CC BY
72
Бюджетная политика
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
С. В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля Администрация городского округа «Город Калининград»
В общем виде налоговое администрирование предполагает определение принципов и последовательности построения налоговых систем, правомочий органов власти разных уровней в регулировании налоговых отношений, права и обязанности налогоплательщиков и полномочия налоговых органов, организацию налогового контроля и процедуры обжалования решений. Построение экономически эффективной системы налоговых органов, их информационного взаимодействия с заинтересованными структурами различных уровней исполнительной власти.
Для решения перечисленных задач система государственного налогового администрирования должна включать, с одной стороны, законодательную (правовую) базу для разработки налоговой системы и обеспечения ее функционирования, с другой стороны, необходимые силы и средства для осуществления собственно администрирования. При этом непосредственно под налоговым администрированием может пониматься осуществление налоговой администрацией в пределах ее компетенции функций и полномочий, установленных ей государством и налоговым законодательством.
Последние годы в РФ широко используется понятие «налоговое администрирование», которое прочно вошло в деловой, научный и политический оборот. Однако в Налоговом кодексе РФ (НК РФ) данный термин не закреплен.
Из сложившейся практики под «налоговым администрированием» понимается деятельность не только исполнительных (налоговых) органов, но и законодательных, казначейских и судебных органов, общественных организаций и научных
коллективов по управлению налоговыми отношениями, перед которыми стоят следующие задачи:
— повышение уровня собираемости налогов и других обязательных платежей;
— осуществление налогового контроля, а при неисполнении обязанности — применение мер воздействия;
— разработка эффективного механизма и технологий сбора налогов для получения ожидаемых средств в бюджет;
— прогнозирование объемов налоговых поступлений.
Иначе говоря, следует четко понимать: кто от имени власти имеет право требовать от плательщиков уплату налогов и других обязательных платежей, и кто принимает в случае необходимости решения об их возврате плательщику?
Несмотря на созданную нормативную правовую базу в области администрирования налоговых доходов, по мнению автора, существуют определенные вопросы и проблемы.
Так, например, продолжает иметь место преобладание фискальной составляющей в системе налогового администрирования. Это проявляется в многочисленных случаях взыскания налогов, пени и штрафов по сомнительным основаниям, вновь обостряя проблему обеспечения защиты прав налогоплательщиков от чрезмерных, а порой и откровенно незаконных, имущественных претензий уполномоченных органов.
Несовершенство налогового администрирования остается серьезной составляющей налогового бремени, и традиционные издержки бизнеса в этой части по-прежнему высоки. Мировой финансовый
кризис осложнил сложившуюся ситуацию и выявил ее новые аспекты. Внезапное окончание почти восьмилетнего бюджетно-профицитного развития России привело к резкому снижению доходов и дефициту бюджетов разных уровней бюджетной системы, обострило проблему восполнения выпадающих доходов, поиска новых источников бюджетных поступлений и обеспечения полноты уплаты налогов и сборов. Данная ситуация влечет за собой увеличение налоговой нагрузки на налогоплательщиков и усиление фискального давления на них со стороны государства, что в свою очередь предполагает перенос центра тяжести на налоговое администрирование, т. е. на эффективную организацию и управление всей системой налоговой практики.
Несмотря на реализованные меры, налоговая система, по мнению автора, недостаточно эффективна. Она создает препятствия даже простому воспроизводству, не говоря уже о расширенном, поэтому ее либерализация представляет жизненно необходимый шаг, осуществление которого откладывается уже несколько лет подряд. Во многом это объясняется тем, что и сегодня по-прежнему отсутствует научно обоснованная концепция
налоговой реформы. Сложившаяся ситуация тем более неприемлема, так как анализ реально разрабатываемых Правительством РФ совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами программных документов показывает, что сформировавшаяся в настоящее время структура отечественной системы государственного налогового администрирования макроуровня вполне отвечаетрешению указанной задачи (см. табл. 1).
Но, по мнению автора, в налоговой сфере на макроуровне должно обеспечиваться решение задач определения налоговой стратегии, формирования налоговой концепции и на их основе разработка налоговой политики, ее воплощения в налоговой системе — важнейшего инструмента решения задач государственного налогового администрирования.
Актуальность данной задачи повышается также за счет того, что качество налогового администрирования на макроуровне оказывает определяющее влияние на эффективность налоговой системы в целом. Данное положение обязывает наиболее пристальное внимание уделять качеству функционирования структурных элементов системы го-
Этапы формирования (реформирования) налоговой системы и обеспечения ее эффективного функционирования, рекомендуемые с учетом накопленного опыта администрирования
Уровни администрирования Решаемые задачи Исполнители
Государственное администрирование (Правительство РФ) Прогноз социально-экономического развития РФ, разработка программ развития приоритетных отраслей экономики и программ социально-экономического развития РФ на среднесрочную илидолгосрочную перспективу, участие в решении вопросов налогового администрирования (рассмотрение и подготовка, при необходимости, экспертных заключений на проекты налоговой стратегии (концепции), налоговой политики и нормативно-правовыхдокументов в налоговой сфере) Аппарат Правительства РФ, Федеральное Собрание РФ, Минфин России, заинтересованные министерства и ведомства, научные организации
Налоговое администрирование. Макроуровень. (Минфин России — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налоговой деятельности) 1. Минфин России разрабатывает и согласовывает с заинтересованными министерствами и ведомствами проекты: налоговой стратегии (концепции), налоговой политики и представляетустановленным порядком в Аппарат Правительства РФ для включения налоговой стратегии (концепции) в программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную или долгосрочную перспективу, а налоговой политики — в программные документы, определяющие социально-экономическое развитие в ближайшей перспективе или при необходимости и на среднесрочную перспективу. 2. В соответствии с принятой Правительством РФ налоговой политикой обеспечивает формирование (проведение реформы) налоговой системы путем разработки проектов федеральных законов и других нормативно-правовых актов и вносит их в Правительство РФ. 3. Анализирует текущие проблемные вопросы налогообложения (налогового администрирования) и принимает оперативные меры по их решению. 4. Обеспечивает формирование и последующееразвитие системы государственного налогового администрирования. Непосредственно отвечает за эффективность функционирования системы государственного налогового администрирования макроуровня Аппарат Правительства РФ, Федеральное Собрание РФ, Минфин России, заинтересованные министерства и ведомства, научные организации
Окончание таблицы
Уровни администрирования Решаемые задачи Исполнители
Налоговое администрирование. Микроуровень. (ФНС России и ее территориальные органы (система налоговых органов) 1. Администрирует ввод нового налогового законодательства, осуществляет контроль и надзор за соблюдением действующего законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей. Администрирует вопросы надзора за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей алкогольной и табачной продукции, осуществляет государственную регистрацию юридических, физическихлиц, представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства, требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательствам. 2. Администрирование вопросов разработки и реализации организационных мероприятий, повышающих эффективность функционирования системы налоговых органов Минфин России, заинтересованные министерства и ведомства, научные организации
Источник: Князева О. В., Пономарева Н. В. // Особенности налогового администрирования в государстве с переходной экономикой. Финансы. 2006. № 6.
сударственного администрирования макроуровня, особенно структурным элементам, отвечающим за разработку наиболее общих вопросов: налоговой стратегии, концепции и на их основе — налоговой системы.
В настоящее время налоговые органы накопили уже достаточный практический опыт, чтобы перейти от изжившей себя практики совершенствования налоговой системы, в основном за счет устранения замечаний, выявляемых налогоплательщиками, к разработке основополагающих, прежде всего стратегических программныхдокументов, и последовательной их реализации в ходе создания (реформирования) налоговой системы — совокупности налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых установленным порядком.
Сложные экономические условия, несомненно, оказывают влияние на налоговую политику и практику. Финансовый кризис предопределил поиск мер налогового характера, направленных на стабилизацию экономики. Все последнее время Правительство РФ принимает дополнительные меры, которые позволили бы сократить издержки налогоплательщиков на исполнение своих налоговых обязательств. Однако принимаемые меры нередко не соответствуют провозглашаемым целям и не являются первоочередными. Так, ФНС России, когда остро стоял вопрос о снижении налоговой нагрузки, предложила пути ее увеличения и представила свой план по выходу из кризиса1. При этом бремя восполнения бюджетного дефицита в решающей доле предлагалось переложить на плечи налогоплательщиков. В случае реализации всех замыслов дополнительные доходы федерального
1 О мерах налогового администрирования: письмо ФНС России от 23.03.2009 № ММ-18-1/54.
бюджета составили бы свыше 900 млрд руб., субъектов РФ — около 400 млрд руб.
Большинство из предложенных ФНС России мер являются положительными для восполнения бюджетного дефицита, однако не способствуют выходу бизнеса из кризиса и являются шагом назад на пути совершенствования налогового администрирования. Поэтому некоторые из предложенных мер не нашли понимания со стороны Правительства РФ и бизнеса.
По мнению автора, эффективное налоговое администрирование обязательно предполагает повышение собираемости основных налогов за счет сокращения возможностей уклонения от их уплаты, создающих препятствия для развития инновационного сектора экономики. Новые приоритеты, стоящие перед страной, и прежде всего обеспечение опережающего развития инновационной составляющей, со всей очевидностью свидетельствуют, что выполнения налоговой системой задач обеспечения доходной части бюджета уже недостаточно. Мировой финансовый кризис, который затронул и Россию, требует перевода экономики на инновационную модель развития. О необходимости модернизации экономики было сказано и в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ2. Исходя из этого, под задачи модернизации должна быть настроена и налоговая система. Поэтому она нуждается в совершенствовании.
Можно выделить три основных направления налоговой политики, которые могли бы способствовать переходу российской экономики с экспортно-сырьевого на инновационный, социально ориентированный путь развития.
2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ
от 12.11.2009.
Во-первых, налоговая политика должна способствовать процессу повышения качества человеческого капитала и эффективности его использования, а также интенсивного развития отраслей, обеспечивающих развитие человеческого потенциала.
Во-вторых, налоговая политика должна способствовать повышению стабильности системы налогообложения в целом и предсказуемости налогообложения бизнеса.
В-третьих, налоговая политика должна способствовать оптимизации перераспределения налоговой нагрузки между отдельными отраслями экономики. Необходимо обеспечить более интенсивное снижение налогового бремени в отношении несырьевых отраслей с высокой инновационной и инвестиционной составляющей, связанных с освоением новых рынков и технологий.
В условиях экономического кризиса выбор эффективных и обоснованных инструментов налогового регулирования и стимулирования имеет крайне важное стратегическое значение для дальнейшего развития экономики и общества. В рамках антикризисных мер налогового стимулирования в 2008 г. в оперативном порядке был внесен целый ряд уточнений и изменений в законодательство о налогах и сборах. В частности с 01.01.2009 снизилась ставка налога на прибыль с 24 до 20 %3. Эта мера была призвана облегчить налоговую нагрузку на бизнес в кризисный период и увеличить вложения предприятий в развитие производства. Однако даже среди экспертов нет однозначного мнения, насколько существенным в действительности оказался эффект от снижения налога на прибыль, так как вряд ли эта мера эффективна в условиях кризиса (ведь многие предприятия уже сегодня не только лишились прибыли, но находятся на грани банкротства и не планируют инвестиций в производство из-за отсутствия средств).
В рамках мер налогового стимулирования НК РФ был дополнен ст. 64.1 «Порядок и условия предоставления отсрочки или рассрочки по уплате федеральных налогов по решению министра финансов Российской Федерации», согласно которой министр финансов РФ получил право предоставлять отдельным категориям налогоплательщиков отсрочку или рассрочку по уплате налогов (одного или нескольких), а также пеней и штрафов по налогам. В целом, данную льготу можно рассматривать как положительную, однако при детальном
3 О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 26.11.2008 № 224-ФЗ, ст. 2, п. 23.
рассмотрении ст. 64.1 НК РФ можно выявить следующие недостатки:
— данная льгота является антикризисной мерой и носит временный характер4;
— данная льгота ориентирована на довольно узкий круг крупных налогоплательщиков5.
Таким образом, высокий барьер налоговой задолженности фактически не позволяет малым, средним, а также крупным предприятиям, имеющим незначительную задолженность, получать указанные рассрочки или отсрочки, в то время как именно предприятия малого бизнеса в условиях экономического кризиса остро нуждаются в поддержке.
По мнению автора, серьезным рычагом инновационного развития российской экономики должен стать механизм инвестиционного налогового кредита6. На сегодняшний день этот важнейший инструмент развития экономики практически не работает. Для того чтобы данный механизм заработал, необходимо увеличить перечень оснований для получения инвестиционного налогового кредита.
Резюмируя вышеизложенное, можно отметить, что механизм предоставления налоговых рассрочек, отсрочек, инвестиционного кредита на сегодняшний день является неработоспособным. Необходимо, чтобы меры налогового стимулирования носили системный, а не точечный характер. В сегодняшней практике налогового стимулирования налогоплательщиков не прослеживается четко определенной системы. Налицо разрозненные мероприятия, которые не позволяют добиться существенного изменения сложившегося положения в инновационном развитии российской экономики. Важно, чтобы налоговые новации были направлены на усиление стимулирующей роли налоговой системы в развитии экономики и были соотнесены с фискальными потребностями государства.
По мнению автора, эффективное налоговое администрирование на сегодняшний день должно соответствовать следующим основным требованиям:
— учитывая, что налоговые доходы составляют около 70% доходов бюджетной системы РФ, система налогообложения должна обеспечивать
4 Статья 9 Федерального закона от 26.11.2008 № 224-ФЗ определяет, что решение об изменении сроков уплаты федеральных налогов в случае, предусмотренном ст. 64.1 НК РФ, может быть принято до 01.01.2010. При этом отсрочка (рассрочка) может быть предоставлена по решению министра финансов РФ на срок не более 5 лет.
5 Отсрочка может быть предоставлена, если размер задолженности организации на первое число месяца подачи заявления о предоставлении отсрочки или рассрочки превышает 10 млрд руб.
6 Налоговый кодекс РФ (часть первая): Федеральный за-конот 31.07.1998 № 146-ФЗ, ст. 66.
устойчивое формирование бюджетных доходов, необходимых для исполнения расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Не обеспечивая достаточного уровня доходов бюджетной системы в условиях финансового кризиса, налоговая система в то же время не должна создавать неправомерного давления на экономику, при этом любые попытки уклонения от уплаты налогов под предлогом трудностей кризисного периодадолжны пресекаться;
— уровень и структура налоговой нагрузки не должны ухудшать среды для экономического роста, искажать условия конкуренции, препятствовать притоку инвестиций, а наоборот, должны формировать комфортные условия для развития предпринимательской деятельности и инновационной активности. Важно, чтобы реализация основной функции налогового администрирования — обеспечение достаточного объема ресурсов для финансирования расходов бюджетной системы — не создавала избыточного налогового бремени для налогоплательщиков. Для этого необходимо поддерживать относительно низкие налоговые ставки, обеспечивать исполнение налогоплательщиками своих обязательств, повышать собираемость налогов и снижать задолженности по их уплате. Исходя из этого, поддержание экономически обоснованной налоговой нагрузки должно являться важной задачей Минфина России по повышению эффективности налогового администрирования. Результатами решения указанной задачи являются стабилизация и оптимизация налоговой нагрузки на экономику;
— назрела необходимость серьезного снижения административных издержек налогоплательщиков, связанных с налоговым администрированием и неопределенностью трактовки налогового законодательства, препятствующих развитию инновационного сектора экономики. Работу налоговых инспекций следует оценивать по таким показателям, как строгое выполнение требований налогового законодательства и качество работы с налогоплательщиком. Такие меры должны способствовать увеличению доли налогоплательщиков, положительно оценивающих работу налоговых органов, улучшение качества, ускорение и упрощение налоговых процедур, общее повышение комфортности взаимоотношений участников. Как показывает судебная практика, отношения между налоговыми органами и налогоплательщиками далеки от идеальных7;
— повышение уровня налоговой культуры. Здесь важно отметить, что налоговая культура должна быть присуща как налоговым органам, так и налогоплательщикам. В условиях кризиса появляется все больше фактов уклонения от уплаты налогов. В этом вопросе налогоплательщик должен проявить высокую степень ответственности по уплате налогов, ибо они обеспечивают материальную основу демократии, федерализма и самоуправления. Специфика налогов состоит в том, что они как бы выходят из сферы своего обитания, т. е. из сферы распределительных отношений, и становятся важнейшим элементом внутренней структуры общества, ее политической, экономической и социальной сфер. Поэтому налогоплательщик должен понимать, что умышленное уклонение от уплаты налогов есть не что иное, как лишение общества особенно необходимых в современных условиях ресурсов. Подобные действия должны жестко пресекаться. Низкий уровень налоговой грамотности, отсутствие социальной ответственности стимулируют развитие института недобросовестного налогоплательщика. Решение данной проблемы видится в повышении налоговой грамотности налогоплательщиков.
Что касается налоговых органов, то эффективность их работы должна оцениваться на основании открытых критериев, учитывающих в том числе качество обслуживания налогоплательщиков.
Список литературы
1. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ за 2007—2009 гг. www. mi№fi№. га.
2. Князева О. В., ПономареваН. В. //Особенности налогового администрирования в государстве с переходной экономикой. Финансы. 2006. № 6.
3. Налоговый кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от31.07.1998 № 146-ФЗ.
4. О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 26.11.2008 № 224-ФЗ.
5.0 мерах налогового администрирования: письмо ФНС России от23.03.2009 № ММ-18-1/54.
6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.11.2009.
7 В основном это касается правоприменительной практики и процедурных вопросов.
