CC BY
1
ФИНАНСОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ
ОРДЫНСКАЯ Елена Валерьевна, к.э.н., [email protected], Институт народнохозяйственного прогнозирования, Российская академия наук, Москва, Россия ORCID: 0000-0002-4266-6244; Scopus Author ID: 57327459000 ЧЕРКОВЕЦ Марина Владимировна, к.геогр.н., [email protected], Институт народнохозяйственного прогнозирования, Российская академия наук, Москва, Россия ORCID: 0000-0001 -8451 -7223;Scopus Author ID: 6504117243 САВЧИШИНА Ксения Евгеньевна, [email protected], Институт народнохозяйственного прогнозирования, Российская академия наук, Москва, Россия ORCID: 0000-0002-3058-9931; Scopus Author ID: 35093166600 ШОКИН Игорь Николаевич, [email protected], Институт народнохозяйственного прогнозирования, Российская академия наук, Москва, Россия Scopus Author ID: 21935191400
Государственные инвестиции являются одним из важнейших источников средств для реализации проектов, которые смогут выступить в качестве драйверов роста экономики в настоящее время. В данном исследовании анализируются возможности применения различных способов финансирования государственных инвестиций. Сделан вывод о том, что на современном этапе большой потенциал имеет применение различных налоговых льгот и иных преференций (ЛиП) при условии их эффективного администрирования. Представлены результаты оценок применения ЛиП и их влияния на инвестиционную активность и доходы бюджетной системы. Определены направления рационализации налоговой системы, позволяющие повысить устойчивость доходной части бюджета. Акцентированы проблемы оценки экономических эффектов инвестиционных расходов бюджета.
Ключевые слова: бюджетно-налоговая политика, трансформация налоговой системы, налогообложение организаций и физических лиц.
Б01: 10.47711/0868-6351-208-78-90
Структурная перестройка экономики всегда имеет инвестиционную составляющую. А результативность макроструктурной трансформации определяется наличием ресурсов и мотиваций инвестиционной деятельности. В настоящей работе под инвестиционной деятельностью понимается осуществление капитальных вложений в реальный сектор экономики.
Ключевой задачей становится настройка финансово-денежно-кредитной системы на всемерную поддержку инвестиционной деятельности.
Стартовые условия для решения этой задачи весьма неблагоприятны. Потребность в средствах в процессе макроструктурной трансформации российской экономики будет сохраняться в течение длительного периода времени [1].
При этом финансирование макроструктурной трансформации «по потребностям», а не в меру создаваемых экономикой доходов является вопросом обеспечения жизнеспособности и суверенности экономической системы. Соответственно, определение конкретных источников финансирования инвестиций [2] является одним из основных вопросов, требующих безотлагательного решения.
В целом, в качестве возможных источников инвестиций могут выступать:
- бюджеты разных уровней (прямые бюджетные инвестиции);
- инвестиции крупных компаний;
- выпуск облигаций, возможная обязательность их приобретения как предприятиями, так и физическими лицами;
- продолжение реализации национальных проектов;
- использование средств Фонда прямых инвестиций, других аналогичных фондов;
- стимулирование приобретения акций отечественных предприятий физическими лицами;
- льготные кредиты.
Однако на текущем этапе трансформации экономики альтернатива государственным инвестициям [3] практически отсутствует.
Бюджет дефицитен, расходы бюджета находятся на пределе возможностей. Расширение инвестиций за счет бюджетных средств сдерживается обязательствами государства, в первую очередь, социальными. Но впредь до запуска инвестиционного процесса за счет иных источников, бюджетные средства остаются практически единственным реальным источником инвестиций и реальным катализатором роста экономики.
В данной ситуации первоочередным становится вопрос о том, за счет каких источников могут быть реализованы прямые государственные капиталовложения. Прежде всего, средства будут напрямую поступать из бюджета. Кроме того, в случае принятия решения о возвращении государству функций прямого инвестора, необходимо определить, какие структурообразующие инвестиции необходимы, какие достаточны, в каких отраслях они могут быть наиболее эффективно локализованы и т. п.
Государственные инвестиции могут осуществляться в различных формах"'. По нашему мнению, к источникам инвестиций в некоторых случаях (см., например, [4]) могут быть приравнены и налоговые льготы.
Посредством налогов государство перераспределяет доходы, влияет на структуру экономики, на темпы экономического роста и конъюнктуру рынков. Налоги являются одним из значимых инструментов, оказывающих существенное влияние на инвестиционную активность. При этом налоги не должны быть препятствием для ведения бизнеса и не должны ложиться чрезмерным бременем на население, что отмечалось исследователями еще с конца XIX века [5].
Изучение вопроса о применении инвестиционных налоговых льгот, по нашему мнению, необходимо осуществлять в двух направлениях. С одной стороны, применение льгот предусматривает возможность для налогоплательщиков оставить в своем распоряжении (вывести из-под налогообложения) те средства, которые будут направлены на определенные цели, в частности, на развитие существующих производств и на создание новых в приоритетных, с точки зрения актуальной экономической политики, отраслях. С другой стороны, это фактически изъятые из бюджетной системы доходы.
Оптимизация уровня налоговой нагрузки предполагает, что он должен зависеть не только от источника получения дохода, но и от направления использования средств [6-8]. Данная мера может являться одним из налоговых катализаторов инвестиционной активности, но только при условии жесткого контроля за использованием применяемых льгот в направлении, предусмотренном при их введении [9]. В данном случае возможно даже «амнистирование» средств, условно обозначаемых как «незаработанные доходы» [10], при условии их направления на приоритетные для государства цели. Указанная налоговая мера может быть реализована путем введения в налоговое законодательство ряда прямых инвестиционных льгот, которые
' Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999 г. № 39-Ф3.
позволят снижать налоговое бремя отдельных налогоплательщиков в случае вложения ими капиталов в стратегически приоритетном направлении. Целесообразность указанной меры обусловлена тем, что, в силу ограниченности ресурсов, бюджетное инвестирование в необходимом объеме в настоящее время затруднительно. По данным Федеральной службы государственной статистики России, объем бюджетных инвестиций в Российской Федерации составил в 2022 г. 4,5 трлн руб., в том числе из федерального бюджета: 2,1 трлн руб. Это в 1,4 раза больше, чем в 2021 г. (по инвестициям из федерального бюджета - в 1,5 раза), и в 2,3 раза больше, чем в 2015 г. (по инвестициям из федерального бюджета - в 1,8 раза).2 По итогам 2023 г. бюджетные инвестиции в основной капитал составили 5,1 трлн руб. (из них средства федерального бюджета - 2,4 трлн руб.)3. Как отмечалось в наших предыдущих исследованиях, «возможность снижения налогового бремени в обрабатывающей промышленности, в сфере создания ноу-хау, малом и среднем бизнесе вполне реальна, а выпадающие на начальном этапе бюджетные доходы будут той платой, которую придется платить за требуемые темпы экономического роста» [11].
Действующее налоговое законодательство Российской Федерации предоставляет налогоплательщикам возможность использования ряда налоговых льгот, призванных стимулировать их инвестиционную активность [12]. К льготам, которые могут использовать организации, относятся, например, инвестиционные налоговые вычеты, амортизационная налоговая премия, пониженные налоговые ставки и т. д. Граждане могут воспользоваться льготами, которые предоставляются владельцам индивидуальных инвестиционных счетов [13].
Однако в случае использования налоговых преференций возникает противоречие между интересами бизнеса и граждан, с одной стороны, и интересами государства с другой. Применение налоговых льгот приводит к сокращению доходов бюджетной системы.
При этом существуют риски того, что в результате использования льгот не будет достигнут предполагаемый будущий эффект в виде роста инвестиционной активности, роста экономики и т. д. [14].
Для принятия обоснованных решений необходимо, прежде всего, оценить эффективность использования налоговых льгот4.
Исходя из высокой неопределенности получения желаемых результатов от применения таких льгот и значительности объемов выпадающих бюджетных доходов, возрастает необходимость совершенствования оценки эффективности как существующих налоговых преференций, так и предполагаемых нововведений в данной сфере.
Кроме того, налоговые льготы могут негативно повлиять на прогрессивность и перераспределительное воздействие налогов [15]. Это приводит к вертикальному неравенству. В частности, в тех случаях, когда льготный режим применяется к доходам, полученным от дивидендов и других финансовых инструментов, которые, как правило, сосредоточены среди групп с самыми высокими доходами, снижается прогрессивность налога на доходы физических лиц (НДФЛ) [16].
Рассмотрим некоторые последствия для бюджетной системы, которые возникают вследствие применения налоговых льгот. Объемы не поступивших в результате использования льгот бюджетных доходов существенно разнятся в зависимости от конкретного вида применяемых преференций.
2Рассчитано авторами по даннымРосстата. URL: https://rosstat.gov.ru/compendium
3 По данным Росстата. URL: https://rosstat.gov.ru/investment_nonfinancial
4 Интерфакс. Минфин предложил ограничить льготы в рамках преференциальных режимов размером инвестиций. URL: https://www.interfax.ru/business/867824
Налог на прибыль организаций. По данным статистической налоговой отчетности (форма 5-П), составляемой ФНС России, общая сумма только от недопоступления налога на прибыль организаций вследствие применения организациями налоговых преференций по налогу на прибыль на 1 января 2023 г. составила 465 млрд руб., или немногим более 1% от всех налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации в 2022 г. (0,3% ВВП по итогам 2022 г.)5. По итогам девяти месяцев 2023 г. общая сумма недопоступления налога на прибыль организаций в связи с предоставлением преференций по налогу на прибыль составила уже 489 млрд руб.6, превысив тем самым годовой результат 2022 г. на 5%. По итогам 2023 г. сумма недопоступивших налоговых доходов в связи с применением указанных преференций достигла почти 649 млрд руб.7
В целом же, по данным Министерства финансов, в Российской Федерации существует около 3 5 инвестиционных налоговых льгот и преференциальных налоговых режимов. В связи с применением указанных льгот и преференций величина выпадающих доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации выросла с 0,8 трлн руб. в 2017 г. до 2,0 трлн руб. в 2021 г. Это примерно 26% от суммы общих налоговых расходов5 бюджета9. При этом, по оценке Минфина России, в значительном количестве случаев применения льгот и преференций не наблюдается увеличения инвестиций, роста объема производства, увеличения числа рабочих мест и т. д.
Но при этом наблюдается увеличение, по отдельным льготным режимам весьма значительное, числа налогоплательщиков, у которых применение указанных налоговых льгот и неналоговых мер поддержки формирует исключительно сверхдоходность.
Также значительное число налогоплательщиков, применяющих налоговые льготы, осуществляет виды деятельности, не соответствующие изначальным целям введения отдельных инвестиционных налоговых льгот или преференций.
Кроме того, большинство налогоплательщиков, применяющих отдельные инвестиционные налоговые льготы, не имеют четких закрепленных обязательств, обусловливающих право на использование льгот. Примерная сумма выпадающих доходов бюджетной системы вследствие использования именно неэффективных налоговых льгот в 2022 г. может быть оценена в 1,07 трлн руб.10 Соответственно, в случае отмены таких льгот указанные средства могли бы дополнительно поступить в бюджет. Таким образом, имеется существенный потенциал уменьшения недопоступления налоговых доходов в бюджетную систему Российской Федерации при условии более упорядоченного и эффективного использования льготных режимов.
Кроме того, необходимо отметить, что практически во всех субъектах РФ налоговые поступления остаются недостаточными для удовлетворения текущих и будущих потребностей региональных бюджетов. Применение неэффективных налоговых льгот в данных условиях может только ухудшить ситуацию.
5 Подробнее см.: Е.В. Ордынская, М.В. Черковец. К вопросу об эффективности применения отдельных налоговых льгот российскими предприятиями // Проблемы прогнозирования. 2023. № 5 (200). С. 32-44. DOI: 10.47711/0868-6351-200-32-44.
6 По данным статистической налоговой отчетности форма 5-П. URL: https://www.nalog.gov.ru/rn77/ related_activities/statistics_and_analytics/forms/13 773154/
7 Там же.
8 Под налоговыми расходами бюджета понимаются суммы не поступивших доходов вследствие использования разного рода налоговых льгот и преференций. Перечень налоговых расходов определен ст. 174.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации и формируется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительньм органом субъекта Российской Федерации, местной администрацией, в разрезе государственных (муниципальных) программ, а также направлений деятельности, не относящихся к государственным (муниципальным) программам.
9 Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2023 г. и на плановый период 2024 и 2025 гг. (утверждены Минфином России). URL: https://minfin.gov.ru/common/upload/library/ 2023/09/main/0NBNiTTP__2024-2026.pdf
10 Рассчитано авторами по данным Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2023 г. и на плановый период 2024 и 2025 гг.
Также в целом отсутствует методика определения приоритетных отраслей экономики (например, не представленных в конкретном регионе) для целей привлечения новых резидентов в преференциальные налоговые режимы и диверсификации структуры видов деятельности.
В то же время нельзя не учитывать то, что налоговые инвестиционные стимулы могут играть определенную роль в поддержке достижения целей устойчивого развития [17-18]. Поэтому необходимо разумно использовать налоговые стимулы и реформировать наиболее неэффективные из них, а также обеспечить прозрачность и подотчетность применения налоговых льгот. Хотя эффект от осуществленных инвестиций не представляется возможным точно определить, прежде всего, из-за отсутствия в открытом доступе ряда показателей, однако, с достаточно высокой точностью оценить доходы в среднесрочной перспективе вполне реально.
Косвенное налогообложение. Налог на добавленную стоимость. Одной из существенных преференций при налогообложении добавленной стоимости является возможность применения налоговой ставки 0%. Наибольшее количество случаев использования данной льготы связано с экспортными операциями. Значительный объем экспорта в Российской Федерации приходится на сырьевые ресурсы''. Однако преимущественно стимулировать следует не добывающие, а обрабатывающие отрасли, следовательно, целесообразно отменить возможность использования сырьевыми экспортерами нулевой ставки НДС, заменив ее пониженной ставкой 10% или освобождением от налогообложения таких операций'2. Гипотетически данная мера может обеспечить дополнительное поступление в бюджет значительных налоговых доходов. В 2022 г. по операциям по реализации товаров, работ, услуг, обоснованность применения нулевой налоговой ставки по которым документально подтверждена, не поступило в бюджет примерно 10 трлн руб.'3
Налог на доходы физических лиц. Существующая система налогообложения доходов физических лиц предоставляет им возможность использовать целый ряд налоговых вычетов. В частности, это стандартные, имущественные, социальные, инвестиционные налоговые вычеты. Размеры указанных вычетов ограничены законодательством, также не все налогоплательщики имеют право ими воспользоваться.
К социальным налоговым вычетом относятся пожертвования благотворительным и иным организациям, расходы на приобретение лекарств, расходы, связанные с оплатой медицинских услуг, оплата обучения, взносы на негосударственное пенсионное обеспечение, оплата независимой оценки квалификации работников, оплата физкультурно-оздоровительных услуг.
Совокупный размер указанных социальных налоговых вычетов составляет 150 тыс. руб. в год (до 2024 г. - 120 тыс. руб.).'4 Соответственно, реальная налоговая экономия для налогоплательщика не превышает 19,5 тыс. руб. в год. Наиболее распространенными являются социальные налоговые вычеты, связанные с оплатой медицинских и образовательных услуг.
Отдельный предельный размер установлен в отношении вычета на обучение детей и подопечных физического лица, он может быть учтен в размере не более 110 тыс. руб. (до 2024 г. - 50 тыс. руб.) в год на каждого обучающегося.
11 Экспорт Российской Федерации основных энергетических товаров. Банк России. URL: http://www.cbr.ru/statistics/macro_itm/svs/export_energy/
12 Обе предлагаемые меры предполагают меньшую налоговую экономию для налогоплательщиков в силу особенностей исчисления налога на добавленную стоимость, и, соответственно, приведут к меньшим потерям бюджетных доходов. В частности, при применении освобождения от НДС сумма «входного» НДС учитывается в составе затрат при налогообложении прибыли, а не подлежит вычету при определении налоговых обязательств плательщика по НДС.
13 По данным статистической налоговой отчетности, форма 1-НДС.
14 Официальный сайт ФНС России, URL: nalog.gov.ru; Налоговый кодекс Российской Федерации. Ст. 219, п. 2. 82 Проблемы прогнозирования, 2025, № 1
Очевидно, что даже увеличенный с 2024 г. совокупный годовой предел социальных налоговых вычетов недостаточен с позиций налогоплательщиков. С 1 января 2024 г. порядок получения налогоплательщиками социальных налоговых вычетов упрощается, предполагается, что информация о произведенных расходах может быть предоставлена налоговым органам непосредственно лицами, оказывающими соответствующие услуги, оплата которых позволяет применить социальный налоговый вычет. Возможно, указанная мера увеличит возможности налогоплательщиков по реализации их прав на получение социальных налоговых вычетов. Отметим также, что основная часть социальных налоговых вычетов используется в г. Москве.
Возможность применения налоговых вычетов с позиций оценки величины налоговых доходов бюджета означает увеличение «выпадающих» сумм. С позиций экономики в целом - появление дополнительных сумм, направляемых населением либо на сбережения, либо на текущее потребление.
В настоящее время налоговые преференции в виде налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц, в целом, оцениваются следующим образом.
Количество физических лиц, получивших доходы в 2022 г., по данным ФНС России, составило 65,5 млн человек (65,4 млн чел. - в 2021 г.). Общая сумма дохода физических лиц, получивших доходы в 2022 г., составила примерно 61 трлн руб. (около 67 трлн руб. - в 2021 г.).
Общая сумма полученных физическими лицами стандартных, социальных и имущественных налоговых вычетов составила в 2022 г. немногим меньше 307 млрд руб. (330 млрд руб. - в 2021 г.). Налоговая экономия при этом составляет примерно 40 млрд руб. Более подробный анализ по видам налоговых вычетов представлен авторами в [19].
Возможные источники дополнительных доходов бюджета. В случае невозможности или недостаточности традиционных (классических) мер, способствующих увеличению доходов бюджетной системы, возможно применение чрезвычайных временных мер.
Как показывает мировая практика, в кризисные периоды государство может использовать в течение ограниченных периодов времени различные фискальные механизмы, которые приводят к некоторому временному повышению налоговой нагрузки. В настоящее время в России активно обсуждается вопрос о необходимости и возможности повышения фискального бремени15. Увеличение налоговых ставок, расширение налоговой базы и т. д. в отношении как юридических, так и физических лиц нецелесообразно.
В отношении юридических лиц, прежде всего, речь идет о сокращении области применения неэффективных преференциальных режимов. В отношении физических лиц - в связи с тем, что доходы большинства населения достаточно низкие, целесообразнее оставить повышенную налоговую ставку в отношении сверхдоходов (с введением корректировки уровня сверхдоходов с учетом инфляции).
Однако в силу того, что инвестиционный процесс возможен именно с преобладанием государственного финансирования, возникает необходимость в стратегии, обеспечивающей устойчивость требуемых бюджетных поступлений. Как правило, налогоплательщики более лояльно относятся к необходимости уплаты налогов, в пользе которых они уверены16. Применение целевых налогов является стандартной практикой в случае необходимости мобилизации государством средств на проведение определенных мероприятий или на определенные цели.
15 URL: https://www.rbc.ru/economics/05/03/2024/65e658d69a794781eedd3556?from=copy
16 В качестве примера государственного целевого налога можно привести конъюнктурный налог, поступавший в конъюнктурный фонд и использовавшийся для финансирования экономики в периоды спада (например, в ФРГ).
В случае установления источников государственных затрат на капиталовложения следует определить не просто источник дополнительных поступлений в бюджетную систему, а именно конкретный источник финансирования инвестиций.
Целесообразным представляется введение на определенный период времени (примерно три-пять лет) отдельного целевого налога. Условно его можно назвать инвестиционным налогом. Именно за счет поступлений от указанного инвестиционного налога будут осуществляться прямые государственные инвестиции.
На наш взгляд, в текущей ситуации наиболее приемлемой формой реализации инвестиционного налога может быть косвенное налогообложение в виде налога с оборота.
Прежде всего, данный налог проще и прозрачнее с точки зрения налогового администрирования и контроля.
Также налоговое бремя от такого косвенного налога будет «распределено» между всеми участниками товарных отношений (бизнесом и населением). Это «всеобщий» налог, мобилизующий средства для решения национальной стратегической задачи (т. е. задачи тоже «всеобщей»).
Кроме того, объем ежегодных дополнительных налоговых поступлений в виде налога с оборота будет наибольшим по сравнению с введением повышенных налоговых ставок по налогу на прибыль организаций, например. В случае введения такого косвенного налога дополнительные бюджетные поступления, по самым предварительным расчетам, могут составить более 3,5 трлн руб. в год при налоговой ставке 1% (при налоговой ставке 1,5% - более 5 трлн руб.)'7.
Кроме того, технически введение оборотного инвестиционного налога проще реализовать, чем более существенные изменения системы налогообложения.
Средства, поступившие от указанного налога, будут направляться на инвестиции в приоритетные отрасли (проекты, программы), определяемые государством. В большинстве случаев целевые налоги выступают как источник доходов местных бюджетов, однако, полагаем, что в современной кризисной ситуации он должен полностью зачисляться в федеральный бюджет. Специальный инвестиционный налог должен перечисляться налогоплательщиками на специальный отдельный счет, а не на единый налоговый счет.
За счет этих средств будут финансироваться инвестиционные проекты, а также могут субсидироваться банки, выдающие льготные кредиты в рамках промышленной ипотеки, что позволит обеспечить строго целевое использование средств.
От уплаты указанного налога должны быть освобождены некоторые категории организаций, прежде всего, налогоплательщики, применяющие специальные налоговые режимы, организации социальной сферы, медицинские и образовательные организации, имеющие право на применение налоговой ставки 0% по налогу на прибыль организаций и т. д.
Предполагаемый инвестиционный налог будет носить временный характер. Он должен быть отменен при стабилизации ситуации. Следует иметь в виду, что «отмена» данного налога не обязательно должна иметь форму его единовременной ликвидации. Она может осуществляться эшелонированно, путем постепенного снижения ставки. При этом возможно дифференцированное снижение ставки для различных продуктов и отраслей экономики (аналогично НДС).
Таким образом, одним из основных источников инвестиций на первом этапе структурной трансформации экономики будут средства государственного бюджета, поступающие за счет уплаты специального инвестиционного налога. Управление и
17Расчеты основаны на данных статистической налоговой отчетности по форме 5-Пза 2021 г. (уточненные данные), так как показатели 2022 г. нетипичны и не могут быть основанием для прогноза.
контроль над инвестиционным процессом должен осуществлять специально созданный государственный орган.
Также существенное значение имеет реформирование процесса налогообложения физических лиц. Это может явиться определенным стимулом для создания новых рабочих мест, предотвратит снижение уровня благосостояния малообеспеченных слоев населения, сократит уровень имущественного расслоения населения, что будет способствовать не только экономическому росту, но и снижению социальной напряженности. Одновременно с введением прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц необходимо законодательно установить необлагаемый минимальный доход, величина которого не должна быть ниже прожиточного минимума. При этом облагаться должны совокупные доходы физического лица, это возможно в том случае, если определенные доходы, например, доходы от операций на финансовых рынках будут выведены в отдельные объекты налогообложения по иным налогам.
Одновременно с реформированием НДФЛ необходимо оценить возможность снижения тяжести обложения по страховым взносам15. Данная мера может быть реализована как путем снижения ставок, так и путем введения повышающих коэффициентов при учете сумм этих страховых взносов в качестве расходов для целей налогообложения прибыли организаций. При этом указанные повышающие коэффициенты могут использоваться по отношению к страховым взносам, уплачиваемым работодателями за определенных сотрудников, например, молодых специалистов, впервые принятых на работу, или, наоборот, за сотрудников пенсионного возраста, которые продолжают работать. Подобный опыт достаточно успешно применяется за рубежом.
Перспективы расширения государственной инвестиционной поддержки трансформации экономики. Уверенное прохождение российской экономической системой кризисных ситуаций в 2020 и 2022 гг. убедительно показывает как высокую значимость бюджетной политики в формировании макроэкономической динамики, так и наличие широкого ряда инструментов и компетенций для реализации такой поддержки. Так, вклад государственного потребления в прирост ВВП за период с 2020 по 2023 гг. увеличился вдвое (с 0,3 проц. п. до 0,6 проц. п. в год). Значимость государственных инвестиций в общем увеличении инвестиций в экономике выросла еще более существенно: инвестиции за счет бюджета увеличились в реальном выражении на 19,5% в 2020 г. по отношению к 2019 г., в 2022 г. - на 21% к 2021 г. при общих темпах прироста инвестиций - 4% и 6,7% соответственно, а ускорение роста частных инвестиций в 2023 г. до 14,7% было во многом поддержано финансированием из Фонда национального благосостояния (через покупку акций отечественных компаний на сумму более 1,1 трлн руб.).
Однако в законе о федеральном бюджете на 2024-2026 гг.19 четко обозначена позиция по ужесточению бюджетной политики уже в кратко- и среднесрочной перспективе. Необходимость снижения бюджетного дефицита с текущих 2,7% к ВВП до 0,40,7% в 2025-2026 гг., при одновременной индексации социальных расходов на уровень не ниже инфляции, финансировании экономик новых территорий, поддержании расходов на оборону и правоохранительную деятельность, неизбежно приведет к замедлению динамики государственных инвестиций (с 6,8% в реальном выражении в 2023 г. до 0,7% в 2026 г.)20. В результате государственный сектор может потерять роль локомотива инвестиционного процесса, так как даже в условиях высоких ставок
18 Речь идет о страховых взносах на обязательное социальное страхование, установленных главой 34 Налогового кодекса Российской Федерации.
19 URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/0001202311270070?ysclid=lub1jgv0t753367520
20 Расчеты авторов на основе макроэкономической квартальной модели QUMMIR. URL: https://ecfor.ru/publication/kvartalnyj-prognoz-vvp-vypusk-61/
на кредитном рынке рост прибыли позволит частному сектору наращивать инвестиции в основной капитал темпами не ниже 1,4-2,4% в год в сопоставимых ценах.
Однако без бюджетной «подпитки» темпы прироста инвестиций не превысят 2,4% в год даже при снижении ключевой ставки вдвое к 2026 г., а общие темпы экономического развития зафиксируются на уровне 2% в год, норма накопления существенно повышена не будет. Это означает, что без существенных усилий по расширению инвестиционной активности трансформация экономической системы только за счет генерируемых ею доходов станет проблематичной.
Предложенные в данной работе меры в рамках налоговой политики позволят отчасти нивелировать негативные последствия ужесточения бюджетной политики (см. таблицу). Так, дополнительный объем доходов консолидированного бюджета (без учета внебюджетных фондов) в среднесрочной перспективе может составить до 5-5,3 трлн руб. в год. При условии, что эти средства будут направлены на финансирование инвестиционных расходов бюджета, а не на снижение дефицита, удастся получить значимое ускорение как роста государственных инвестиций, так и общеэкономической динамики уже в среднесрочной перспективе.
Таблица
Макроэкономические перспективы при реализации предлагаемых налоговых новаций
Показатель 2024 г. 2025 г. 2026 г.
инерция налоговые новации инерция налоговые новации инерция налоговые новации
Доходы консолидированного
бюджета, трлн руб. 54,2 59,2 56,9 62,2 59,1 64,2
Расходы консолидированного
бюджета, трлн руб. 55,8 60,8 57,7 63,0 60,6 65,6
Государственное потребление,
прирост, % год к году,
в сопоставимых ценах 0,8 1,6 0,5 1,3 0,3 1,0
Государственные инвестиции,
прирост, % год к году,
в сопоставимых ценах 2,8 4,7 1,5 2,9 0,7 1,6
Инвестиции за счет небюджет-
ных средств, прирост, % год
к году, в сопоставимых ценах 0,5 0,5 1,4 1,2 2,4 2,9
Потребление домашних хо-
зяйств, прирост, % год к
году, в сопоставимых ценах 2,5 2,6 2,6 1,6 3,2 4,3
ВВП, прирост, % год к году,
в сопоставимых ценах 1,9 2,1 2,1 1,7 2,2 2,9
Источник: расчеты авторов на основе макроэкономической квартальной модели QUMMIR. URL: https://ecfor.ru/publication/kvartalnyj-prognoz-vvp-vypusk-61/
Повышение налогового бремени при упорядочении инвестиционных налоговых льгот по налогу на прибыль, временное введение налога на оборот и прочих налоговых новаций неизбежно приведет к некоторому снижению динамики доходов бизнеса и населения (при одновременном росте доходов государства). Однако повышение объемов перераспределения национального дохода через бюджетную систему позволит преодолеть этот негативный эффект в течение одного-двух лет, а суммарный прирост ВВП за три года может составить 3,4 трлн руб. Это позволит не только ускоренно нарастить государственное потребление и инвестиции, но и приведет к повышению динамики реальных доходов населения и бизнеса уже в краткосрочной перспективе.
Несмотря на достаточно благоприятные результаты, полученные в сценарии налоговых новаций, вопрос о дальнейшем смягчении бюджетной политики за счет
расширения государственного долга остается актуальным21. Выход на экономическое развитие темпами выше 3-3,5% в год потребует повышения нормы накопления до 25-27%, при этом доля государственных инвестиций должна составлять как минимум 30% от общей их величины. Таких результатов не удастся добиться только за счет предложенных налоговых новаций.
Основные выводы. Таким образом, на наш взгляд, в рамках реформирования отечественной налоговой системы необходимо реализовать следующие меры.
Прежде всего, перед введением новых ЛиП, что предполагается в настоящее время, необходимо оценить эффективность уже существующих. Нецелесообразно осуществлять глобальную трансформацию налоговой системы, в результате которой произойдет рост налоговой нагрузки на экономику, когда имеется существенный потенциал поступления дополнительных налоговых доходов в бюджетную систему РФ, в том числе, за счет упорядочивания и отмены неэффективных ЛиП. На сегодняшний день их существует весьма значительное количество, прежде всего, для юридических лиц, но также и для физических лиц. При этом не существует корректной комплексной оценки результатов применения уже действующих ЛиП с точки зрения достижения тех целей, для которых они были предназначены (Минфин России только начал осуществлять такую оценку).
Повышение эффективности администрирования налоговых льгот содержит существенный резерв дополнительных поступлений в бюджетную систему. Во многом это связано с тем, что существующие методы оценки инвестиционных проектов не позволяют комплексно оценить результаты их реализации. Основная проблема существующих подходов к оценке заключается в том, что они нацелены на достижение максимума экономических эффектов при минимуме затрат. В совокупности с несовершенством моделей оценки экономических эффектов это отсекает значительную часть потенциально перспективных проектов, способных стать серьезными драйверами экономического роста, определяя лишь нижнюю границу эффективности инвестиций. Отсутствуют методики оценки эффективности с точки зрения социальных эффектов, эффектов безопасности и т. д. Помимо использования классических методов оценки инфраструктурных проектов необходима разработка новой методики, позволяющей раскрыть потенциал эффектов от такого рода проектов. Это позволило бы приблизиться к объективным оценкам в этой среде.
По мнению экспертов, «для оценки упущенных эффектов инфраструктурных проектов представляется целесообразным сравнить динамику роста мультипликатора, полученного в рамках статической межотраслевой модели, с простой моделью, основанной на динамике нескольких базовых макроэкономических показателей в регионах, с примерами крупных удачных инфраструктурных проектов России» [20, с.75]. Если в рамках оценки такой модели полученный в ходе расчетов результат будет более высоким, в частности, вследствие естественного роста других отраслей, а также общей динамики роста спроса в регионе, это позволит представить масштабы недоучтенного мультипликатора другими моделями.
Возможные направления трансформации налоговой системы, позволяющие снизить объемы недопоступления налоговых доходов и обеспечить дополнительный приток налоговых поступлений в бюджет, включают оптимизацию процесса предоставления инвестиционных налоговых льгот; введение в качестве временной меры оборотного налога с продаж, средства от которого должны полностью зачисляться в федеральный бюджет (при стабилизации экономической ситуации данный налог
21 Ордынская Е.В., Черковец М.В., Савчишина К.Е. Государственные инвестиции и экономический рост в разных странах//Проблемы прогнозирования. 2024. № 6 (207). С. 58-70.
подлежит отмене); изменение режима льготного налогообложения отраслей добывающей промышленности в пользу обрабатывающих отраслей; изменения, касающиеся НДФЛ в части возможности увеличения объема налоговых вычетов для стимулирования потребительского спроса. В то же время представляется, что предполагаемое введение новых финансовых инструментов (модернизация уже имеющихся), в первую очередь, для физических лиц, является хотя и перспективной мерой по привлечению инвестиционных ресурсов, но реализована может быть лишь
в среднесрочной или долгосрочной перспективе, но никак не в ближайшее время22.
* * *
В настоящее время структурная трансформация экономики обусловливает необходимость возвращения государству функций прямого инвестирования в реальный сектор. В условиях инвестиционной апатии бизнеса государственные инвестиции могут и должны стать структурообразующей основой макроэкономической трансформации. Но они не должны полностью замещать или вытеснять частные капиталовложения, они должны стать средством реализации стратегических приоритетов. Финансирование может осуществляться, в том числе, через обязательное приобретение физическими и юридическими лицами облигаций приоритетных предприятий (проектов), которые определяются государством.
Также финансирование инвестиций в реальный сектор возможно через государственные инвестиционные фонды и иные институты развития.
Помимо этого, по нашему мнению, необходимо выделить инвестиционные расходы бюджета в отдельный вид расходов, в том числе: инвестиционные расходы бюджета на основе заимствований.
Кроме того, внешние источники заимствований либо закрыты, либо ограничены. Остаются внутренние источники. Это снова возвращает нас к вопросу доверия со стороны бизнеса и населения. Без восстановления доверия добровольные инвестиции практически невозможны. В такой ситуации наиболее доступным способом инвестирования может показаться финансирование за счет денежной эмиссии. Однако этот процесс несет в себе существенные инфляционные риски.
Литература / References
1. Буклемишев О.В. «Структурная трансформация» российской экономики и экономическая политика // Проблемы прогнозирования. 2023. № 4 (199). С. 42-53. DOI: 10.47711/0868-6351-199-42-53 [Buklemi-shev O. V. «Structural Transformation» of the Russian Economy and Economic Policy // Studies on Russian Economic Development. 2023. Vol. 34. No. 4. Pp. 456-463. (In Russ.)]DOI: 10.1134/S1075700723040044.
2. Игонина Л.Л. Инвестиции. М., Инфра. М., 2021. 752 с. [Igonina L.L. Investitsii. Moskva. Infra. M., 2021. 752 p. (In Russ.)]
3. Развитие альтернативных механизмов инвестирования: прямые инвестиции и краудфандинг. Банк России. Доклад для общественных консультаций. М., 2020. [Razvitie al'ternativnykh mekhanizmov investirovaniya: pryamye investitsii i kraudfanding. Bank Rossii. Doklad dlya obshchestvennykh konsul'tatsii. Moskva. 2020. (In Russ.)] URL: https://www.cbr.ru/content/document/file/112055/consultation_pa-per_200811.pdf
4. Оксютик Г.П. Иностранные инвестиции в России. СПб., Изд-во Санкт-Петербургского университета управления и экономики. 2014. 220 с. [Oksyutik G.P. Inostrannye investitsii v Rossii. SPb., Izdatel'stvo Sankt-Peterburgskogo universiteta upravleniya i ekonomiki, 2014. 220 p. (In Russ.)]
5. Menier E.J. Thеorie et applications de l 'impot sur le capital. Guillaumin, Paris. 1874. 642p.
6. Иванова Е.В. Методика и методы оптимизации налогообложения как способа снижения налоговой нагрузки предприятия // Вестник Сибирского института бизнеса и технологий. 2016. № 3 (19). С. 41-45. [Ivanova E.V. Methods and Methods of Optmization of taxation as a Way to Reduce the Tax Burden of the Enterprise // Herald of Siberian Institute of Business and Information Technologies. 2016. No. 3 (19). Pp. 41-45. (In Russ.)]
7. Гончаренко Л.И., КнязеваА.В. Направления трансформации налоговой политики в целях обеспечения поддержки и стимулирования инновационного развития экономики // Экономика. Налоги. Право. 2023.
22 Ситуация осложняется существующим низким уровнем доходов большинства населения.
№ 16 (6). C. 108-119. DOI: 10.26794/1999-849X-2023-16-6-108-119. [GoncharenkoL. I., KnyazevaAV. Directions of transformation of tax policy in order to support and stimulate the innovative development of the economy //Ekonomika. Nalogi. Pravo. Economics, taxes & law. 2023. No. 16 (6). Pp. 108-119. (In Russ.)]
8. Пивоварова Н.В. Роль налогообложения в стимулировании инвестиционной деятельности в России // Управленческий учет. 2022. № 3-1. С. 111-118. DOI: 10.25806/uu3-12022111-118. [Pivovarova N.V. The role of taxation in stimulating investment activity in Russia // Upravlencheskij uchet. Management accounting. 2022. No. 3-1. Pp. 111-118. (In Russ.)]
9. Галеева Е.И. Оптимизация налоговой нагрузки коммерческой организации //Региональные проблемы преобразования экономики. 2021. № 5. С. 149-156. DOI: 10.26726/1812-7096-2021-5-149-156. [Galeeva E.I. Optimization of the tax burden of a commercial organization // Regionalnye problemy preobrazovaniya ekonomiki. 2021. No. 5. Pp. 149-156. (In Russ.)]
10. AllaisM. L 'impоt sur le capital et la mforme morntaire. Paris: Hermann. 1977. Рр. 39-40.
11. Панфилов В.С., Ордынская Е.В. Традиционные и нетрадиционные аспекты налогового стимулирования инвестиционной активности // Научные труды: Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. М., 2015. С. 110. [Panfilov V.S., Ordynskaya E.V. Traditional and Non-Traditional Aspects of the Tax Incentives for Investment Activity // Nauchnye trudy: Institut narodnokhozyaistvennogo prognozirovaniya RAN. M, 2015. P. 110. (In Russ.)]
12. КакаулинаМ.О., Горлов Д.Р. Оценка влияния налоговых льгот на инвестиционную активность в особых экономических зонах Российской Федерации // Journal of Applied Economic Research. 2022. Т. 21. № 2. С. 282-324. DOI: 10.15826/vestnik.2022.21.2.011. [Kakaulina M.O., Gorlov D.R Assessment of the Impact of Tax Incentives on Investment Activity in Special Economic Zones of the Russian Federation // Journal ofApplied Economic Research. 2022. Vol. 21. No. 2. Pp. 282-324. (In Russ.)]
13. Налоговые льготы как инструмент стимулирования инвестиций. Монография / А.А. Герман, В.А. Макарова. Изд-во Политехнического университета. СПб., 2017. 168 с. [Nalogovye l'goty kak instrument stimulirovaniya investitsii. Monografiya / A.A. German, V.A. Makarova. SPb., Izd-vo Politekhnicheskogo universiteta. 2017. 168 p. (In Russ.)]
14. Щеглов В.Ю. Предоставление налоговых льгот для стимулирования инвестиционной деятельности предприятий // Фундаментальные исследования. 2014. № 8-2. C. 422-425. [Shcheglov V.Yu. Tax benefits for stimulation of the investment activity of enterprises // Fundamental'nye issledovaniya. 2014. No. 8-2. Pp. 422-425. (In Russ.)]
15. Малинина Т.А. Оценка налоговых льгот и освобождений: зарубежный опыт и российская практика. М., Ин-т Гайдара. 2010. 212 с. [Malinina T.A. Otsenka nalogovykh l'got i osvobozhdenii: zarubezhnyi opyt i rossiiskayapraktika. M., In-t Gaidara. 2010. 212 s. (In Russ.)]
16. Мартьянова Е.В., Полбин А.В. Сценарная оценка макроэкономических эффектов прогрессивного налогообложения в России // Финансовый журнал. 2024. Т. 16. № 1. С. 8-30. URL: https://doi.org/10.31107/2075-1990-2024-1-8-30 [Martyanova E. V., Polbin A.V. Scenario Assessment of Macroeconomic Effects of Progressive Taxation in Russia. Financial Journal. 2024. No. 16 (1). Pp. 8-30. (In Russ.)]
17. Доклад о мировых инвестициях. 2023 год. Обзор. Организация объединенных наций. Женева. 2023. [World Investment Report 2023. Review. 2023. (In Russ.)] URL: https://unctad.org/system/files/official-docu-ment/wir2023_overview_ru.pdf
18. Налоговая политика и цели устойчивого развития. Мировой опыт сопряжения. Монография. Под ред. И.А. Майбурова. М., ЮНИТИ-ДАНА. 2023. 359 c. [Nalogovaya politika i tseli ustoichivogo razvitiya Mirovoi opyt sopryazheniya. Monografiya. Pod red. I.A. Maiburova. M., YuNITI-DANA. 2023. 359 p. (In Russ.)]
19. Россия 2035: к новому качеству национальной экономики. Научный доклад / Под ред. члена-корреспондента РАН А.А. Широва. М., Артик Принт. 2024. 264 с. [Russia 2035: Toward a New Quality of National Economy. Scientific report / ed.corresponding member of the Russian Academy of Sciences A.A. Shirov. М., Ar-tique Print. 2024. 264 p. (In Russ.)]
20. Леонов И.А. Оценка эффективности инфраструктурных проектов //Научные труды. Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. 2023. № 2. С. 62-77. DOI: 10.47711/2076-3182-2023-2-62-77. [Le-onov I.A. Assessing the Efficiency of Infrastructure Projects //Scientific works: Institute of Economic Forecasting of the Russian Academy of Sciences. 2023. No. 2. Pp. 62-77. (In Russ.)]
Статья поступила в редакцию 17.05.2024. Статья принята к публикации 27.08.2024.
Для цитирования: Е.В. Ордынская, М.В. Черковец, К.Е. Савчишина, И.Н. Шокин. Потенциальные источники финансирования государственных инвестиций // Проблемы прогнозирования. 2025. № 1 (208). С. 78-90. DOI: 10.47711/0868-6351-208-78-90
Summary
POTENTIAL SOURCES OF FUNDING GOVERNMENT INVESTMENT
E.V. ORDYNSKAYA, Cand. Sci. (Econ.), Institute of Economic Forecasting, Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia
ORCID: 0000-0002-4266-6244; Scopus Author ID: 57327459000
M.V. CHERKOVETS, Cand. Sci. (Geog.), Institute of Economic Forecasting, Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia
ORCID: 0000-0001 -8451 -7223;_Scopus Author ID: 6504117243
K.E. SAVCHISHINA, Institute of Economic Forecasting, Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia
ORCID: 0000-0002-3058-9931; Scopus Author ID: 35093166600
IN. SHOKIN, Institute of Economic Forecasting, Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia Scopus Author ID: 21935191400
Abstract. Public investment is one of the most important sources of funds to implement the projects that can act as drivers of economic growth at present. This study analyzes the possibilities of using different methods to finance public investments. It is concluded that at the present stage, the use of various tax incentives and other preferences (TIP) has great potential, provided that they are effectively administered. The results of assessments of TIPs use and their impact on investment activity and budget system revenues are presented. Directions for rationalization of the tax system have been identified, which will increase the stability of the budget revenue side. The problems of assessing the economic effects of budget investment expenditures are emphasized.
Keywords: budget and tax policy, transformation of the tax system, taxation of organizations and individuals.
Received 17.05.2024. Accepted 27.08.2024.
For citation: E. V. Ordynskaya, M. V. Cherkovets, K.E. Savchishina, and I.N. Shokin. Potential Sources of Funding Government Investment // Studies on Russian Economic Development. 2025. Vol. 36. No. 1. Pp. 45-52. DOI: 10.1134/S1075700724700515
