CC BY
1
2. ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
(СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 5.1.2.)
2.1. Поправки 2020 г. к Конституции Российской Федерации и парламентаризм
©Шульженко Юрий Леонидович
Институт государства и права РАН, Москва, Российская Федерация [email protected]
Аннотация: Цель исследования. Поправки 2020 г. к Конституции нашей страны имеют важное значение. Их объем, характер, сущность свидетельствуют, с нашей точки зрения, фактически о новой редакции Основного закона РФ. Поправки в той или иной мере коснулись практически всех важнейших государственно-правовых институтов. Это в полной мере касается и такого из них как парламентаризм. И именно анализ здесь новшеств является целью данной статьи. Представлено прежде всего авторское лаконичное определение парламентаризма - верховенство парламента. Подчеркнуто, что отношение к данному институту в нашей стране было различно. Так, при социализма он фактически отрицался. Возрождение парламентаризма началось в 90-е годы прошлого века, что нашло свое наиболее яркое отражение в Конституции РФ 1993 г. В Поправкам к ней 2020 г. новшества касающиеся парламентаризма нашли свое выражение в первую очередь в положениях касающихся организации верховного народного представительства России - Федерального Собрания РФ, в особенности статуса его членов; функций отечественного парламента, и в первую очередь давно сложившегося контрольного полномочия; формирования ряда важнейших государственных органов. В центре внимания главный вопрос парламентаризма - взаимоотношения парламента и правительства. ВЫВОДЫ. Анализ Поправок 2020 г. к Конституции РФ свидетельствует о том, что парламентаризм есть и будет одним из главнейших институтов отечественной государственности. Он важнейший гарант обеспечения верховенства Федерального Собрания - парламента России. Поправки идут по пути повышения статуса парламентаризма, его совершенствования, и в первую очередь в сфере его контрольных полномочий. При подготовки статьи использованы прежде всего три основных научных метода исследования-догмати-ческий, исторический, сравнительный.
Ключевые слова: Контрольные полномочия, конституция, парламент, парламентаризм, поправки к конституции, правительство.
^ ~ ~ Л
Для цитирования: Шульженко Ю.Л. Поправки 2020 г. к Конституции Российской Федерации и парламентаризм // Пробелы в российском законодательстве. 2023. Т. 16. №2. С. 048-054.
К___J
The 2020 Amendments to the Constitution of the Russian Federation and Parliamentarism
©Shulzhenko Yuriy Leonidovich
Institute of the State and Law, Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia [email protected]
Abstract: The purpose of the study. The 2020 amendments to the Constitution of our country are of great importance. Their volume, nature, and essence indicate, from our point of view, in fact, a new edition of the Basic Law of the Russian Federation. The amendments in one way or another affected almost all the most important state-legal institutions. This fully applies to such of them as parliamentarism. And it is the analysis of innovations here that is the purpose of this article. First of all, the author's concise definition of parliamentarism is presented - the supremacy of parliament. It was emphasized that the attitude to this institution in our country was different. So, under socialism, it was actually denied. The revival of parliamentarism began in the 90s of the last century, which was most vividly reflected in the Constitution of the Russian Federation of 1993. In the Amendments to it in 2020, innovations concerning parliamentarism were expressed primarily in the provisions concerning the organization of the Supreme People's Representation of Russia - the Federal Assembly of the Russian Federation, especially the status of its members; the functions of the national parliament, and first of all the long-established control authority; formation of a number of the most important state bodies. The main issue of parliamentarism is the relationship between the parliament and the government. conclusions. The analysis of the 2020 Amendments to the Constitution of the Russian Federation indicates that parliamentarism is and will be one of the most important institutions of national statehood. He is the most important guarantor of ensuring the supremacy of the Federal Assembly - the Parliament of Russia. The amendments follow the path of increasing the status of parliamentarism, improving it, and first of all in the sphere of its control powers. When preparing the article, first of all, three main scientific research methods were used-dogmatic, historical, comparative.
Keywords: Control powers, Constitution, Parliament, parliamentarism, amendments to the Constitution, government.
s---\
For citation: Shulzhenko Yu.L. The 2020 Amendments to the Constitution of the Russian Federation and Parliamentarism // Gaps in Russian Legislation. 2023. Vol. 16. №2. Pp. 048-054. (in Russ.).
ВВЕДЕНИЕ
Внесенные поправками 2020 г. изменения в Конституцию РФ имеют огромное значение. Являясь закономерным процессом продолжения правового, конституционного развития России, они направлены главным образом на рост, прогресс нашего государства, общества, благосостояние народа. В принципе здесь можно говорить с нашей точки зрения о новой редакции Конституции РФ 1993 г. Об этом свидетельствуют два основных показателя. Во-первых, и это особенно важно, тем, что поправки коснулись фактически всех основополагающих государственно-правовых институтов, внесли существенные новшества в их организацию, функционирование. Во-вторых, значительный объем изменений самого текста Основного закона: изменена 41 статья из 137, 5 новых статей, 1 статья отменена.
ПОНЯТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
Существенные новшества связаны и с парламентаризмом, такого с одной стороны самостоятельного института, а с другой, важнейшей составной ряда иных фундаментальных институтов, показателей прогрессивного общества, как например, правовое государство, конституционализм. Прежде чем перейти к анализу данных новшеств, обратимся кратко к ряду отправных позиций. В первую очередь о самом понятии, определении «парламентаризм». Особо подчеркнем, что в этом плане российская наука всегда превосходила и превосходит все остальные, зарубежные. Представлено большое число отечественных определений данного феномена в различные годы на основе самых различных критериев. В дореволюционной России здесь был самым плодотворным период конституционной монархии. Свои позиции высказали практически все известные отечественные ученые- юристы того времени. Например, Н. И. Лазаревский, С. А. Корф, Н. К. Соколов [Лазаревский, 1913: 667; Корф, 1915: 299; Соколов, 1912: 7]. В центре здесь было взаимоотношение парламента и исполнительной власти, зависимость последней от доверия первой.
Фактически весь период социализма в нашей стране -это существенное, кардиальное изменение отношения в парламентаризму. Суть здесь заключалась в отказе, отрицании его. И именно в таком ключе работала вся теоретическая советская мысль. Отечественные государ-ствоведы сосредоточили свое внимание на острейшей критике буржуазного парламентаризма. Главенствующая роль была отведена тезису о его упадке, которая выражалась главным образом в реальном отрицании участия широких масс трудящихся в странах капитала в выборах в представительные органы государственной власти; принижении здесь позиции буржуазного парламента, и прежде всего его прав; кризисе местного самоуправления. При этом заметим, что критика буржуазного парламентаризма основывалась не на определениях дававшихся зарубежными авторами, а на определениях западного парламентаризма звучавших из уст советских ученых. Он характеризовался как форма деятельности государственных органов, парламентский режим, связывался с парламентской республикой, государственным строем и т.д. При этом юридическая сущность парламентаризма четко выражалась в контроле парламента над правительством.
Значительную активизация по данной проблематике мы наблюдаем у нас в конце прошлого века. Именно тогда начался процесс возрождения парламентаризма. Важнейшая, отправная роль здесь принадлежит Конституции РФ 1993 г., которая определила сам путь внедрения парламентаризма в реальную действительность, и что особенно важно закрепила сам термин «парламент». Особо отметим и то, что в отличии от прошлого учеными именно с этого времени стали предлагаться самые различные подходы, основания закладываемые в определение «парламентаризм». В большинстве случаев внимание концентрируется на таких критериях как система государственного руководства, управления, правления. [Чиркин, 2009: 355; Парламентское право России. По ред. Т.Я. Хабриевой, 2013: 15-16; Нуденко, 2011: 445.). Еще раз здесь напомним и о нашем лаконичном определении парламентаризма как верховенства парламента (Шульженко, 2018: 3].
Парламентаризм комплексное явление. О его практическом наличии можно говорить лишь при существовании совокупности определенных показателей. Основополагающим здесь является реально функционирующий парламент как представительный, коллегиальный орган, состоящий из тех, кто избран непосредственно народом, населением. Далее обратимся здесь к весьма удачной позиции С.А. Авакьяна выделившего следующие критерии свидетельствующие о наличии парламентаризма: представительство; освобождение депутатов парламента от их основной производственной деятельности, их определенный статус; соответствующий круг полномочий парламента - принятие законов, утверждение бюджета, установление доходов, расходов, воздействие на внутреннею и внешнюю политику государства, иных государственных органов; формирование ряда иных органов государства; парламентский контроль в отношении ряда органов государства; характерные, специфические формы, методы деятельности -коллегиальность, пленарные заседания, наличие комитетов, фракций, депутатские запросы и др. [Авакьян, 1999; 34]. Отметим и то, что главнейшее в парламентаризме - взаимоотношение парламента и правительства, министерств, министров. Им отведена основная роль в такой жизненно важной сфере как исполнительная деятельность, в реализации на практике принимаемых решений и в первую очередь верховного народного представительства. Все это должно быть постоянно в центре внимания верховного народного представительства. И что особенно важно, именно парламент главным образом должен следить за тем как реально исполняются принятые им основополагающие акты государства - законы.
ОРГАНИЗАЦИЯ ВЕРХОВНОГО НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА РФ
В первую очередь ряд поправок 2020г. касающихся парламентаризма связаны с организацией верховного народного представительства нашей страны. Четко определено и конституционно закреплено наименование члена Совета Федерации - «сенатор». Оно учитывает, главным образом, во-первых, исторический опыт российской государственности. В связи с этим напомним, что в царской России Сенат в обобщенном плане - это правительствующее учреждение. Прави-
тельствующий Сенат создается Петром 1 в 1711 г. как законосовещательный орган, а при отсутствии императора как законодательного органа. В дальнейшем его статус неоднократно изменялся. В начале ХХ в. Сенат представлял собой высшую судебную инстанцию, осуществлял надзорные функции по отношению аппарата, разъяснял правоприменение законов. Его члены именовались «сенаторами». Во-вторых, учтены и традиции парламентаризма в мире. Сенат сегодня - это наименование одной из палат, как правило верхней, в ряде зарубежных стран. Например, Генеральных кортесов в Испании, парламента Польши, Конгресса США. Члены таких органов также именуются «сенаторами».
Новый момент связан с введением пожизненного членства в Совете Федерации. Это относится прежде всего к Президенту РФ, который прекращает осуществление своих функций в результате истечения срока его нахождения в должности, досрочно при его отставке. Здесь выражение, дани уважения, заслуг лицу выполнявшему важнейшие, наисложнейшие, ответственнейшие полномочия главы государства. Это и возможность использования богатейшего опыта, знаний накопленных им в ходе осуществления высшего руководства страной. Вводится пожизненное членство в верхней палате парламента РФ, не более чем для семи граждан РФ, за выдающиеся заслуги в государственной, общественной деятельности. Их назначает Президентом РФ.
С 17 до 30 выросло количество тех, кого глава государства назначает на пост представителей РФ - сенаторов. Срок полномочий 23 их них в Совете Федерации равен 6 годам, т.е. как и срок полномочий самого Президента РФ. Такое решение служит с одной стороны делу обеспечения интересов каждого конкретного субъекта Федерации, а с другой всей страны в целом. Налицо соблюдение, обеспечение баланса представительства в российском парламенте Федерации, ее регионов. Важно отметить и то, что это так же и показатель главенствующей роли Президента РФ в системе власти в нашем государстве. Аналогичного рода решения имеют место и за рубежом. Например, в Англии палата лордов ее парламента включает в себя пожизненных пэров, без права передачи по наследству данного титула. Само пожизненное пэрство присваивает монарх по представлению Премьер-министра. Основания - особые заслуги перед Великобританией. В Италии бывший Президент является пожизненно сенатором, при условии отсутствия его отказа от этого. Также Президенту Италии предоставлено права назначения граждан пожизненными сенаторами. Основания - выдающиеся достижения в ряде областей итальянского общества, всемирное прославление Италии.
Важное значение имеют поправки, которые повысили требования к значительному числу должностных лиц, сенаторам, депутатам Федерального Собрания РФ в частности. Конституционно закреплено требование к ним постоянного проживания в Российской Федерации. Это служит делу эффективного обеспечения знаниями, понимания реальной практики, общей ситуации в стране, в той или иной конкретной сфере жизни общества данными лицами. Без этого нет профессионализма, невозможна фактически какая-либо заинтересованность в принятии ответственных, жизненно важных решений.
Обратим внимание на еще одно важное требование, внесенное поправками 2020 г. При этом отметим, что оно содержалось в прежнем законодательстве. Запрещено сенаторам, депутатам Федерального Собрания иметь гражданство иностранного государства, вид на жительство, другой документ, удостоверяющий их право на постоянное проживание в иностранном государстве; иметь счета, наличные деньги, ценности в иностранных банках, находящихся вне РФ. Данные установленные конституционные требования служат главным образом укреплению суверенитета нашей страны, способствуют повышению эффективности обеспечения ее национальной безопасности. Ни для кого не является секретом то, что наличие правовой связи с иностранным государством порождает и двойственный характер обязанностей лица и создает реальные условия риска конфликта интересов. Это особенно нежелательно, а точнее недопустимо, когда касается должностных лиц, сенаторов, депутатов российского парламента в частности. И установленные здесь конституционные ограничения представляют собой важнейшую гарантию их преданности Отечеству, независимости, объективности, успешного, эффективного выполнения ответственных функций. За рубежом такого рода требования определены чаще всего в текущем законодательстве. В ряде стран закреплены в конституциях. Например, в Австралии, Колумбии, в США в конституциях ряда штатов.
КОНТРОЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ПАРЛАМЕНТА
Следующую группу, касающуюся парламентаризма, составляют поправки 2020г. относящиеся к функциям отечественного парламента. В первую очередь в соответствии с ними конституционно закрепляется уже давно сложившееся основополагающее его полномочие - контрольное. Ранее в ст. 92 Основного закона РФ фиксировались лишь два - представительное, законодательное. Понятие парламентского контроля общего плана довольно редко встречается, используется в конституциях зарубежных государств. Это полномочие наряду с иными фиксируется, например, в основных законах Болгарии, Молдавии. Наиболее распространено здесь конституционное определение контроля парламента, который распространяется на деятельность правительства. При этом довольно часто указываются конкретные ее формы (Австрия, Алжир, Бразилия, Германия и др.).
Обратим здесь внимание на то, что своего рода подготовка к конституционному закреплению парламентского контроля началась у нас давно. Заметим, что данная проблематика постоянно находилась в центре внимания ученых. Представлены здесь самые различные подходы. [см., например, Баглай, 1999: 512-515; Парламентское право России, 1999: 182-205; Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989; Cotemporary Europa - Houndmills, Basingstoke Hampshire and London, 2000/ P. 127-130.]. Но как правило не давалось само определение «парламентский контроль». Исключения здесь носят фактически штучный характер [см. например. Парламентское право. Учебник. Под ред. Булакова, 2006: 137; Коврякова, 2005: 128;. Парламентское право России. Под ред. Т.Я. Хабриевой, 2013: 280]. При
этом здесь выделяются такие стороны, качества парламентского контроля как то, что он представляет собой систему правовых норм, устанавливающих порядок осуществления парламентом в ходе проверки функционирования исполнительных органов. При этом упор делается на охрану этой деятельности и при необходимости применения соответствующих санкций.
Укажем и на ряд нормативных актов, предшествовавших Поправкам 2020 г. и касающихся развития парламентского контроля после 1993 г. Прежде всего это Закон о поправке к Конституции Российской Федерации 2002 г. Он связан с контролем по отношению Правительства РФ со стороны Государственной Думы. Установлено, что она каждый год заслушивает отчеты Правительства о тех результатах, которые им достигнуты; по тем вопросам, которые поставлены перед ним Государственной Думой. Вместе со всем этим Правительство представляет разработанный им федеральный бюджет, обеспечивает его выполнение. Немаловажная роль здесь отведена Федеральному закону о парламентском контроле 2013 г., в иных актах, не имеющих прямого отношения к контрольной деятельности В качестве примера здесь назовем Федеральный закон о государственной охране 1996 г. Процедура парламентского контроля установлена регламентами палат парламента.
Поправки 2020 г. закрепляют контрольную функцию за палатами Федерального Собрания РФ. Это делается путем дополнения ст. 103, 1 Конституции РФ. Ключевая позиция о том, что палаты парламента РФ «вправе осуществлять парламентский контроль». Особый акцент сделан на парламентские запросы, которые направляются в адрес руководителей органов государства, местного самоуправления. Они связаны с их компетенцией. При этом особо важное значение имеет то, что правовую базу данного контроля составляют в первую очередь федеральные законы, регламенты Совета Федерации, Государственной Думы
Особое, центральное место здесь по праву принадлежит Федеральному закону о парламентском контроле 2013 г. Именно в нем наиболее полно, всесторонне урегулированы фактически все важнейшие вопросы касающиеся осуществления на практике этой важнейшей, ответственнейшей функции российского парламента. Четко определены цели осуществления контрольной деятельности парламента России - обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения ее законов; защиты предусмотренных ей прав, свобод человека, гражданина; укрепление законности, правопорядка; борьба с коррупцией и др.
Законодательно определены принципы его осуществления. Это законность; соблюдение прав, свобод человека, гражданина; разделение властей; самостоятельность, независимость субъектов контроля парламента; системность; гласность. Особо подчеркивается открытость, доступность для граждан, общества, СМИ информации о проведении парламентского контроля, его результатах. Недопустимой названа подмена деятельности органов, которую они осуществляют в пределах их компетенции. Это касается в первую очередь органов правосудия, расследования преступлений, оперативно-розыскной деятельности.
Названы субъекты, которые осуществляют парламентский контроль. Это, например, палаты парламен-
та РФ; его комитеты, комиссии; сенаторы, депутаты Государственной Думы. Указывается и на участие в осуществлении такого парламентского контроля Счетной палаты РФ. Ситуации, формы, порядок такого участия определены самим Законом о парламентском контроле в РФ 1913 г., Законом РФ о Счетной палате РФ 1913 г.
Четко определены конкретные формы парламентского контроля. Здесь Государственная Дума наделена прежде всего таким важным правом, как рассмотрения вопроса касающегося доверия Правительству РФ. Что касается бюджетной сферы, то и здесь палаты парламента РФ, их комитеты осуществляют контроль. Он может быть предварительным, последующим, текущим. Ежегодным, обязательным является отчет Правительства РФ в Государственной Думе о результатах его деятельности. Важное значение имеют отчеты Центрального банка РФ перед Государственной Думой. Отметим, что это контрольное положение внесено в Конституцию РФ поправками 2020 г. Здесь особое значение имеет доклад Председателя Центрального банка. Это дает возможность более полного представления о его работе. Актом, который более подробно регулирует данные вопросы, является Закон 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации».
Обратим здесь внимание и на заслушивание на заседаниях палат парламента РФ информации членов Правительства РФ, руководителей, должностных лиц органов исполнительной власти, иных органов, государственных внебюджетных фондов РФ. Такая же форма предусмотрена и для вопросов, поставленных сенаторами, депутатами на «парламентском часе». Сюда следует отнести и заслушивание на заседаниях комитетов, комиссий отечественного парламента информации указанных лиц. В центре внимания здесь, особо выделены вопросы имеющие чрезвычайный характер. По ним предусмотрено заслушивание главным образом высших должностных лиц. Например, Председателя Правительства РФ, Председателя Центрального банка РФ.
В своей контрольной деятельности парламент РФ тесно взаимодействует с различными органами. Это касается прежде всего Счетной палаты РФ. Законодательство здесь особое внимание обращает на назначение, освобождение от должности Председателя Счетной палаты. Закон о Счетной палате РФ 2013 г. более четко определяет некоторые формы взаимодействия парламента и данного органа. Отметим и то, что тесные контакты имеют место в контрольной деятельности Государственной Думы и Уполномоченного по правам человека в РФ.
В соответствии с Поправками 2020 г. к Конституции РФ теперь ежегодно Генеральный прокурор РФ делает доклад на заседании Совета Федерации. В нем в центре внимания вопросы о состоянии законности и правопорядка в нашей стране, мер, предпринимаемых для их укрепления. Отметим здесь и такую форму, как направление палатами парламента РФ своих представителей в организации, которые создаются на основании федерального законодательства, а также отзывают их. Сюда следует отнести и такие формы, как приглашение членов Правительства РФ, других должностных лиц на заседания комитетов, комиссий парламента РФ, парламентские слушания, парламентские расследования.
Особый акцент сделан на правотворчество Правительства РФ, состояние контроля здесь. Определено, что палаты парламента РФ имеют право проведения контроля в деле соблюдения высшим исполнительным органом России, иными органами исполнительной власти сроков разработки, принятия правовых актов, установленных федеральным законодательством; полнотой регулирования правоотношений, обеспечивающих выявление какого-либо недостатка, пробела. Правительство РФ обязано ежеквартально направлять в палаты парламента страны информацию. В ней должно быть представлено состояние разработки, сроки принятия правовых актов, которые установлены законодательством.
Закон о парламентском контроле представляет развернутую характеристику различного рода парламентских контрольных форм. Наряду с этим обратим внимание на то, что Поправки 2020 г. возводят в конституционный ранг такую его форму, как парламентский запрос. Его адресанты - руководители государственных органов, органы местного самоуправления. В Законе о парламентском контроле 2013 г. (ст. 8) раскрыты эти конституционные положения. Установлено, что правом парламентского запроса наделены палаты Федерального Собрания РФ. Он может направляться, например, Председателю Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, руководителям органов местного самоуправления. Установлено требование, что запрос должен быть связан с компетенцией указанных органов, должностных лиц.
Закон четко определяет действия тех, кому адресован данный запрос. Они обязаны представить отчет на него устно на заседании палаты парламента РФ или письменно по согласованию с палатой в пятнадцатидневный срок со дня получения запроса. Допустим и иной срок. Он определяется палатой Федерального Собрания РФ. Важной гарантией здесь является право палаты при признании запроса неудовлетворительным, повторно направить парламентский запрос.
Такой особый интерес, выделение парламентского запроса обусловлено с нашей точки зрения широким распространением, эффективностью данной форы парламентского контроля. Показателем здесь является круг вопросов, тематика таких запросов. Например, о разработке правовых актов в области защины культурного наследия народов РФ (2008 г.). Таким образом, Поправки 2020 г к Конституции РФ касающиеся контрольных полномочий отечественного парламента, обновленное на их основе текущее законодательство значительно подняли на более высокий уровень парламентский контроль, важнейшую составную парламентаризма. Тем самым значительно повышена и роль, значение самого института парламентаризма в целом в нашей стране.
ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВА
Парламентский контроль получил свое существенное развитие, усиление, расширение и в новых конституционных положениях, внесенных поправками 2020 г., касающихся формирования такого высшего органа, как Правительство РФ. Это относится и к Совету Федерации и к Государственной Думе. Последняя наделена, во-первых, правом утверждения по представлению
Президента РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ, во-вторых, по представлению Председателя Правительства РФ утверждения кандидатур его заместителей, федеральных министров. Под это правило не попадают те министры, деятельностью которых руководит непосредственно Президент РФ, а именно. занимающиеся обороной, безопасностью, внутренними делами, юстицией, ликвидацией последствий стихийных бедствий, общественной безопасностью, предотвращением чрезвычайных ситуаций, иностранных дел. Установлено, что Президент РФ проводит консультации с Советом Федерации по назначению на должность руководителей силовых органов исполнительной власти федерального уровня. До принятия Поправок 2020 г. к Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначал Председателя Правительства РФ, а по представлению последнего - заместителя Председателя Правительства РФ, федеральных министров, за исключением министров-силовиков. Таким образом, новое решение трансформирует права Президента в данной области в обязанности.
Соответственно была проведена и коррекция взаимоотношений между Президентом РФ и Государственной Думой. Цель - сохранение стабильности власти. В Конституции РФ закреплено положение о том, что при трехкратном отклонении Государственной Думой предложенной Президентом кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ глава государства назначает его. При этом Президент РФ наделен правом роспуска Государственной Думы и назначения ее новых выборов. Заметим, что здесь Президент может реализовать или не реализовать это право, так как отсутствует императивное требование.
Аналогичного плана установлена и процедура, касающаяся назначения заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров, исключая миистров силового блока. При трехкратном отклонении их кандидатур Государственной Думой Президент имеет право назначить их на данные должности и одновременно может распустить Государственную Думу, назначить ее новые выборы. Важны здесь следующие условия - более 1/3 должностей членов кабинета министров, исключая тех деятельностью которых непосредственно руководит Президент РФ, остаются вакантными. Бесперебойность работы Правительства обеспечивается и новой конституционной обязанностью Президента РФ. Суть ее в том, что во время, когда Государственная Дума распущена, он назначает членов Правительства.
Таким образом, было существенно расширено участие российского парламента в формировании правительства. Но при всем этом ведущая, основная здесь роль остается за Президентом РФ. Такая конструкция в наибольшей степени обеспечивает более эффективное взаимодействие различных ветвей власть. Подчеркнем и то, что такой высокий уровень участия парламента в назначении большинства министров во многом представляет собой российскую специфику, и как отмечается в научной литературе не характерен « для государств с президентской формой правления», но «усиливает начала парламентаризма и народного представительства в России» [Хабриева, Клишас, 2020: -135.]..
Обратим внимание и на ряд новых моментов, внесенных Поправками 2020 г. по вопросу, связанному с
выражением недоверия Государственной Думой Правительству РФ. Это касается прежде всего конституционного положения о том, что если Государственная Дума повторно выражает недоверие высшему исполнительному органу, то Президент РФ имеет право осуществлять два действия: принять решение об отставке Правительства РФ; распустить Государственную Думу, назначить новые выборы. Новшества здесь касаются позиции о назначении выборов в Государственную Думу. Еще одна здесь новизна. Это касается положений об ограничениях на проведение процедуры выражения недоверия Государственной Думы Правительству РФ. Здесь прежде всего закреплена норма отсылочного характера, гласящая, что такого рода ограничения предусмотрены ч. 3-5 ст. 109 Основного закона РФ. Они могутосуществляться в течение года после назначения Председателя Правительства России. Такой подход в значительной мере способствует обеспечению стабильности деятельности органов исполнительной власти. Все это имеет важное значение в деле упорядочения взаимоотношений законодательной и исполнительной властей и в конечном результате способствует укреплению, усилению парламентаризма.
Обратим внимание и на ряд новшеств, связанных с формированием иных государственных органов. Это касается прежде всего судебных органов. Теперь Совет Федерации по представлению Президента РФ назначает Председателя Конституционного Суда, его заместителя, судей Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ, его заместителей, его судей. Ранее эти полномочия принадлежали Президенту РФ. Такое решение направлено на усиление демократического характера государственного управления, совершенствование взаимодействия ветвей власти. Это и новая форма, конструкция их сдержек и противовесов. В тексте Основного закона нашей страны закреплено и такое новое полномочие Совета Федерации, как право прекращать полномочия Председателя Конституционного Суда РФ, его заместителя, судей, Председателя Верховного Суда РФ, его заместителей, судей, председателей, заместителей председателей, судей кассационных, апелляционных судов. Установлены основания такого действия - проступок, который порочит честь и достоинство судьи. Указаны и другие законные случаи, которые показывают невозможность
ЛИТЕРАТУРА
1. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. Российский юридический издательский дом. М., 1999. - 432 С.
2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для Вузов. 2-изд. Норма. М.,1999. -776 С.
3. Коврякова Е.В. Парламентский контроль:зарубеж-ный опыт и российская практика. Городец. М., 2005.
4. Корф С.А. Русское государственное право. Ч 1. Поставщик двора его величества скоропечатня А. Л.А. Левенсона, Гельсинфорс., 1915. - 315 С.
5. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т.1. Конституционное право. 3 - е изд. СПб, 1913. - 672 С.
6. Нуденко Л.А. Конституционное права России. Юрайт. М., 2011. - 581 С.
выполнения судьей его полномочий. Важное значение имеет то, что данные действия Совет Федерации может осуществлять только на основе представления Президента РФ. Это еще одна мощная гарантия, служащая делу обеспечения независимости судей.
Отметим и новые моменты, связанные с органами Прокуратуры. Они касаются прежде всего их формирования. Установлено, что Генеральный прокурор РФ, его заместители, прокуроры субъектов РФ, военные, другие специализированные прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов РФ, назначаются на должность Президентом РФ. Обязательно при этом предварительное проведение консультации с Советом Федерации. Это также следует рассматривать как мощную гарантию, которая направлена на обеспечение независимости функционирования прокурорских органов. Новое присутствует и в деле по формированию Счетной палаты РФ. В него включен Президент РФ. Он наделен правом представления кандидатур на должности ее Председателя, его заместителя. Это свидетельство особого статуса данного органа как высшего органа государственного аудита.
ВЫВОДЫ
Анализ Поправок 2020 г. к Основному закону РФ свидетельствует о том, что парламентаризм был, есть и будет оставаться важнейшим институтом отечественной государственности в целом, важнейшей составной ряда его отдельных институтов в частности. Это обусловлено той особой ролью, которая принадлежит ему в современной России. Парламентаризм - важнейший гарант обеспечения верховенства Федерального Собрания, являющегося парламентом Российской Федерации, верховным народным представительством нашей страны.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, Поправки 2020 г. к Основному закону РФ идут по пути повышения места и роли парламентаризма, его совершенствования, и направлены на достижение его зрелости, развитости, полноценности. Они касаются в первую очередь организации деятельности верховного народного представительства, его полномочий, и прежде всего контрольных, формирования различного рода органов государства.
REFERENCES
1. Avakyan S.A. The Federal Assembly is the parliament of Russia. Russian legal publishing house. M., 1999. -432 Р.
2. Baglai M.V. Constitutional law of the Russian Federation. Textbook for High Schools. 2nd ed. Norm. M., 1999. - 776 Р.
3. Kovryakova E.V. Parliamentary control: foreign experience and Russian practice. Gorodets. M., 2005.
4. Korf S.A. Russian state law. P 1. Supplier of the court of His Majesty A.L.A. Levenson, Gelsinfors., 1915. -315 Р.
5. Lazarevsky N.I. Russian state law. T.1. Constitutional law. 3rd ed. St. Petersburg, 1913. - 672 Р.
6. Nudenko L.A. Constitutional law of Russia. Yurayt. M., 2011. - 581 p.
7. Парламентское право России. Учебное пособие. Юрист. М., 1999.
8. Парламентское право. Учебник. Под ред. О.Н. Бу-лакова. Эксмо. М., 2006 - 656 С.
9. Парламентское право России. Монография. Под ред. Хабриевой Т.Я. Государственная Дума. М., 2013. - 400 С.
10. Соколов К.Н. Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентарного строя. Типография «Печатный труд», СПб, 1912. - 432 С.
11. Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1 -ФКЗ о «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Норма. М., 2020. - 240 С.
12. Чиркин В.Е. Конституционное право России: учебник. 6-е изд. Норма. М., 2009. - 495 С.
13. Шульженко Ю.Л. Российская теория парламентаризма. Юрлитинформ. М., 2018. - 168 С.
14. Cotemporary Europa - Haundmills Besingstokc Hampshire and Ljndon. 2000 P. 127 - 130.
15. Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland/ B.N.Y.1989.
7. Parliamentary law of Russia. Tutorial. Lawyer. M., 1999.
8. parliamentary law. Textbook. Ed. HE. Bulakov. Eksmo. M., 2006 - 656 p.
9. Parliamentary law of Russia. Monograph. Ed. Khabrieva T.Ya. The State Duma. M., 2013. - 400 p.
10. SokolovK.N. Parliamentarism. Experience of the legal theory of the parliamentary system. Printing house "Printed Labor", St. Petersburg, 1912. - 432 p.
11. Khabrieva T.Ya., Klishas A.A. Thematic commentary to the Law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation dated March 14, 2020 No. 1-FKZ on "On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public authorities". Norm. M., 2020. -240 p.
12. Chirkin V.E. Constitutional law of Russia: textbook. 6th ed. Norm. M., 2009. - 495 p.
13. Shulzhenko Yu.L. Russian theory of parliamentarism. Yurlitinform. M., 2018. - 168 p.
14. Cotemporary Europa - Haundmills Besingstokc Hampshire and Ljndon. 2000 P.127-130.
15. Parliamentsrecht und Parliamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland/B.N.Y.1989.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 83,05%
Статья поступила в редакцию 06.03.2023, принята к публикации 30.03.2023 The article was received on 06.03.2023, accepted for publication 30.03.2023
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Шульженко Юрий Леонидович, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ, главный научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции Институту государства и права РАН, Москва, Российская Федерация. ORCID ID: N 00000002-3106-2840. E-mail: [email protected]
ABOUT THE AUTHOR
Shulzhenko Yuriy Leonidovich, Dr.Sci.(Law), professor, Chief Researcher, Department of Constitutional Law and Constitutional Justice, Institute of the State and Law, Russian Academy of Sciences, Honored lawyer of Russian Federation. ORCID ID: N 0000-0002-3106-2840. E-mail: [email protected]
