CC BY
416
УДК 336.143(045)
повышение эффективности программного бюджетирования с учетом лучших зарубежных практик*
Шмиголь Наталия Сергеевна, канд. экон. наук, доцент Департамента общественных финансов,
Финансовый университет, Москва, Россия
В статье проанализированы методологические и практические подходы к программному бюджетированию в зарубежных странах, использующих лучшие практики. Цель работы - выявление мероприятий, повышающих эффективность программного бюджетирования в зарубежных централизованных и децентрализованных моделях программно-целевого планирования, обоснование предложения по использованию зарубежного опыта в российской практике бюджетного планирования в условиях бюджетной консолидации. Результат исследования - определены подходы и инструменты, повышающие эффективность и качество программного бюджетирования в зарубежных странах, обоснованы рекомендации по повышению эффективности бюджетного планирования в Российской Федерации с учетом зарубежного опыта, в том числе в части координации стратегического и бюджетного планирования. Разработана форма обоснования бюджетной заявки на финансирование государственной программы, которая может использоваться как инструмент бюджетного целеполагания и позволяет увязывать цели и приоритеты государственных стратегических документов и бюджетной стратегии с промежуточными и итоговыми результатами реализации государственной программы. Сделан вывод о том, что повышению эффективности и качества бюджетного планирования в Российской Федерации будут способствовать взаимосвязь и взаимообусловленность стратегических документов Российской Федерации (стратегического управления, бюджетной политики и стратегического планирования), государственных программ и федерального бюджета.
Ключевые слова: государственное стратегическое планирование; программный бюджет; государственная программа; программно-целевое бюджетирование; зарубежный опыт; эффективность.
increasing the Effectiveness of Program Budgeting Taking into Account Best Foreign Practices
Shmigol Natalia S., PhD (Economics), associate professor of the Public Finance Department, Financial University,
Moscow, Russia
The paper analyzes methodological and practical approaches to program budgeting abroad using best practices. The purpose of the work was to outline activities that enhance the program budgeting effectiveness in foreign centralized and decentralized models of program-target planning and justify the proposal for using foreign experience in the Russian practice of budget planning under the fiscal consolidation conditions. Based on the results of the research, the approaches and tools that improve the program budgeting effectiveness and quality in countries abroad are determined, and recommendations for improving the effectiveness of budget planning in the Russian Federation with account for foreign experience, particularly in the part of strategic and budgetary planning coordination, are substantiated. A form for justification of a budget request for funding a state program is developed that can be used as a budget goal-setting tool making it possible to match the goals and priorities of state strategic documents and the budget strategy with interim
* Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по Государственному заданию Финуниверситета 2017 г.
and final results of the state program implementation. It is concluded that the interrelatedness and interdependence of the Russian Federation strategic documents (strategic management, budget policy, strategic planning documentation, etc.), state programs and the federal budget will contribute to improving the effectiveness and quality of budget planning in the Russian Federation.
Keywords: state strategic planning; program budget; state program; program-target budgeting; foreign experience.
Распределение бюджетных полномочий в ходе бюджетного планирования в зарубежных странах
Для российской практики наибольший интерес представляют современные реформы, связанные с совершенствованием планирования программного бюджета и использованием потенциала программно-целевого управления с целью эффективного распределения средств бюджета центрального правительства, в том числе в условиях бюджетной консолидации. Наиболее передовой опыт в бюджетном планировании накоплен в США, Канаде, Великобритании и Нидерландах, что обусловило рассмотрение современных методологических подходов к бюджетному планированию в этих странах в рамках настоящего исследования.
В рассматриваемых странах отмечается различие подходов к распределению полномочий участников бюджетного процесса в ходе бюджетного планирования. В большинстве стран ОЭСР основные полномочия по планированию бюджета центрального правительства возложены на министерство финансов, а в Канаде и Великобритании — и на казначейство. В то же время в США ключевую роль в планировании федерального бюджета играет административно-бюджетное управление при администрации президента США. Во всех рассматриваемых странах отраслевые министерства/агентства уполномочены готовить бюджетные заявки по долгосрочным (меж)ведомственным бюджетным программам на текущий бюджетный год и среднесрочный период, они также играют важную роль в определении структуры и целей программ, планируемых объемов бюджетных ассигнований по программным расходам бюджета. Во всех странах бюджетные заявки готовятся уполномоченными ведомствами (министерствами/агентствами) на основании и в соответствии с долгосрочными целевыми программами развития отрасли, которые в свою очередь увязаны с государственны-
ми стратегическими документами (стратегиями, долгосрочными программами и т.д.). Соответственно в практике стран — лидеров в сфере бюджетного планирования основой для формирования бюджетных программ на плановый финансовый год и среднесрочную перспективу служат стратегические документы правительства, определяющие цели и задающие векторы развития в соответствующей отрасли или сфере экономики. При таком подходе к разработке бюджетных программ они служат инструментом реализации целей и задач государственной политики не только в текущем периоде, но и в средне- и долгосрочной перспективе.
В программно-целевом бюджетировании зарубежных стран государственные и ведомственные программы, в которых распределяется ресурсная база на долгосрочный период, фактически обеспечивают оценку долгосрочной бюджетной сбалансированности, достоверность которой определяется надежностью используемых в бюджетном планировании долгосрочных бюджетных прогнозов и прогнозов макроэкономических показателей. Во всех рассматриваемых странах для решения задач средне- и долгосрочного бюджетного прогнозирования используются макроэкономические эконометрические модели, которые позволяют детально прогнозировать доходы и расходы бюджета центрального правительства (федерального бюджета) и анализировать последствия изменений экономической политики. В то же время четкое определение стратегических целей бюджетной политики дает необходимый ориентир для планирования программного бюджета.
Подходы, повышающие эффективность программного бюджетирования в централизованной модели бюджетного планирования (на примере США)
Долгосрочное программно-целевое планирование в США строится на основе централизован-
ной модели и базируется на политических заявлениях президента США, которые администрацией президента и ее профильными управлениями преобразовываются в национальный план и долгосрочные программы развития соответствующей отрасли экономики. Такие программы служат основой для составления бюджетной заявки профильным ведомством на финансирование ведомственной программы на очередной финансовый год и плановый период. Так, в ина-угурационной речи президента США Дональда Трампа в январе 2017 г. было объявлено о необходимости «защитить наши границы от разрушительного воздействия других стран, которые производят нашу продукцию, крадут наши компании и уничтожают наши рабочие места... Мы будем строить новые дороги, шоссе, мосты, тоннели, аэропорты, железные дороги по всей нашей прекрасной стране» [1]. В марте 2017 г. президент США представил в Конгресс бюджетный план по возрождению американской экономики America First. A Budget Blueprint to Make America Great Again [2], в начале июня 2017 г. он озвучил план действий в отношении восстановления инфраструктуры Америки, а в июне 2017 г. административно-бюджетное управление при администрации президента США официально опубликовало в печати Национальный план возрождения американской экономики, включив в него в качестве одного из пунктов восстановление инфраструктуры. На эту цель в ближайшие десять лет из федерального бюджета планируется выделить 200 млн долл. США, а всего на обновление инфраструктуру потребуется 1 трлн долл. США, что, по оценкам административно-бюджетного управления, позволит увеличить количество рабочих мест и повысить долгосрочную производительность труда [3].
На основе национального плана развития экономики администрацией президента США также разрабатываются стратегии развития отдельных секторов экономики и стратегии социального развития, в которых отражаются законодательные, административные меры и налогово-бюджетные инструменты их реализации. Такие стратегические документы являются документами долгосрочного отраслевого планирования, и на их основе разрабатываются долгосрочные целевые межведомственные программы развития
отдельных секторов экономики, которые объединяют несколько межведомственных программ. По содержанию они схожи с государственными программами Российской Федерации, но в отличие от них не имеют строгой иерархической структуры в виде разделения на подпрограммы, мероприятия, проекты (рис. 1). Как следует из рис. 1, в бюджетном планировании США долгосрочные целевые программы подразделяются на мандатные и дискреционные ведомственные программы, по первым расходы утверждаются на постоянной основе и обусловлены требованиями действующего законодательства (выплаты по пенсионному обеспечению, социальному страхованию, обслуживанию государственного долга и др.), в то время как дискреционные расходы утверждаются Конгрессом ежегодно и предусматривают реализацию бюджетно-налоговых мер в соответствующей сфере и отрасли экономики.
Так, в федеральном бюджете США на 2018 г. в качестве приоритетных задач в области образования выделены расширение возможности выбора школы, обеспечение большему числу детей равных возможностей получить хорошее образование; сохранение поддержки наиболее незащищенных студентов страны; упрощение финансирования высшего образования; продолжение образовательных инноваций; исключение или сокращение ведомственных программ департамента образования, в которых роль федерального правительства ограничена. Исходя из указанных целей государственной политики в области образования департаментом образования США были подготовлены бюджетные заявки по ведомственным мандатным (на сумму более 2 млрд долл. США) и дискреционным программам (на сумму 59 млрд долл. США, что на 13,4% ниже по сравнению с бюджетом 2017 г.), которые в совокупности составляют программный бюджет департамента образования США на 2018 г. в объеме более 61 млрд долл. США. Таким образом, структурно программный бюджет департамента образования США состоит из мандатных и дискреционных программ по направлениям деятельности департамента, представленных в разрезе участников программы, разделов и статей функциональной классификации расходов, механизмов предоставления средств бюджета (гранты, субсидии, прямое бюджетное финанси-
Политические Администрация
заявления президента, в том числе г
пр езидента США административно-бюджетное управление 1
и 1
т/
Национальный план
Стратегические документы отраслевого долгосрочного планирования
Долгосрочные целевые межведомственные программы
Мандатные ведомственные программы
ММ
Дискреционные ведомственные программы
мм
Бюджетные заявки министерств/департаментов по программам и подпрограммам на текущий бюджетный год и среднесрочный период
Рис. 1. Роль долгосрочных стратегических документов в бюджетном планировании в США [4]
рование и др.). Из бюджета департамента образования на 2018 г. исключены 22 ведомственные программы, которые было признано нецелесообразным финансировать за счет средств федерального бюджета, поскольку их анализ показал, что по ряду программ цели уже были достигнуты, некоторые программы дублируют другие программы, являются неэффективными или узкоцелевыми и их целесообразнее поддерживать за счет средств иных государственных, местных или частных фондов. По ряду ведомственных программ департамента образования на 2018 г. финансирование было сокращено. Всего исключению и сокращению финансирования в 2018 г. подверглось более 30 ведомственных программ департамента образования [5].
Высокая эффективность программно-целевого планирования в США достигается за счет создания формата программного бюджета на
основе долгосрочных межведомственных целевых программ, что обусловливает необходимость использования методов бюджетного прогнозирования (сценарного и программного планирования, экспертных оценок, имитационного моделирования и т.д.), обеспечивая базу для средне- и долгосрочного бюджетного планирования и согласованность расходов федерального бюджета США с целями государственной политики. Формирование межведомственных долгосрочных целевых программ и их использование в ходе бюджетного планирования в США обеспечивают координацию деятельности всех органов исполнительной власти, реализующих соответствующую цель/задачу государственной политики. Группировки программных расходов федерального бюджета позволяют бюджетным органам и профильным министерствам/департаментам, а также законодательным органам
власти в лице Конгресса США концентрироваться на управлении и оценке эффективности дискреционных (ежегодно принимаемых) расходов на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе на стадии бюджетного планирования, что обеспечивает их лучшую увязку с целями государственной политики, обоснованность и результативность расходования средств бюджета, возможность своевременно отказываться от финансирования неэффективных программных расходов бюджета. Основной недостаток американской модели бюджетного планирования кроется в высокой степени централизации планирования на высшем уровне исполнительной власти, где определяются главные подходы к формированию программ и механизмов их реализации. Такой подход снижает степень вовлеченности отраслевых министерств/департаментов в процесс формирования долгосрочных программ и их заинтересованность и ответственность за результаты использования средств федерального бюджета.
Программное бюджетирование в децентрализованных моделях бюджетного планирования, меры повышения его эффективности
В отличие от США, где долгосрочные бюджетные программы разрабатываются на высшем уровне государственной исполнительной власти, на федеральном уровне, в Канаде применяется децентрализованное бюджетное планирование, и приоритетная роль в формировании программ, механизмов и индикаторов их реализации отводится отраслевым департаментам (напоминают российские отраслевые министерства) и министерствам. В федеральном бюджете Канады используется ведомственная структура программного бюджета, программы и ассигнования на программы ежегодно утверждаются в разрезе ведомств, что отражается в документе «Оценки» [6], которую готовит казначейское управление для парламента. Данный документ состоит из двух частей: часть I — План государственных расходов, где представлены краткие сведения и основные изменения в расходах ведомств и трансфертных платежей за текущий год, чтобы обеспечить законодателю перспективное видение по основным вопросам, влияющим на запланированные расходы
правительства на очередной финансовый год. В части II документа, известной как «Голубая книга», даются оценки программных расходов по каждому агентству и департаменту, приводится перечень ресурсов, запрашиваемых ими на предстоящий финансовый год для реализации программ, за выполнение которых они несут ответственность. Соответственно в этой части документа определяются ведомства, ответственные за эффективное и результативное расходование средств федерального бюджета и суммы бюджетных средств, которые должны быть включены в последующие законопроекты об ассигнованиях. Одно агентство или один департамент может иметь несколько программ. В «Голубой книге» презентация оценок предстоящих программных и непрограммных расходов каждого ведомства включает следующие части:
• вводная часть (Raison d'être), где описывается миссия (смысл существования) департамента/агентства;
• оценки бюджета департамента/агентства/организации (Organizational Estimates). В этой части также дается обоснование роста расходов по бюджету департамента/ агентства/организации в разрезе операционных расходов ведомства, капитальных расходов ведомства, грантов и взносов (трансфертов), предоставляемых компаниям, фондам, программам и проектам;
• расходы департамента/агентства/организации по программам и целям (Expenditures by Program or Purpose);
• перечень трансфертных платежей департамента/агентства/организации на планируемый финансовый год с разбивкой на гранты и взносы (Listing of the 2017-18 Transfer Payments).
Все предлагаемые изменения в программные расходы на соответствующий финансовый год более подробно описываются в ведомственных планах департаментов, размещенных на сайте казначейского управления. Следует отметить серьезное методологическое обеспечение бюджетного планирования в Канаде, благодаря которому департаменты/агентства фактически доказывают путем оценок и анализа, что их деятельность сопоставима с программными целями и целями государственной политики.
Все документы, обеспечивающие методологическую базу бюджетного планирования на федеральном уровне в Канаде, можно подразделить на несколько уровней. На высшем уровне исполнительной власти разрабатываются долгосрочные прогнозы/программы федерального правительства или федеральные стратегические документы, на основе которых на уровне департаментов/агентств готовятся ведомственные стратегии. Каждая стратегия и соответственно ведомственные и межведомственные программы привязаны к одной из целей государственной политики, которые также отражаются в бюджете федерального правительства. В ведомственной стратегии устанавливаются долгосрочные целевые показатели, приоритеты и стратегические результаты, увязанные с прогнозными макроэкономическими показателями социально-экономического развития (рост ВВП, создание новых рабочих мест, рост продолжительности жизни и др.). В отраслевых долгосрочных программах, разрабатываемых на основе ведомственных стратегий и планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, указывается, какие стратегические результаты ведомства будут достигнуты в результате их реализации, также в их структуру входят соответствующие подпрограммы с указанием реализующих их ведомств (рис. 2).
Таким образом, применяемая в Канаде модель бюджетного планирования характеризуется высокой степенью децентрализации по сравнению с моделью бюджетного планирования в США. Федеральные ведомства Канады, реализующие долгосрочные ведомственные программы, являются активными участниками государственной управленческой деятельности и осуществляют прогнозирование, программирование и планирование процесса использования средств федерального бюджета Канады, увязывая собственные обязанности и стратегические цели развития с задачами и направлениями государственной, в том числе бюджетной, политики федерального правительства. Соответственно все бюджетные расходы планируются согласно национальным приоритетам. Смещение центра планирования на уровень органов исполнительной власти обусловливает расширение полномочий федеральных ведомств в бюджетном планировании при
формировании программного бюджета, а строгая регламентация их программной деятельности и увязка целей, задач, ресурсов и результатов реализации программ повышают уровень ответственности за достижение конечных результатов по программам за эффективность и результативность выполнения возложенных на каждое ведомство обязанностей (миссий).
В программно-целевом бюджетировании зарубежных стран государственные и ведомственные программы, в которых распределяется ресурсная база на долгосрочный период, фактически обеспечивают оценку долгосрочной бюджетной сбалансированности
Безусловными преимуществами существующего формата бюджетного планирования в Канаде являются высокий уровень его методологического обеспечения; согласованность документов бюджетного планирования между собой, их взаимосвязь; высокий уровень транспарентности процесса бюджетного планирования (всю необходимую информацию можно найти на официальных сайтах федерального правительства Канады, казначейского управления и федеральных ведомств, реализующих бюджетные программы, программный бюджет доступен для широкого круга пользователей); высокое качество отраслевого бюджетного планирования; четкое разграничение полномочий между исполнителями программ, что исключает возможность дублирования полномочий и соответственно необоснованный рост административных расходов и определяет конкретные организации, которые будут отвечать за исполнение соответствующей бюджетной программы (подпрограммы); ориентированность ведомств на результат, постоянное сопоставление затраченных бюджетных средств на реализацию программы с достигнутыми результатами согласно требованиям програм-
Источник: составлено автором.
Рис. 2. Согласование стратегий и программных расходов федерального бюджета в ходе бюджетного планирования в Канаде
Федеральные стратегические
документы правительства Канады
Ведомственные стратегически документы
министерств/агентств Канады (включая миссии, стратегические цели и результаты ведомства)
Отраслевые долгосрочные программы (ведомственные и межведомственные) с разбивкой каждой на подпрограммы
Стратегии федеральных органов исполнительной власти Канады
Осуществление согласованности стратегий и бюджетных программ: до 2017-2018 финансового года с помощью программной выравнивающей архитектуры (Program Alignment Architecture), с 2018-2019 финансового года -посредством Ведомственной структуры результатов (Departmental Results Framework) и инвентаризации программ (Program Inventory)
Программный бюджет федерального правительства (федеральный бюджет) по расходам
У ГАЛЛ
Бюджетные заявки министерств/департаментов/агентств на расходы по программам с разбивкой по видам расходов на планируемый бюджетный год («Голубая книга»)
мно-целевого планирования и проводимой политики по результатам, в рамках которой происходит перераспределение бюджетных ассигнований в пользу наиболее приоритетных и результативных бюджетных программ. В то же время громоздкая программная архитектура федерального бюджета и жесткая регламентация процесса бюджетного планирования могут привести на практике к рутинности и формализму в бюджетном планировании отраслевых ведомств и ответственных федеральных исполнительных органов власти и сложности
включения в бюджет новых перспективных программ.
По сравнению с канадским опытом, бюджетное планирование в Нидерландах характеризуется еще более высокой степенью децентрализации. В ходе перехода от реформы «Бюджеты и подотчетность государственной политики» [Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB)] к реформе «Ответственное бюджетирование» усилилась ответственность отраслевого министра не только за реализацию главной цели ведомственной программы, но и за исполь-
Рис. 3. Сравнительная характеристика содержания бюджетной программы в ходе реформ УБТБ и «Ответственное бюджетирование» в программно-целевом бюджетировании в Нидерландах [7]
122
экономика регионов
зуемые для этого инструменты и затраты на них в рамках соответствующего направления государственной политики. Центр бюджетного планирования в голландской модели перенесен на уровень отраслевых министерств, что возлагает на их руководителей дополнительную ответственность за качество разрабатываемых ведомственных программ и оценку эффективности бюджетных расходов на стадии планирования (рис. 3).
Из рис. 3 следует, что в результате перехода к концепции «Ответственное бюджетирование» в Нидерландах в бюджетной программе прописываются:
• роль и ответственность министерства в обеспечении финансирования ряда организаций в рамках соответствующей отрасли экономики;
• перечень организаций, получающих финансирование;
• форма предоставления бюджетных средств каждой организации и ее вклад в достижение главной цели, оцениваемый с помощью соответствующего индикатора.
Включение в бюджетную программу указанной дополнительной информации способствовало обеспечению более очевидной ориентации финансирования на результат, предоставлению наглядной информации об организациях, агентствах, получающих наибольший объем финансирования в рамках бюджетной программы для достижения конкретной цели государственной политики и отражению фактической взаимосвязи между целями государственной политики и ответственностью за результаты. Кроме того, выделение из бюджетной программы в отдельную непрограммную статью организационных расходов на содержание аппарата по каждому центральному отраслевому министерству способствовало усилению контроля за административными расходами и пресекало возможности их необоснованного роста (ранее данные расходы включались в состав всех бюджетных программ, реализуемых соответствующим отраслевым министерством). В результате разделения министерствами всех расходов на программные и организационные было сокращено несколько бюджетных прог-
рамм, которые не содержали почти ничего, кроме организационных расходов отраслевых министерств.
При планировании индикаторов результативности реализации бюджетных программ отраслевых министерств в их состав стали включаться только такие индикаторы, которые отражают содержательную связь между результатами и выполнением министерством возложенных на него обязанностей, т.е. на министерство может быть возложена реальная ответственность за результаты. Такая модель бюджетного планирования требует высокого уровня квалификации сотрудников отраслевых министерств, ответственных за бюджетное планирование, и обеспечения эффективного внешнего контроля достоверности предоставляемой отраслевыми министерствами бюджетной информации на стадии планирования программного бюджета.
Опыт бюджетного планирования Великобритании подтверждает, что успешное использование децентрализованных моделей программно-целевого планирования возможно только при условии наличия проработанного методологического обеспечения. Бюджетное планирование в Великобритании осуществляется в ходе подготовки проекта закона об ассигнованиях, где устанавливаются расходы государственного бюджета на нужды государственных ведомств. Правительство Великобритании разрабатывает бюджетную политику с привязкой к среднесрочным бюджетным проектировкам, устанавливаемым казначейством. Впоследствии в соответствии с традициями государственным ведомствам предоставляется бюджетная автономия (настолько, насколько позволяет «Руководство по составлению сводного бюджета»). В рамках действующей модели бюджетного планирования казначейство Великобритании обладает широкими полномочиями в отношении формирования структуры ассигнований (расходов государственного бюджета). Оно устанавливает правила и график подготовки трехлетних бюджетных проектировок (бизнес-планов) министерств (департаментов), распределяет ведомственные (министерские) бюджеты в соответствии с утвержденными годовыми лимитами по исполнителям.
Трехлетний бизнес-план ведомства (министерства, департамента) является документом среднесрочного бюджетного планирования, который может ежегодно пересматриваться при утверждении ассигнований по ведомственной структуре расходов государственного бюджета. В бизнес-плане излагается программа работы, которую ведомство планирует провести в течение следующих трех лет, чтобы содействовать реализации целей государственной политики правительства, выделяются основные стратегические цели, дается информация о бюджете ведомства с разбивкой на текущие и капитальные расходы, а также приводится ведомственная оценка уже проделанной работы с использованием соответствующих метрик (индикаторов результативности), даются ссылки на источник информации, подтверждающий проделанную работу [8].
Программный бюджет Великобритании разрабатывается в рамках ведомственной структуры расходов. Годовые лимиты расходов ведомств устанавливаются в «Предбюджетном отчете и общем обзоре расходов» [8], и в дальнейшем ведомство обладает определенной степенью свободы в распределении полученных средств на реализацию программ, за выполнение которых оно отвечает. Трехлетние годовые лимиты расходов ведомств (на планируемый финансовый год плюс два года) утверждаются в законе об ассигнованиях.
Подходы к мониторингу и оценки результативности государственных расходов и программ для ведомств в Великобритании описываются в так называемой «Зеленой книге» (The Green Book) и «Пурпурной книге» (The Magenta Book), разработанных казначейством. «Зеленая книга» устанавливает рамки для анализа и оценки всех стратегий, программ и проектов и дает ведомствам подробные методические указания по оценке результативности в конкретной отрасли экономики. В «Пурпурной книге», которая дополняет «Зеленую книгу» и заявлена как рекомендуемое руководство для правительства по оценке, излагается наилучшая практика оценки результативности программ и услуг для департаментов. Проработанные казначейством Великобритании методические документы к оценке и мониторингу
результативности реализуемых ведомством программ и услуг для населения позволяют министерствам (департаментам) оценивать полноту и качество реализуемых ведомствами программ в соответствии с подходом "value for money", оценивать реальные результаты развития соответствующей отрасли и их взаимосвязь со стратегическими целями развития страны и учитывать эти оценки при планировании программных расходов государственного бюджета Великобритании.
Таким образом, используемая в Великобритании модель бюджетного планирования характеризуется высокой децентрализацией полномочий по формированию проектов программных расходов государственного бюджета. Бюджетные решения в части структуры программного бюджета ведомства, его распределения по ведомственным и межведомственным программам, согласованности программ с целями политики и набора индикаторов для оценки их реализации принимаются отраслевыми ведомствами (департаментами) и затем согласуются с казначейством. Наличие качественной методологической базы бюджетного планирования и оценки планируемых расходов и достигнутых результатов, разработанной казначейством Великобритании для отраслевых ведомств, позволяет им активно использовать в бюджетном планировании комплекс методически проработанных процедур по определению и обоснованию источников финансового обеспечения и объема бюджетного финансирования программных расходов. В конечном счете качественная методологическая база обеспечивает высокое качество бюджетных планов и их положительное влияние на результативность управления государственными финансами.
выводы
Проведенный анализ лучших практик бюджетного планирования в зарубежных странах свидетельствует о том, что использование современных централизованных и децентрализованных моделей программно-целевого планирования позволяет обосновывать расходы бюджета центрального правительства на стадии их формирования, делать их ясными
и прозрачными для широкой общественности, дает возможность для всесторонней оценки их эффективности и обеспечивает согласованность долгосрочных бюджетных программ со стратегическими приоритетами государственной политики правительства. Представляется, что повышению эффективности и качества бюджетного планирования в Российской Федерации будет способствовать реализация следующих зарубежных практик:
1) включение в структуру государственных программ Российской Федерации и ведомственных программ пункта, отражающего соответствие цели программы стратегическим приоритетам целям государственной политики, что будет определять конечные результаты реализации программы. Такая структура государственной программы позволит не только планировать бюджетные ассигнования по программам в соответствии с приоритетами социально-экономического развития страны, но и в дальнейшем качественно оценивать эффективность расходов бюджета на реализацию программы;
2) внедрение в российскую практику бюджетного планирования зарубежного опыта периодической переоценки возложенных на федеральные органы исполнительной власти функций и задач в соответствии с современными стратегическими задачами государственного управления и на ее основе существующих государственных и ведомственных программ, что требует установления периодичности такой переоценки (например, раз в четыре года) в действующем бюджетном законодательстве. Такая практика позволит выявлять среди реализуемых программ устаревшие, дублирующие и неэффективные программы и применять к ним соответствующее управленческое решение: ликвидация, реструктуризация или слияние, повышение эффективности и результативности, включая улучшение качества предоставляемых общественных услуг потребителям. На примере американской практики мониторинга и переоценки долгосрочных программ можно видеть, что для проведения такой переоценки необходимо принять блок ключевых критериев оценки, который будет обеспечивать сопоставление государственных и ведомственных
программ между собой. Представляется, что внедрение данной практики будет способствовать повышению конкуренции за предоставление бюджетных средств между федеральными органами исполнительной власти, реализующими государственные программы, и обеспечению объективности распределения бюджетных средств между наиболее качественными и перспективными государственными и ведомственными программами;
3) в ходе планирования программных расходов бюджета на очередной финансовый год представляется важным представление каждым ведомством — ответственным исполнителем государственной программы формы бюджетной заявки, которая отражает не только планируемые объемы распределения средств федеральные бюджета на соответствующую государственную программу, но и выступает инструментом бюджетного целеполагания. В такой форме бюджетной заявки на выделение бюджетных ассигнований по государственной программе должны отражаться цели и приоритеты государственной политики и бюджетной стратегии и планируемые промежуточные результаты реализации государственной программы на соответствующий финансовый год, измеримые соответствующим индикатором результативности:
Представляется, что определение объемов финансового обеспечения государственных программ на основе предложенной формы
бюджетной заявки позволит при распределении объемов бюджетных ассигнований принять во внимание стратегическую эффективность государственной программы и обеспечит контроль за достижением планируемых результатов. Для гарантии надежности, достоверности и проверяемости информации о достигнутых результатах ответственные исполнители государственных программ должны указывать источник данных о достигнутых результатах (выполнении индикаторов результативности);
4) обеспечение в увязки государственных и ведомственных программ с параметрами фискальных и бюджетных прогнозов и внедрение в практику бюджетного планирования многовариантности планирования программных расходов федерального бюджета на основе оценки влияния разного рода макроэкономических шоков на макроэкономические показатели
и основные показатели федерального бюджета. Такой подход позволит выделять из перечня реализуемых государственных программ «защищенные» программы, которые не подлежат сокращению. В настоящее время в российской практике программно-целевого бюджетирования государственные программы не включают альтернативные параметры показателей в благоприятных и неблагоприятных условиях финансирования. Представляется обоснованным мнение о необходимости включения в прогноз социально-экономического развития Российской Федерации и долгосрочный бюджетный прогноз Российской Федерации перечня государственных программ и вариантной оценки объема ресурсов, минимально необходимых для их реализации и достижения стратегических целей Правительства РФ в разных макроэкономических условиях.
литература/references
1. Инаугурационная речь президента США Дональда Трампа. URL: https://www.whitehouse.gov/ inaugural-address.
Inaugural address by US President Donald Trump [Inauguracionnaja rech' prezidenta SShA Donal'da Trampa]. URL: https://www.whitehouse.gov/inaugural-address.
2. Comprehensive Plan for Reforming the Federal Government and Reducing the Federal Civilian Workforce, April 12, 2017. URL: https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/ memoranda/2017/M-17-22.pdf.
3. America First. A Budget Blueprint to Make America Great Again. URL: https://www.whitehouse. gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/budget/fy2018/2018_blueprint.pdf.
4. Тищенко Т. В. Долгосрочные целевые программы в США и Канаде: модели планирования и особенности структуры // Финансовый журнал. 2015. № 1. С. 52-59.
Tischenko T. V. Long-term Target Programs in the USA and Canada: Planning Models and Features of the Structure [Dolgosrochnye celevye programmy v SShA i Kanade: modeli planirovanija i osobennosti struktury]. Finansovyj zhurnal — Financial journal, 2015, No. 1, pp. 52-59.
5. Website of the US Department of Education [Sajt Departamenta obrazovanija SshA]. URL: https://www2.ed.gov/about/overview/budget/budget18/summary/18summary.pdf.
6. 2017-18 Estimates, Part I and II, The Government Expenditure Plan and The Main Estimates. URL: https://www.canada.ca/content/dam/canada/tbs-sct/migration/hgw-cgf/finances/pgs-pdg/gepme-pdgbpd/20172018/me-bpd-eng.pdf.
7. Maarten de Jong, Iris van Beek, Rense Posthumus. Introducing accountable budgeting lessons from a dedicate of performance-based budgeting in the Netherlands // OECD Journal on Budgeting (10 July 2013). No. 3, Vol. 1, рр. 1-34.
8. Department for Transport business plans. URL: https://www.gov.uk/government/publications/dft-single-departmental-plan-2015-to-2020.
9. Central Government Supply Estimates 2017-18. Main Supply Estimates. April 2016. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/517801/main_supply_ estimates_2016-17_web.pdf.
