CC BY
247
ИСТОРИЯ И ТЕОРИЯ КУЛЬТУРЫ
УДК 94 (47) «185/190» И. Е. Барыкина*
ПОПЫТКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ П. А. ВАЛУЕВЫМ АЛЬТЕРНАТИВНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПРОГРАММЫ В НАЧАЛЕ 1870-Х ГГ.**
Статья посвящена политической деятельности П. А. Валуева в начале 1870-х гг. П. А. Валуев выделяется из общего ряда государственных деятелей второй половины XIX в. наличием разработанной политической программы, которая являлась альтернативой правительственному курсу. Деятельность сановника на посту министра внутренних дел в 1861-1868 гг. достаточно полно представлена в историографии, между тем его дальнейшие попытки осуществить намеченную программу остались в тени.
В начале 1870-х гг. П. А. Валуев последовательно пытался провести реорганизацию Министерства финансов и Министерства государственных имуществ, создание Министерства сельского хозяйства и торговли, введение всесословного подоходного налога, разрушение общины и создание комиссии представителей при Государственном совете. Эти попытки представлены в записках и докладах государственного деятеля и практической работе во главе двух комиссий — Податной и Сельскохозяйственной. Осуществить полномасштабные преобразования ему не удалось — непреодолимым препятствием оказалась воля императора.
Ключевые слова: Российская империя, внутренняя политика, самодержавие, государственное управление, реформы, налогообложение, сельское хозяйство, министерская система.
I. E. Barykina
The Attempt of Implementation of an Alternative Political Program by P. A. Valuev in the Early 1870s
The article focuses on the political activity of P. A. Valuev in the early 1870. P. A. Valuev stands out from the whole range of public figures of the second half of the XIX century, the availability of developed political program that is an alternative to the government's course.
* Инна Евгеньевна Барыкина — кандидат исторических наук, доцент кафедры социального образования Санкт-Петербургской академии постдипломного педагогического образования, [email protected].
** Статья выполнена при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта № 13-03-00 241а «Образы Романовых в общественном сознании российского, советского, постсоветского времени».
Activity of the dignitary in the post of Minister of Internal Affairs in 1861-1868 is adequately represented in the historiography. Meanwhile, his further attempts to carry out the program remained in the shadow of the previous period.
In the early 1870's P. A. Valuev has consistently tried to reorganize the Ministry of Finance and the Ministry of State Property; took part in the creation of the Ministry of Agriculture and Trade; the establishment of the income tax between all classes of the society; the destruction of the «Obshchina» and the creation of a commission of representatives of the State Council. These efforts are presented in the notes and reports of the statesman and his practical work as the head of two Commissions — Taxable and Agriculture. He could not carry out the full-scale transformation — an insurmountable obstacle turned out to be the will of the Russian Emperor.
Keywords: Russian Empire, internal policies, autocracy, public administration, reform, taxation, agriculture, ministerial system.
Петр Александрович Валуев (1814-1890) представляет выдающееся явление в российской политической жизни второй половины XIX в. Его деятельность, получив противоречивые оценки современников, привлекла внимание историков во второй половине XX в., когда отдельным изданием был опубликован дневник сановника [5]. К настоящему времени появилась комплексная биография этого государственного деятеля [11], но первым исследователем, подвергнувшим всестороннему научному анализу его политическую программу, была В. Г. Чернуха.
Изучение государственной деятельности П. А. Валуева оказалось тесно связанным с магистральной темой научной работы историка: В. Г. Чернуха занималась проблемой исторической альтернативы, исследованием причин и последствий выбора, сделанного властью в середине XIX в., и упущенных ею возможностей эволюционной («мирной») модернизации. В работах В. Г. Чернухи впервые в отечественной историографии был поставлен вопрос о причинах отсутствия правительственной программы в эпоху великих реформ [23, с. 280; 29]. Она отметила, что в системе управления Российской империи второй половины XIX в. документа под таким названием разработано не было, поэтому говорить о правительственной программе этого периода можно лишь условно, ее заменяла текущая политика, строившаяся как ряд «откликов» на происходящие события и создававшая «видимость движения» [3, с. 51]. «У российского правительства были общие представления о сумме связанных между собою мер правительственной политики, их общей основе и конкретных формах» [23, с. 280]. Между тем в Общем учреждении министерств 1811 г. оговаривалось составление министрами плана «усовершения» вверенной им отрасли управления, а затем представление отчета по его выполнению. Однако эта практика не получила распространения [16, с. 58]. «Иметь программу внутриполитической деятельности, которой занимался по крайней мере десяток министерств, было правом только монарха» [23, с. 280]. По его указанию в кризисные моменты главы ведомств должны были представлять свою программу действий, которая принималась или отвергалась императором. Такая потребность неоднократно возникала в царствование Александра II.
В 1861 г. внутриполитическое положение резко обострилось связи с началом крестьянской реформы. В этой ситуации Александр II пошел на кадровые
перестановки в Министерстве внутренних дел: 23 апреля 1861 г. министра С. С. Ланского сменил П. А. Валуев, на которого возлагалась задача разработки мероприятий, направленных на стабилизацию положения. К тому времени Валуев был известен как автор публицистического сочинения «Дума русского во второй половине 1855 г.», обличавшего недостатки российской системы управления [18]. К 1861 г. он прошел уже несколько ступеней карьерной лестницы: в 1852 г. был назначен курляндским губернатором, в 1858 г. — директором Департамента Министерства государственных имуществ, в январе 1861 г. — управляющим делами Комитета министров.
Современники не раз обвиняли Валуева в отсутствии программы. Даже его ближайший сотрудник в 1861-1863 гг., Д. Н. Толстой, полагал, что министр не имеет отчетливого плана, что его рассуждения «были скорее desideria (пожелания. — И. Б.), чем твердо предположенный путь» [13, с. 39]. В. Г. Чернуха опровергла это представление и реконструировала программу П. А. Валуева [22; 24; 27; 30]. Основные идеи были изложены управляющим МВД во всеподданнейшей записке «Общий взгляд на положение дел в империи с точки зрения охранения внутренней безопасности государства», направленной императору 22 сентября 1861 г. [20, с. 131-138]. После преамбулы о внутреннем положении Валуев представил свои соображения по его стабилизации. Краеугольным камнем программы Валуева было укрепление государственного аппарата. Этот пункт подразумевал децентрализацию делопроизводства, освобождение министров от дел, ответственность за которые могла бы быть возложена на сотрудников ведомств; создание кабинета министров и введение центрального представительного учреждения. В записке Валуев отчетливо сформулировал мысль об упрощении делопроизводства и преобразовании Комитета министров в правительственный кабинет; о необходимости представительства напрямую не говорится, сановник лишь дал понять монарху, что современный ход событий выходит из-под контроля самодержца: «даже самодержавная власть Вашего императорского величества не может, по некоторым предметам, восполнять собою недостатки администрации или мгновенно устранять обнаруживающиеся неудобства». Характерно, что в качестве примера Валуев противопоставил всесилие автократа в административных делах («одного росчерка пера Вашего величества достаточно, чтобы отменить весь Свод законов империи») и объективные экономические процессы («курс государственных фондов на С.-Петербургской бирже»), неподвластные «высочайшему повелению» [20, с. 136]:
при усложнившихся в течение времени гражданских, торговых и промышленных
отношениях даже самодержавная власть Вашего императорского величества
не может, по некоторым предметам, восполнять собою недостаток администрации или мгновенно устранять обнаруживающиеся неудобства [20, с. 135-136].
На смену единоличному принятию решений, по мнению Валуева, должно прийти их совместное обсуждение. Поэтому необходимо обязать всех министров «заявлять в Комитет о важнейших распоряжениях по их ведомствам и предлагать на его обсуждение меры, по которым они признают необходимым содействие других ведомств». Итоги совещаний Комитета министров будут по-
ступать на высочайшее утверждение через Государственный совет, сам Комитет или в ходе доклада министров. Предварительные сведения станут излагаться императору в кратких мемориях, делопроизводство максимально сократится [20, с. 136-137]. Таким образом, в записке Валуева проектировались компетенция и основные принципы работы предполагаемого кабинета министров.
Проект центрального представительного органа был изложен Валуевым два года спустя, во всеподданнейшей записке 13 апреля 1863 г., в которой предлагалось преобразование Государственного совета в двухпалатный парламент по образцу австрийского рейхсрата [7]. Австрийский рейхсрат изначально был законосовещательным органом, состав и полномочия которого в середине XIX в. значительно расширились. Очевидно, в отношении Госсовета на это надеялся и Валуев. Согласно его проекту Государственный совет превращался в двухпалатное представительное учреждение, верхнюю палату которого составляли уже существующее Общее собрание и департаменты, а нижнюю — выборные представители от дворянства, духовенства и городов. В нижней палате происходило обсуждение законопроектов, касавшихся положения сословий. Депутаты высказывали свои пожелания, а решение оставалось за императором. Проект Валуева не затрагивал полномочия монарха, Госсовет становился лишь законосовещательным органом. Однако император не счел возможным дать ход этим преобразованиям, категорически отказываясь пойти на учреждение парламента и кабинета министров.
Эти проекты министра внутренних дел остались одним из пунктов его альтернативной политической программы, оказавшейся в российской истории своеобразной «развилкой», миновав которую, самодержавная власть упустила шанс эволюционной модернизации.
Валуевский проект преобразования Государственного совета должен был мягко перевести Россию из разряда абсолютистских государств в категорию государств правовых с политическими правами граждан, с их участием в решении собственных проблем через депутатский корпус [22, с. 298].
Следствием отказа от альтернативы стал поворот к реформам уже под воздействием революции 1905 г.
Деятельность Валуева на посту министра внутренних дел в 1861-1868 гг. получила в исторической литературе широкое освещение, заслонив собой дальнейшие попытки сановника осуществить намеченную альтернативную программу.
В. Г. Чернуха и Б. В. Ананьич выделили в «реформаторской деятельности самодержавия в предреволюционное время» три этапа: начало XIX столетия, 1860-е — 1870-е гг. и конец XIX — первые годы XX в. На каждом этапе масштаб и направление преобразовательных планов зависели от взглядов и настроения монархов. Для первого этапа было характерно сильное влияние западноевропейской практики и обещаний Александра I ввести конституционный режим и отменить крепостное право. На втором этапе Александр II был вынужден сочетать западноевропейский опыт и славянофильскую доктрину, отменив крепостное право, но отказываясь от создания центрального представительного учреждения. В конце XIX — начале XX в. продолжались некоторые реформа-
ционные процессы, начатые в царствование Александра II, но при этом шло формирование официальной идеологии, отражавшей мировоззрение Александра III и отстаивавшей «сильную и неизменную самодержавную власть» [1].
Валуев принадлежал ко второму поколению российских реформаторов XIX в. [2]. Его попытки претворить в жизнь центральный пункт своей политической программы на посту министра внутренних дел неизменно наталкивались на сопротивление Александра II. Драматическая история борьбы министра за введение центрального представительства и создание кабинета министров — в целях укрепления самодержавия — разворачивается перед читателем его дневников. С течением времени все чаще в записях Валуева звучит мысль об отставке. Оценивая отношения министра с императором, В. Г. Чернуха пришла к выводу, что «скорее всего, Александр II Валуева не любил, но ценил» [26, с. 105]. Поводом для отставки министра внутренних дел стала неспособность МВД предложить эффективные меры борьбы с голодом, охватившим в 1868 г. северо-восточные губернии. Валуев, стремясь избежать паники, пресекал распространение информации о бедствии. В то же время в обход МВД по инициативе членов императорской фамилии была организована подписка по сбору средств и создана комиссия по оказанию помощи населению под покровительством наследника престола великого князя Александра Александровича. Вполне естественно, что министр был оскорблен недоверием императорской фамилии. 1 марта 1868 г. Валуев заговорил с императором о своей отставке под предлогом болезни и необходимости поправить здоровье. Александр II удовлетворил его просьбу [6, с. 250], и 9 марта 1868 г. последовала отставка министра с назначением его членом Государственного совета. По сути это была почетная ссылка: членство в Государственном совете не предполагало политической активности. Однако уже со второй половины 1871 г. Валуев начал готовиться к должности министра государственных имуществ. Перемена в его служебной карьере была связана с очередным приступом к введению центрального представительства, который на этот раз возглавил П. А. Шувалов.
Шувалов и Валуев (как и другие представители второго поколения реформаторов) в своих преобразовательных планах «исходили преимущественно из того, что можно было осуществить с согласия императора» [1, с. 35]. Не случайно В. Г. Чернуха отнесла Валуева, имея в виду его политические взгляды, к «либерал-консерваторам» [26, с. 104]. Историк указала на «парадокс правительственного "конституционализма"» — сочетание консервативных целей и либеральных мер, выбранных в качестве средства их достижения. Особенно отчетливо этот парадокс проявился в попытках Шувалова создать «консервативную партию», которая, сплотив консервативные силы в правительственных кругах, с одной стороны, была призвана обеспечить «первенствующую роль дворянства во всех областях экономической, социальной и политической жизни» [24, с. 74], а с другой — добивалась этого, настаивая на создании центральных представительных органов (в которые могли бы войти представители дворянства). П. А. Шувалов в 1866 г. занял пост начальника III Отделения СЕИВК и почти на десять лет стал доверенным лицом императора. Он решил практическим путем убедить Александра II в неизбежности приглашения дворянских депутатов для участия в управлении. Эти попытки
и шаги, предпринятые им по сплочению «консервативной партии», достаточно полно исследованы и представлены в историографии. Начало было положено работами В. Г. Чернухи, проследившей процесс формирования «гомогенного кабинета» путем перетасовки правительственных деятелей и замены либеральных министров начала 1860-х гг. на консервативных сторонников шефа жандармов — К. И. Палена, А. Е. Тимашева, А. П. Бобринского, С. А. Грейга и Д. А. Толстого [24, с. 183-188]. Действия этого консервативного «правительства» позднее были подробно проанализированы в работах И. А. Христофо-рова и А. В. Ремнева [17, с. 374-378; 21, с. 197-221]. Сам П. А. Шувалов занял положение неофициального премьер-министра, которое ему давало доверие императора. Недаром Ф. И. Тютчев в известной эпиграмме назвал сановника «Петром Четвертым» и сравнил его влияние с положением А. А. Аракчеева при Александре I.
В. Г. Чернуха осветила все этапы организованной Шуваловым кампании по подготовке почвы для созыва центрального представительного учреждения [28]. На этот раз политическая интрига разворачивалась вокруг экономических проблем, но главную роль был снова призван играть П. А. Валуев, для которого шеф жандармов стал добиваться должности министра государственных имуществ.
Первым шагом на этом пути стало создание в августе 1871 г. Податной комиссии под председательством Валуева. Ее состав был очень узким — четыре человека: министр финансов М. Х. Рейтерн, министр внутренних дел А. Е. Тима-шев, главноуправляющий II Отделением СЕИВК С. Н. Урусов и шеф жандармов П. А. Шувалов. В задачи Комиссии входило обсуждение целесообразности введения всесословного подоходного налога с политической точки зрения. Всеобщий подоходный налог мог бы стать существенным источником доходов бюджета, но правительство не без основания полагало, что эта мера повлечет за собой новую волну требований дворянства о создании представительных учреждений (взамен потерянной неподатным сословием привилегии). Таким образом, податная реформа была связана с политической, и политические соображения во второй половине XIX в. взяли верх над экономической целесообразностью. Комиссия, действовавшая с августа 1871 г. по апрель 1872 г., отказалась от кардинального преобразования системы налогообложения в Российской империи, предложив взамен паллиативные меры [25]. К этой проблеме правительственные круги вернулись лишь в начале 1880-х гг., когда на повестку дня был поставлен вопрос об отмене подушной подати.
В ходе работы Податной комиссии П. А. Валуев представил свой отзыв на проект преобразования Министерства государственных имуществ. Еще до начала министерской карьеры он интересовался экономическими вопросами, написал ряд статей на эту тему и в 1859-1862 гг. входил в Политико-экономический комитет Географического общества. В 1862 г. он вместе с экономистом И. В. Вернадским разработал свой проект подоходного налога [22, с. 297-298]. В. Г. Чернуха предположила, что в начале 1860-х гг. Валуев рассчитывал получить кресло министра финансов [22, с. 297]. Будучи министром внутренних дел, он выступал против политики экономии, предложенной министром финансов М. Х. Рейтерном, противопоставляя ей политику интенсивного промышленного
развития. Все это объясняет, почему в ноябре 1871 г. П. А. Шувалов прислал ему на отзыв проект о реорганизации Министерства государственных имуществ.
Отзыв не датирован, он представляет собой всеподданнейшую записку, которой предшествует пространная преамбула с обращением к императору [16, с. 714-718]. Скорее всего, Шувалов передал Валуеву проект по поручению Александра II, который под влиянием шефа жандармов уже намеревался отдать министерское кресло члену Госсовета. Автор проекта не назван, из маргиналий следует, что проект был подан 9 января 1871 г. В преамбуле Валуев возвращается к работе Податной комиссии, подчеркивая политическое значение вопроса о подоходном налоге и сложность его рассмотрения. Этот документ — один из немногих источников, содержащих сведения о работе Податной комиссии. Валуев предлагал передать подготовленные Податной комиссией материалы земским собраниям и губернаторам, а затем создать специальную комиссию для сбора и проверки отзывов местных учреждений. Это замечание позволяет уточнить дату написания отзыва на проект преобразования Министерства государственных имуществ. Известно, что Податной комиссии по распоряжению министра финансов М. Х. Рейтерна в начале 1872 г. был передан свод материалов, отмеченных П. А. Валуевым [24, с. 230]. Всеподданнейший доклад председателя по итогам работы комиссии был представлен 2 апреля 1872 г. [25, с. 262-269] Следовательно, отзыв был написан Валуевым в конце ноября — декабре 1871 г.
Валуев стремился вывести разработку податной реформы из исключительного ведения Министерства финансов, поэтому в преамбуле отзыва обращается к его структуре, отмечая ее сложный — «многодепартаментный» — характер, приводящий к сверхцентрализации ведомства и препятствующий развитию «такого направления, которое могло бы не вполне соответствовать взглядам самого министра» [16, с. 714-715]. Этот выпад против министра финансов напрямую связан с предложениями Валуева по реорганизации Министерства.
О необходимости создания особого ведомства, занимавшегося вопросами экономического развития страны, российская политическая элита заговорила в первой половине XIX в. Начавшийся в России в 1830-х гг. промышленный переворот выявил отставание политических институтов от экономического развития. В связи с этим председатель Вольного экономического общества Н. С. Мордвинов, указывая на необходимость увеличения количества министерств для управления таким протяженным государством, как Российская империя, предложил учредить еще два ведомства — Министерство сельского хозяйства и Министерство кредитных установлений, выведя часть дел из ведения Министерства финансов [16, с. 412-413]. Этот проект остался без последствий. В начале царствования Александра II значительная часть записок, поступавших к императору, была связана с насущными вопросами экономической политики, поставленными в повестку дня военным поражением. Оно неизбежно привело к сравнению уровня промышленного развития европейских стран и Российской империи — не в пользу последней. Поэтому закономерно, что один из первых проектов, поданных Александру II, преследовал цель создать наиболее благоприятные условия для отечественной промышленности, учредив для этого особое ведомство. Такое предложение содержалось в записке
Ф. В. Чижова, выпускника Петербургского университета, много путешествовавшего за границей в 1840-х гг., а после возвращения в Россию занявшегося предпринимательством. Чижов предлагал учредить особое Министерство коммерции, передав в его ведение из Министерства финансов Департамент мануфактур и торговли, а также Коммерческий и Мануфактурный советы. Он исходил из соображений децентрализации и, в то же время, единства управления, которые подробно изложил. Во-первых, Министерство финансов в большей степени занималось налогами, тогда как управление торговлей и промышленностью требовали иной специализации. Во-вторых, фискальная система была основана на строгом контроле, а для промышленного развития необходима экономическая свобода. Так что объективные экономические задачи диктовали разграничение финансовой и промышленно-торговой сфер. Вместе с тем целесообразно было объединить Департамент мануфактур и торговли, Коммерческий и Мануфактурный советы в одно ведомство. Предложения Чижова выглядели тем убедительнее, что он апеллировал к итогам Крымской войны, ставя вопросы обороноспособности страны в прямую зависимость от ее экономического развития. Александр II передал записку в Комитет финансов, где она рассматривалась в заседании 31 марта 1856 г. Негативную реакцию членов Комитета финансов вызывал проектируемый состав сотрудников. Чижов планировал ввести в Совет Министерства коммерции, помимо трех назначаемых чиновников, восемь выборных представителей — по четыре от купечества и от фабрикантов, — установив срок их полномочий на три года. Таким образом, он решал проблему профессиональной компетентности сотрудников министерства. Председательствовать в Совете министерства будет лицо, «сведущее в торговле и промышленности», решения приниматься коллегиально большинством голосов. В случае несогласия с решением Совета министр представит свое мнение в Сенат [16, с. 707-711].
Несмотря на то что проект Чижова был продиктован требованиями времени, Комитет финансов дал заключение о несовместимости его предложений «не только с общепринятою системою государственного управления как у нас, так и в других государствах, но и с самой целью развития торговли и промышленности» [16, с. 711-712]. Два члена Комитета — председатель Департамента государственной экономии Госсовета Д. А. Гурьев и председатель тарифного комитета Л. В. Тенгоборский — представили особое мнение. Они поддержали идею учреждения нового министерства, ссылаясь на опыт Франции, Австрии и Пруссии, и предложили передать в него также Горный департамент. Но при этом нашли проектируемый Чижовым способ образования ведомства «неудовлетворительным», и предложили отложить вопрос о создании Министерства торговли и промышленности на неопределенное время [16, с. 712-713].
В записке, переданной в конце 1871 г. на отзыв Валуеву, проектировалось соединение в Министерстве финансов управления торговлей и сельским хозяйством, для чего ему передавались все дела по сельскохозяйственной части, в том числе и находящиеся в ведении Министерства государственных имуществ. Взамен Министерство государственных имуществ получало Горный департамент [16, с. 715], как предлагали еще в 1856 г. Гурьев и Тенгоборский
[16, с. 712-713]. Валуев решительно возражал против такого преобразования. Он справедливо ссылался на многоаспектность вопроса о положении сельского хозяйства, его связи с судьбой общинного землевладения, семейных разделов и правил о найме прислуги [16, с. 715]. Валуев отмечал, что эти вопросы выходят за рамки компетенции Министерства финансов, занимающегося в первую очередь состоянием государственного бюджета. При этом он не упустил возможности «поддеть» главу ведомства Рейтрена, «так успешно уравновешивающего наши бюджеты», и в то же время неспособного «оказывать воспособления сельскому хозяйству» [16, с. 716-717].
Валуев предложил свой проект. Он наметил два пути, каждый из которых имел свои достоинства и недостатки. Первый путь состоял в передаче Горного департамента из Министерства финансов в Министерство государственных имуществ, сохранявшего за собой ведение сельским хозяйством. В этом случае в составе Министерства государственных имуществ создавался Департамент сельского хозяйства и государственных имуществ. Второй путь был более радикальным и заключался в «ломке двух ведомств» и учреждении Министерства сельского хозяйства и торговли с переходом в него из Министерства государственных имуществ Департамента сельского хозяйства, а из Министерства финансов Департамента торговли и мануфактур [16, с. 717]. Министерство государственных имуществ, в свою очередь, получало Горный департамент. Этот путь больше соответствовал задачам экономического развития страны, но имел политические последствия. Валуев осторожно указывал, что такое кардинальное преобразование «будет принято в смысле великого обещания, и возбудит не только большие, но и неизбежно преувеличенные надежды» [16, с. 718]. Скорее всего, это был намек на то, что изменения в системе государственного управления будут связаны в обществе с ожиданием перемен в государственном устройстве — введением центрального представительного органа и кабинета министров. Поэтому Валуев и разработал первый — компромиссный вариант, оставляя выбор за императором. Сановник предложил отложить решение вопроса о реорганизации управления сельским хозяйством и торговлей до окончания работы Податной комиссии [16, с. 714], очевидно, ожидая назначения на должность министра государственных имуществ.
Вероятно, рассуждения Валуева (при поддержке Шувалова) убедили Александра II в том, что сановник сможет принести пользу на посту министра государственных имуществ. 16 апреля 1872 г. Валуев вступил в новую должность (и занимал ее в течение семи лет). Очевидно, император был не готов пойти на кардинальные перемены в системе управления и создание нового ведомства (учреждение Министерства торговли и промышлености было отложено на долгих сорок лет — до 1911 г.), но согласен на преобразование Министерства государственных имуществ с передачей в его ведение аграрной сферы. Обсуждая с А. А. Зеленым, предыдущим министром государственных имуществ, кандидатуру Валуева, Александр II указал на то, что «в министерстве предстоят важные реформы, для которых нужен опытный человек, и что Валуев теперь свободен и может с успехом преобразовать министерство» [10, с. 302]. Действительно, Валуев провел в ведомстве реформы, спроектированные в его отзыве: в 1873 г. Министерству была передана горнозаводская промышленость,
Департамент сельского хозяйства преобразован в Департамент земледелия и сельской промышленности, в Лесном департаменте сосредоточилось все лесное хозяйство империи, в т. ч. и корабельные леса, поставлявшие материал для строительства флота [12] (не случайно новый министр явился в Государственный совет в мундире Лесного ведомства военного покроя [10, с. 307]).
Вступив в должность, Валуев представил 3 мая императору всеподданнейший доклад, содержавший два предложения. Первое состояло в том, чтобы в Совет министра государственных имуществ было дозволено назначать почетных членов из крупных землевладельцев для обсуждения сельскохозяйственных дел. Д. А. Оболенский, помощник министра А. А. Зеленого, рассчитывавший до назначения П. А. Валуева на министерский портфель, подверг это нововведение критике в своих записках. До того времени сельскохозяйственные дела находились вне компетенции министерства, оно лишь управляло сельскохозяйственными заведениями и утверждало уставы сельскохозяйственных обществ [10, с. 308]. Теперь новому министру важно было продемонстрировать, что эта отрасль экономики переходит в ведение Министерства государственных имуществ.
Действия Валуева являлись частью его плана, первым пунктом всеподданнейшего доклада было предложение о создании под его председательством комиссии для исследования состояния сельского хозяйства в Российской империи [10, с. 307]. Комиссия для исследования нынешнего положения сельского хозяйства и сельской производительности в России была создана в мае 1872 г. при Министерстве государственных имуществ. Ее деятельность сосредоточилась в Департаменте земледелия и сельской промышленности. В Комиссию также вошли чиновники Министерства внутренних дел, финансов, и Удельного ведомства [28, с. 150].
В докладе 3 мая Валуев, обосновывая необходимость создания Сельскохозяйственной комиссии, ссылался на английский опыт. Подобные комиссии в Великобритании учреждались (и учреждаются) из депутатов парламента, в их задачи входит сбор сведений по определенному аспекту внутренней политики. Затем в палате общин разворачивается обсуждение собранных материалов. Действительно, создание Сельскохозяйственной комиссии, по замыслу П. А. Шувалова и П. А. Валуева, должно было проложить дорогу для введения центральных представительных учреждений. «Либерал-консерваторы» предполагали выделить из материалов, собранных комиссией, особо важный государственный вопрос и затем организовать его обсуждение представителями земств, тем самым продемонстрировав императору эффективность подобного способа рассмотрения проблем. Этот прием сразу же получил оценку в российском обществе. Д. А. Оболенский отметил возникшее противоречие в использовании английской практики: во-первых, в Англии существует парламент; «во-вторых — никогда подобные комиссии не находятся под председательством одного из министров, в-третьих, самый вопрос, подлежащий исследованию, никогда не ставится в такой общей, всеобъемлющей форме» [10, с. 308].
Однако Валуев решил последовательно проводить намеченную линию, приспосабливая западноевропейский опыт к российским реалиям. В качестве предмета обсуждения был выбран вопрос о целесообразности сохранения
общинного землевладения. Предполагалось дальнейшее обсуждение материалов комиссиями, в которые войдут выбранные земством представители. С мая по ноябрь 1872 г. происходил сбор сведений, с 21 ноября 1872 г. по 28 апреля 1873 г. состоялись заседания Сельскохозяйственной комиссии по рассмотрению собранной информации. Доклады Комиссии Валуеву было разрешено издать, и он оформил их в виде «синих книг», напоминавших документы английского парламента. Видимо, это было сделано не случайно и отражало конституционные надежды министра и шефа жандармов. Материалы Комиссии широко распространялись: раздавались государственным деятелям, рассылались издателям (в первую очередь М. Н. Каткову) и поступили в продажу. Изданные материалы представляли Доклад Сельскохозяйственной комиссии и три тома Приложений к нему — книги в мягких синих обложках, содержащие сведения о недостатках современного состояния сельского хозяйства и предложения по их исправлению [8]. Текст был скомпонован в виде таблиц: в левом столбце — сведения о состоянии сельского хозяйства или меры по устранению недостатков; в правом — от кого поступила информация. Сведения и предложения поступали от земских учреждений или частных лиц. Предложение одного из землевладельцев перекликалось с отзывом Валуева 1871 г. и касалось учреждения Министерства народного хозяйства «в виду обширности поземельной собственности в России, большого процента сельского населения в сравнении с населением России вообще, и общей цифры земледельческой производительности» [8, Приложение II, Отдел IX, с. 1].
В Комиссию также были приглашены эксперты — 181 человек, — которые должны были ответить на 269 вопросов специально разработанной анкеты. Среди приглашенных был А. И. Кошелев, отразивший в записках обстоятельства работы Сельскохозяйственной комиссии. «Обстановка комиссии <...> была великолепная и напоминала или, по крайней мере, имела в виду напомнить английские парламентские комиссии». Однако Кошелев был не согласен с отрицательным отношением к общине, красной нитью проходившим через все материалы. Он полагал, что информация была подобрана тенденциозно, и отстаивал существование этого самобытного явления российской жизни [9, с. 212-213].
Труды Сельскохозяйственной комиссии поступили в Комитет министров, где 27 ноября 1873 г. П. А. Шувалов, получив предварительное согласие Александра II, выступил с предложением привлечь к обсуждению депутатов от земств. Шеф жандармов не имел детально разработанного проекта, его предложения передал в своих воспоминаниях сотрудник Канцелярии Комитета министров А. Н. Куломзин [15]. Часть членов Комитета министров высказалась против идеи, у каждого из них были свои причины. Так, Д. А. Милютин и М. Х. Рейтерн полагали более эффективным проверенный способ приглашения экспертов в небольшие комиссии, специально создаваемые для решения одного вопроса, а не целого клубка проблем [28, с. 161]. В 1868 г. по такому принципу под покровительством наследника престола была создана Комиссия для помощи губерниям, пострадавшим от голода [14, с. 394-406].
Разногласия в Комитете министров показывают, что, хотя П. А. Шувалову и удалось сплотить вокруг себя узкий круг единомышленников, говорить
о создании таким путем кабинета министров было бы необоснованно. В ходе нескольких происходивших в феврале 1874 г. обсуждений вопроса о созыве комиссии представителей, определилось Положение Комитета министров об учреждении комиссии по отдельному вопросу [19, с. 315-317]. Пробным шаром должен был стать вопрос о правилах найма рабочих и прислуги. За это время Шувалов отказался от идеи созыва депутатов от земства в пользу приглашения предводителей дворянства и председателей земских управ и городских дум, которых можно было назвать выборными представителями, уже прошедшими процедуру избрания на свои должности.
Подобные комиссии собирались всего два раза — в 1875 и 1881 гг. В 1875 г. работала Комиссия по обсуждению проекта правил о найме рабочих и прислуги под председательством П. А. Валуева. Необычность Комиссии состояла в том, что после обсуждения внутри нее законопроекта он был передан в Госсовет, некоторые эксперты приглашались затем в его заседания. Современники неоднозначно оценивали значение Комиссии Валуева. Сам Валуев считал ее шагом по реализации своего проекта 1863 г. Принципы работы комиссии и валуевский проект объединяло назначение императором председателя, представительство земских и городских учреждений в составе комиссии [28, с. 182-183]. Часть общества и членов Комиссии называли ее «парламентом» [28, с. 187]. Однако сенатор К. Н. Лебедев подчеркивал административный характер этого преобразования, т. к. деятельность Комиссии ограничивалась узкой проблемой, небольшим числом представителей, и имела эпизодический характер — она созывалась по воле императора. В. Г. Чернуха справедливо назвала решение об учреждении Комиссии 1875 г. «осколком» проекта 1863 г. [28, с. 183].
Второй раз «сведущие люди» были призваны к государственной деятельности в 1881 г. министром внутренних дел Н. П. Игнатьевым сначала для обсуждения вопроса о понижении выкупных платежей, а затем комиссия в том же составе рассматривала переселенческий и питейный вопросы. Несмотря на громкие заявления Игнатьева о привлечении «земских сведущих людей» к решению «самых жизненных вопросов» [4, с. 934-935], современники уже не испытывали иллюзий по поводу значения подобных совещаний. Н. Х. Бунге считал, что они «потерпели неудачу», поскольку порядок их работы и внесения предложенных ими проектов в Государственный совет не получил законодательного оформления [20, с. 257].
Между тем Бунге в «Загробных заметках» назвал комиссии экспертов — «сведущих людей» — в числе высших государственных учреждений Российской империи [20, с. 257]. По мнению В. Г. Чернухи, Положение Комитета министров привело к появлению в российском законодательном процессе новой промежуточной инстанции — «законосовещательной коллегии» [28, с. 182]. Она отмечала, что «Шувалов был единственным из государственных деятелей царствования Александра II, которому удалось сделать что-то в деле общегосударственного представительства» [2, с. 111]. Однако его попытки не были бы успешными без содействия П. А. Валуева. В начале 1870-х гг. последний, также как и в начале 1860-х, руководствовался в своих действиях программой реформ: реорганизация Министерства финансов и Министерства государственных имуществ, создание Министерства сельского хозяйства и торговли, введение
всесословного подоходного налога, разрушение общины и создание комиссии представителей при Государственном совете. Действуя в границах, очерченных реформаторскими намерениями Александра II, Валуев предпринял комплекс мер по осуществлению альтернативной политической программы. Как отмечал в конце XIX в. правовед В. В. Ивановский, в 1873 г. в Министерстве государственных имуществ были проведены структурные преобразования в целях сосредоточения в ведомстве управления «государственными имуществами разных категорий и извлечения из них доходов» [12].
.между тем, обширная отрасль сельского хозяйства, подразделяющаяся на весьма значительное количество отдельных и самостоятельных производств, имеющих в такой стране как Россия первостепенное значение, сосредоточена всецело в единственном департаменте сельского хозяйства, при котором к тому же не было образовано ни одного ни совещательного, ни ученого учреждения [12].
Осуществить полномасштабные преобразования — ввести центральный представительный орган и создать кабинет министров — реформаторам второго поколения не удалось, непреодолимым препятствием оказалась воля императора. Однако предпринятые ими шаги стали трамплином, от которого отталкивались разработчики реформ в начале XX в., когда были внесены изменения в государственное управление и государственное устройство Российской империи.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ананьич Б. В., Чернуха В. Г. Партия контрреформ (третье поколение русских реформаторов, 1890-1900 годы) // Родина. — 1992. — № 2. — С. 30-35.
2. Ананьич Б. В., Чернуха В. Г. Чернильные перемены (Власть и общество: этапы расхождения) // Родина. — 1991. — № 11-12. — С. 108-111.
3. Барыкина И. Е. Переселенческий вопрос и правительственная политика 1860-70-х гг. в работах В. Г. Чернухи // Гуманитарные исследования в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. — 2015. — № 2 (32). — С. 50-60.
4. Валк Н. С. Внутренняя политика царизма в 80-х и начале 90-х гг. // История СССР. Россия в период победы и утверждения капитализма. (1856-1894). — Б. м., 1951. — Ч. 1. Социально-экономическая и политическая история. Материалы к обсуждению. — С. 910-990.
5. Валуев П. А. Дневник П. А. Валуева, министра внутренних дел: В 2 т. — М.: Наука, 1961.
6. Валуев П. А. Дневник П. А. Валуева, министра внутренних дел. — М.: Наука, 1961. — Т. 2.
7. Вестник права. — 1905. — № 9. — С. 225-269.
8. Доклад высочайше учрежденной комиссии для исследования нынешнего положения сельского хозяйства и сельской производительности в России. — СПб., 1873. — Приложения I-VII.
9. Записки Александра Ивановича Кошелева (1812-1883 годы). — Berlin, 1884.
10. Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. — СПб.: Нестор-История, 2005.
11. Зельдич Ю. В. Петр Александрович Валуев и его время. — М.: Аграф, 2006.
12. Ивановский В. В. Государственное право. Известия и ученые записки Казанского университета. По изданию № 51895 года — № 11 1896 года // Электронный ресурс Allpravo.ru. — URL: http://www.allpravo.ru/library/doc117p0/instrum2817/ (дата обращения: 26.11.2015).
13. Из записок графа Д. Н. Толстого // Русский архив. — 1885. — Кн. 2. — № 5. — С. 5-70.
14. Качалов Н. А. Записки тайного советника. — М.: Новый хронограф, 2012.
15. Куломзин А. Н. Пережитое // РГИА. — Ф. 1642. — Оп. 1. — Д. 192. — Л. 45-54.
16. Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России. — М.: РОССПЭН, 2007.
17. Ремнев А. В. Самодержавное правительство: Комитет министров в системе высшего управления Российской империи (вторая половина XIX — начало XX века). — М.: РОССПЭН, 2010.
18. Русская старина. — 1893. — Сентябрь. — С. 510-511.
19. Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. — СПб., 1902. — Т. III, ч. II.
20. Судьбы России. Проблемы экономического развития страны в XIX — начале XX вв. / Документы и мемуары государственных деятелей. — СПб.: Лики России, 2007.
21. Христофоров И. А. «Аристократическая» оппозиция Великим реформам (конец 1850 — середина 1870-х гг.). — М.: Русское слово, 2002.
22. Чернуха В. Г. Альтернативная программа имперской политики России эпохи великих реформ // Власть, общество и реформы в России: история, источники, историография. Материалы Всероссийской научной конференции 6-7 декабря 2006 года. — СПб.: Олеариус Пресс, 2007.
23. Чернуха В. Г. Великие реформы. Попытка преодоления кризиса // Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. 2-е. изд. — М.: ОЛМА-ПРЕСС Экслибрис, 2006. — С. 249-337.
24. Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. — Л.: Наука, 1978.
25. Чернуха В. Г. Всеподданнейший доклад комиссии П. А. Валуева от 2 апреля 1872 г. как источник по истории податной реформы в России // Вспомогательные исторические дисциплины. — Л.: Наука, 1969. — Т. 2. — С. 262-269.
26. Чернуха В. Г. Государственный деятель 1860-х: Петр Александрович Валуев (1814-1890 гг.) // Из глубины времен. — 1994. — № 3. — С. 97-106.
27. Чернуха В. Г. Конституирование Совета министров (1861 г.) // Вспомогательные исторические дисциплины. — Л.: Наука, 1977. — Т. 8. — С. 164-184.
28. Чернуха В. Г. Проблема политической реформы в правительственных кругах России в начале 70-х годов XIX в. // Проблемы крестьянского землевладения и внутренней политики России. — Л.: Наука, 1972. — С. 138-190.
29. Чернуха В. Г. Программная записка М. Х. Рейтерна (сентябрь 1866 г.) // Вспомогательные исторические дисциплины. — Л.: Наука, 1978. — Т. 10. — С. 269-284.
30. Чернуха В. Г. Программная записка министра внутренних дел П. А. Валуева от 22 сентября 1861 г. // Вспомогательные исторические дисциплины. — Л.: Наука, — Т. 7. — С. 210-220.
