приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;
• строгое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений);
• разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.
Основой модели местного самоуправления, заложенной в Федеральный закон №131-Ф3, стала Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления. В результате ключевыми моментами модели местного самоуправления стали:
• окончательное узаконивание и закрепление принципов муниципальной автономии. При этом государству в вопросе оказания влияния публичной власти на муниципальный уровень были предоставлены серьезные возможности, осуществляемые через отдельные государственные полномочия, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;
• детальное урегулирование федеральным центром компетенции каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свобод, как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований;
• формально закрепленная за муниципальными образованиями свобода принятия решений в аспекте предоставления публичных услуг жителям. Однако возможность государственного вмешательства в данный вопрос не была исключена или четко ограничена;
• новые принципы фискальной автономии муниципальных образований, особенностью которых является выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом вопросе была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
• существование возможности обеспечения государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления. Но если о надзоре в Ф3 речь велась в любых допустимых федеральным законом случаях, то о контроле (который подразумевает и контроль за эффективностью) говорилось лишь применительно
к выполнению отдельных государственных полномочий.
Как уже было сказано, основным направлением проведения реформы местного самоуправления в 2003-2008 годах стало «приближение» власти к населению, разграничение полномочий, ликвидация нефинансируемых мандатов. В основном рассматривался комплекс административно-правовых задач, при этом социальноэкономическим вопросам уделялось второстепенное значение. Именно это может стать объяснением того, что проводимая реформа в указываемый период оказала серьезное воздействие скорее на сельские территории, нежели на города. Однако на сегодняшний день остро стоит вопрос стимулирования развития городов как центров опережающего развития, а также усиление государственной поддержки отстающих территорий.
Так, уровень урбанизации в России в 2009 году составил 73% (совокупная доля городских жителей в объеме всего населения страны). Данный показатель значительно выше подобных показателей в других странах с рыночной экономикой и сравнимым уровнем доходов. Также следует заметить, что в период рыночных преобразований 90-х годов, российские города вступили во второй период классической стадии своего роста - субурбанизации. Это объясняется практически повсеместным ростом численности населения пригородных территорий [1]. При этом происходит процесс активного образования агломераций. Что, вероятно, в последствии приведет к дезурбанизации и реурбанизации (очередным стадиям увеличения территории городов, выделяемым в современной урбанистике).
Указанные факты дают понять, что в России местное самоуправление имеет преимущественно городской характер, в котором вправе участвовать подавляющая доля граждан. А также то, что российские города постепенно расширяют зону своего притяжения и нуждаются в дополнительных рычагах влияния на территорию своего перспективного развития.
Очевидно, что в России значительное воздействие на темпы социальноэкономического роста территорий оказывают депопуляционные процессы. При этом существуют тенденции способствующие сосредоточению населения в пригородных зонах основных центров урбанизации. Это позволяет говорить о более интенсивной депопуляции периферийных зон, которую можно рассматривать в направлении «центр - периферия» на нескольких уровнях:
• на общенациональном уровне происходит процесс сосредоточения населения на освоенных территориях центральных регионов России. При этом из регионов Сибири и Дальнего Востока происходит отток населения;
• на региональном уровне происходит концентрация населения вокруг больших и развитых городов;
• на муниципальном уровне также происходит процесс увеличения поселения с численностью населения более 5 тыс. человек. При этом количество данных поселений в общей массе населенных пунктов составляет порядка 1%. А доля поселений с численность 500 человек и меньше составляет порядка 88% и постепенно увеличивается.
Причина данного процесса, по мнению ряда экспертов, заключается в том, что человеческий капитал концентрируется в первую очередь в точках роста, где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг. В то же время со значительной части территории происходит отток населения, а также ухудшение его возрастной и образовательной структур,
уменьшение доступности услуг [2]. При этом стоит помнить, что основой любого экономического роста является человеческий капитал. А подобные тенденции оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие территории.
16 октября 2008 года Комитетом Государственной думы по делам федерации и региональной политики совместно с Министерством регионального развития был проведен круглый стол. В итоговых документах заседания было отмечено, что «рост регионального экономического неравенства в связи с концентрацией экономики в территориях с конкурентными преимуществами» носит общемировой характер. Учитывая тот факт, что ускоренный рост ряда стран «догоняющего развития» (к которым относится и Россия) связан с ростом подобных высококонкурентных регионов, было заявлено, что «территориальная экономическая дифференциация в России имеет долгосрочный характер». Исходя из этого, можно заключить, что основным направлением в стимулировании социально-экономического роста всей страны может стать целенаправленная деятельность по постепенному расширению зон опережающего роста, формированию и развитию конкурентных преимуществ максимального числа регионов в сочетании с достаточно масштабной выравнивающей политикой, направленной на соблюдение социального стандарта жизни населения отстающих территорий.
Соответственно можно сделать вывод о том, что обозначенные тенденции в определенной степени затронут и направление развития муниципальных образований. При этом муниципальная политика должна быть в определенной степени дифференцированной применительно к территориям с высокой плотностью населения и развитой инфраструктурой, малозаселенным и менее развитым муниципалитетам. В этом случае для первых следует предусмотреть действенные стимулы к увеличению своей доходной базы и расширению своих границ. Тогда обозначенные муниципалитеты должны получить больше свободы в обеспечении своего развития. А вторые - больше государственной поддержки, удовлетворяющей хотя бы минимальные потребности жителей в получении публичных услуг на должном уровне.
Проблемы самофинансирования и самодостаточности местного самоуправления
Одним из ключевых моментов проведения муниципальной реформы было изменение механизма финансового обеспечения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Эти преобразования привели к перераспределению доходных источников бюджетов и изменению расходных полномочий различных уровней публичной власти.
Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом №131-Ф3, а также изменениями в Бюджетном и Налоговом кодексах РФ в соответствии с Федеральными законами от 29 июля 2004 г. №95-Ф3 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» и от 20 августа 2004 г. №120-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». Это привело к значительным изменениям в системе налоговых источников местных бюджетов и механизме межбюджетных отношений. При этом, как видно из таблицы 1, были принципиально изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты.
Таблица 1 - Нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.*
Ставка
Налоги и сборы До реформы (2004 г.) После реформы (2005 г.)
Налог на прибыль 7% -
Налог на доходы физических лиц 50% 30%
Налог на игорный бизнес 50% -
Акцизы:
- на водку и ликероводочные изделия 10%
- на прочую алкогольную продукцию 35% -
Единый сельскохозяйственный налог - 60%
Единый налог на вмененный доход для 75% 90%
отдельных видов деятельности
Налог на имущество организаций 50% -
Налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения 45% -
Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых 100% -
Г осударственная пошлина 100%* 100%*
*Таблица составлена автором на основе данных Бюджетного кодекса РФ
Таблица 2 - Динамика структуры доходов муниципальных бюджетов за период 2006-2008 гг.*
Виды доходов 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Сумма, млрд. руб. Уд. вес, % Сумма, млрд. руб. Уд. вес, % Сумма, млрд. руб. Уд. вес, %
Налоговые доходы, всего 467,1 43,1 579,5 41,8 720,4 38,3
из них:
- НДФЛ 286,4 61,3 388,7 67,1 494,1 68,6
- налог на имущество физических лиц 4,8 1,0 6,8 1,2 8,9 1,2
- земельный налог 41,7 8,9 63,9 11,0 73,8 10,2
Неналоговые доходы, всего 171,3 15,8 239,7 17,3 278,6 14,8
из них:
- доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности 34,9 20,4 45,5 19,0 29,8 10,7
- доходы от использования имущества 77,1 45,0 107,5 44,8 129,4 46,4
находящегося в муниципальной собственности
- доходы от продажи материальных и нематериальных активов 30,0 17,5 48,6 20,3 67,4 24,2
Межбюджетные трансферты (без субвенций) 445,7 41,1 568,1 41,0 881,1 46,9
Всего 1084,1 100,0 1387,3 100,0 1880,1 100,0
* Таблица рассчитана и составлена автором на основе данных: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы. - М.: Министерство финансов РФ, 2009 г.
В итоге это привело к тому, что местных налогов оказалось недостаточно для покрытия расходных обязательств муниципальных бюджетов. Кроме того, установленные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов не решали образовавшуюся проблему. В конечном итоге, по мнению ряда экспертов, реализация реформы привела к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов.
В таблице 2 представлена информация об изменении структуры муниципальных доходов бюджета за период 2006-2007 гг. Очевидно, что происходит сокращение доли налоговых и неналоговых доходов, а доля межбюджетных трансфертов постоянно увеличивается. При этом в структуре межбюджетных трансфертов доля средств, передаваемых с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в форме субвенций из региональных фондов компенсаций, в течение трех отчетных лет снижалась с 49,5% в 2006 году до 37,6% в 2008 году. При снижении указанной доли их общий объем в 2008 году увеличился по отношению к 2006 году на 21,5% (на 94,2 млрд. рублей) и составил 531,6 млрд. рублей. Что также свидетельствует о снижении финансовой самостоятельности муниципальных образований не только в получении доходов, но и принятии экономических решений.
Реформа местного самоуправления и межбюджетных отношений не привела к существенным изменениям в структуре расходов муниципальных бюджетов. Об
этом свидетельствует информация из таблицы 3. Стабильность расходов означает, что муниципальные образования пока активно не приступили к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений является известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. На практике же недостаточное финансирование местных бюджетов и целевой характер выделяемых сверху средств означают, что качество бюджетных расходов муниципалитетов не повышается [3].
Таблица 3 - Динамика функциональной структуры расходов муниципальных бюджетов за период 2006-2008 гг.*
Виды расходов 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Сумма, млрд. руб. Уд. вес, % Сумма, млрд. руб. Уд. вес, % Сумма, млрд. руб. Уд. вес, %
Управление 133,2 11,1 174,6 11,3 213,1 11,0
ЖКХ 268,1 22,3 364,4 23,6 482,4 25,0
Образование 539,0 44,9 673,6 43,6 840,5 43,5
Культура 59,5 5,0 77,3 5,0 95,0 4,9
3дравоохранение и спорт 200,1 16,7 255,8 16,5 300,4 15,6
Всего 1199,9 100,0 1545,7 100,0 1931,4 100,0
* Таблица рассчитана и составлена автором на основе данных: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы. - М.: Министерство финансов РФ, 2009 г.
В частных случаях, например, между различными субъектами Сибирского федерального округа также наблюдается серьезная дифференциация в социальноэкономических показателях. Положительные показатели Красноярского края находятся на первом месте среди остальных территорий федерального округа. Однако, с точки зрения экономических показателей и показателей уровня и качества жизни, край нельзя однозначно охарактеризовать. И в данном отношении одним из интересных является Норильский промышленный район, образованный группой населенных пунктов, входящих в единое муниципальное образование «город Норильск».
Градообразующим предприятием муниципального образования является Горнометаллургический комбинат «Норильский никель», производящий 35% объема мирового палладия, 25% платины, 20% никеля, 20% родия, 10% кобальта. При этом город Норильск является зоной экологического бедствия, с превышением вредных выбросов в атмосферы в 4-5 ПДК (норма предельной концентрации), а по некоторым показателям от 25 до 120 ПДК. Все это в конечном итоге оказывает серьезное влияние на качество жизни местного населения.
Таблица 4 - Показатели местного бюджета города Норильска, млн.руб.*
2006 2007 2008 2009
Доходы местного бюджета (включая безвозмездные поступления и доходы от предпринимательской деятельности и иной, приносящей доход, деятельности) 11187,0 13597,4 12936,4 9459,4
Расходы местного бюджета 10593,5 12044,8 13914,0 11470,5
Профицит (+), дефицит (-) 593,5 1552,6 -977,6 -2011,1
* Таблица рассчитана и составлена автором на основе данных БД Показателей муниципальных образований Федеральной службы государственной статистики
(http://www.gks.ru).
В таблице 4 приведены обобщенные показатели местного бюджета муниципального образования «город Норильск» в период с 2006 по 2009 годы. Видно, что муниципальный бюджет на протяжении рассматриваемого отрезка времени не являлся сбалансированным. Особенно хорошо это заметно, когда в 2007 году профицит бюджета был более 11,4% от объема доходов, а в 2009 году дефицит бюджета уже составлял более 21,3%. Кроме того, высокая изменчивость величины доходов муниципального бюджета говорит о неустойчивом развитии экономики местного хозяйства. Явно, что такая волатильность показателей не способствует эффективному комплексному социально-экономическому развитию рассматриваемой территории.
Для выявления проблем, в частности вызывающих значительные колебания уровня доходов муниципального бюджета, рассмотрим таблицу 5.
Таблица 5 - Структура доходов местного бюджета города Норильска,
тыс. руб.*
2008 2009 Доля в общей структуре (2009 год), % Изменение за год, %
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 586815 565424 6,0 -3,6
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов 1322 5828 0,1 340,8
Доходы от предпринимательской и иной, приносящейся доход, деятельности 566488 585939 6,2 3,4
Налоговые доходы 9899439 4964428 52,5 -49,9
Субсидии, субвенции и прочие безвозмездные поступления 1897773 3520596 37,2 85,5
Из общей величины доходов -собственные доходы 11175918 7452569 78,8 -33,3
Всего доходов местного бюджета (включая безвозмездные поступления и доходы от предпринимательской деятельности и иной, приносящей доход, деятельности) 12936413 9459396 - -26,9
* Таблица рассчитана и составлена автором на основе данных БД Показателей муниципальных образований Федеральной службы государственной статистики (http://www.gks.ru).
Видно, что в 2009 году более половины (52,5%) доходов в бюджет города Норильска создавалось за счет налоговых поступлений. При этом таблица позволяет понять, что в период с 2008 года по 2009 год произошло резкое сокращение доли налоговых доходов (на 49,9%), которое было выражено не только в относительных показателях, но и в абсолютном значении - с 9899,4 млн. руб. в 2008 году до 4964 млн. руб. в 2009 году. Основной причиной данного изменения было уменьшение поступления налогов на прибыль организаций с 6875 млн. руб. до 1593 млн. руб. (сокращение более чем на 76,8%). Если принять во внимание, что именно в этот период разразился мировой финансовый кризис, также тот факт, что градообразующим предприятием муниципального образования является Г орно-металлургический комбинат «Норильский никель», спрос на продукцию которого в данный период был значительно снижен, то напрашивается вывод о том, что структура налоговых доходов города имеет малую степень диверсификации и во многом зависит от результатов деятельности одного предприятия. А это и является основным фактором, способствующим существенной вариации показателей доходов муниципального бюджета.
Также из таблицы 5 видно, что значительную долю (37,2% в 2009 году) поступлений в бюджет составляют различные субсидии, субвенции и прочие безвозмездные поступления, резко ограничивающие мобильность расходования бюджетных средств. Это может проявить дестабилизирующее воздействие на городских управленцев, задающихся целью сформировать самодостаточное хозяйство.
Все это способствует проявлению негативных тенденций в социальной сфере, в частности способствует снижению качества жизни и человеческого капитала -важной производственной составляющей инновационной экономики. Кроме того, необходимо указать, что в самом экологически небезопасном городе мира практически не уделяется внимание проблемам экологии, что выражается и в скудном финансировании данного направления.
Также следует подчеркнуть, что в рассматриваемом муниципальном образовании более чем на две трети сократились инвестиции, направляемые на увеличение стоимости основных средств, - основной составляющей национального богатства и определяющей темпов социально-экономического развития хозяйства.
Очевидно, что большая часть указанных проблем свойственна и другим муниципальным образованиям Российской Федерации. Все это в конечном итоге сказывается на эффективности принимаемых мер в области комплексного социальноэкономического развития народнохозяйственного комплекса.
Заключение
Подводя итог сказанному нужно отметить, что для эффективного и стабильного развития региональной социально-экономической системы необходимо, в первую очередь, уделять внимание развитию муниципальных образований данного региона. При этом на фоне проводимой реформы местного самоуправления следует принимать во внимание проблемы, возникающие из-за низкого уровня свободы муниципалитетов в получении и использовании доходов. Решением данной проблемы, например, может стать увеличение собственных доходов муниципальных образований, полученных в результате коммерческой деятельности. Однако на пути к этому становится задача поиска свободных средств, способствующих обеспечению коммерческой деятельности.
Помимо этого, на пути к устойчивому социально-экономическому развитию региона стоит еще одна проблема - дифференциация бюджетных доходов различных муниципальных образований. Решением указанных задач может стать разработка концептуально новых механизмов, основанных, например, на управленческих подходах, способных заставить муниципальные власти больше не надеяться на постоянные дотации из механизма выравнивания бюджетных диспропорций, а развивать принципы самофинансирования и самодостаточности с тем, чтобы создавать устойчивую и эффективную народнохозяйственную систему на муниципальном и субфедеральном уровнях.
Библиографический список
1. Смирнягин Л. Трудное будущее российских городов // Pro et contra, 2007. - Ml.
2. Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 году. - М., 2008.
3. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 200б-2008 годы. - М.: Министерство финансов РФ, 2009.
M гос. рег. статьи 04210000З4/01Зб
Это статья Журнал ВАК :: Управление экономическими системами: электронный научный
журнал http ://uecs.mcnip.ru
URL этой статьи: http://uecs.mcnip.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=220
