CC BY
417
ПОНЯТИЕ «НАДНАЦИОНАЛЬНОСТЬ» И СУВЕРЕНИТЕТ ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
О.М. Мещерякова
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
Статья посвящена проблеме наднациональности в деятельности Европейского Союза и ее связи с вопросами суверенитета государств-членов.
«Единая Европа», к созданию которой Европейские сообщества шли с момента своего создания в середине XX в., не означает подавление национальной самобытности государств — членов Европейского Союза, их политических и правовых традиций, культуры и языка. Более того, как показал весь предшествующий период развития европейской интеграции — это как раз те аспекты, которых интеграция не должна касаться.
Не случайно поэтому, что в ходе обсуждения проекта официального девиза Европейского Союза широкую поддержку получил лозунг «Единство и многообразие», подчеркивающий противоречивые аспекты интеграции, т.е. стремление к унификации там, где это необходимо, и возможность сохранить при этом историческое многообразие — традиции и культуру каждого из европейских народов, т.е. их национальную самобытность. Таким образом, указанный лозунг заключает в себе два аспекта, которые связаны, в свою очередь, с вопросом о соотношении категорий «наднациональность» и «национальный суверенитет».
В российской науке международного права нет единства по поводу определения понятия «наднациональность». Например, Е.А. Шибаева считает, что вопрос о наднациональности международной организации — это вопрос о соотношении суверенитета государств-членов с полномочиями созданного ими внутриорганизаци-онного механизма. Вступление государства в международную организацию влечет за собой добровольное делегирование этой организации части своих суверенных прав. Степень этого делегирования и составляет, по ее мнению, сущность понятия «наднациональность» [8, с. 45].
По мнению, А.С. Фещенко, наднациональность — это совокупность полномочий, которыми государства наделяют определенный международный орган для целенаправленного регулирования, причем эти полномочия имеют приоритетный характер по отношению к соответствующей компетенции государств-членов [6, с. 170].
Ряд юристов-международников вообще не признает возможности существования международных организаций наднационального характера и считает, что Европейский Союз является классической международной организацией, обладающей некоторыми специфическими чертами, не позволяющими говорить о его особой
правовой природе. Так, например, Ю.М. Юмашев утверждает, что «...ни автономный правопорядок, ни другие отличительные особенности не позволяют квалифицировать Европейский Союз ни в качестве государственного объединения федеративного типа, ни как наднациональную организацию» [9, с. 36]. Примерно такой же точки зрения придерживается Ю.М. Колосов: «На мой взгляд, наднациональность означает коллективное принятие решений, затрагивающих свободу действий одного или нескольких государств, и никак не касающихся поведения остальных участников организации. Решение, устанавливающее единые для всех государств правила поведения, правильнее считать интеграционным, а не наднациональным» [3, с. 8].
Кризисные явления, обозначившиеся в Европейском Союзе в процессе ратификации Договора, утверждающего Конституцию для Европы, высветили основные противоречия, наметившиеся в ходе всего предшествующего развития европейского интеграционного процесса. И основным камнем преткновения оказался вопрос о суверенитете государств-членов Европейского Союза и связанный с ним целый комплекс вопросов, таких как, например, вопрос о роли национальных парламентов в процессе принятия решений, вопрос о распределении компетенций между Союзом и государствами-членами, вопрос о природе компетенции Союза. А также вопрос о механизме принятия решений наднациональными органами Европейского Союза, что напрямую связано с определением самого понятия «наднациональность», из которого и следует исходить при решении вопроса о соотношении национального права и права сообществ.
В международном праве не существует предписания, каким образом государство должно осуществлять реализацию взятых на себя обязательств, т.к. это лежит в плоскости осуществления его государственного суверенитета. Но нельзя утверждать, что международное право целиком игнорирует этот вопрос. Механизм согласования международного и национального права базируется на принципе, согласно которому государство обеспечивает выполнение международного договора всеми находящимися в его распоряжении властными действиями в соответствии с национальной Конституцией. Среди юридических форм согласования международного и внутригосударственного права различают трансформацию, инкорпорацию, рецепцию, отсылку к международному договору [2, с. 112-113].
Исторически сложились два основных концептуальных подхода к соотношению внутригосударственного и международного права. Сторонники дуалистической концепции отстаивают точку зрения, согласно которой существуют две самостоятельные, параллельные правовые системы.
Исходя из этого, известный итальянский профессор международного права Д. Анциолотга не допускает какой бы то ни было надгосударственной власти вопреки нормообразованию государств на основе их соглашений. Иное, по его мнению, означало бы конец международного права и замену его внутригосударственным правом какого-либо преобладающего на международной арене государства [1, с. 7-9].
Другой подход связан с теорией примата внутригосударственного права над международным правом или международного права над внутригосударственным.
Однако, что касается Европейского Союза, то суверенитетом обладают государства, а не Союз и, следовательно, наднациональность (существование наднациональных органов Союза) не ущемляет суверенные права государств-членов, так как государства делегируют часть своих суверенных полномочий наднациональным органам добровольно и, главное, не окончательно. Полномочия делегируются государствами с целью влияния на деятельность наднациональных органов Союза в тех областях, где в век глобализации отдельно взятое государство уже не в состоя-
нии действовать в одиночку, и, следовательно, это влияние направленно на укрепление материальной составляющей их национального суверенитета.
Однако, что касается соотношения национального права и права сообществ, которое можно считать новой правовой системой, нормы которой регулируют поведение как самих государств, так и непосредственно граждан и юридических лиц, то следует отметить, что источниками первичного права Европейского Союза являются международные договоры, которые подписаны и ратифицированы всеми государствами-членами. И, следовательно, как международные договоры для внесения любых изменений они, по общему правилу, нуждаются в согласии каждого из государств — членов Европейского Союза.
В процессе объединения Европы уже к середине 1960-х гг. все более стало приходить понимание того, что основной целью интеграции и ее движущей силой является национальный интерес, что само по себе ставило в повестку дня вопрос о механизме защиты национальных суверенитетов государств-членов Европейских Сообществ от чрезмерных увлечений наднациональных институтов.
Таким образом, в Европейском Союзе в противовес федералистским планам превращения европейских сообществ со временем в некое федеративное «супергосударство», что неминуемо привело бы к полному краху планов объединения Европы, возникла концепция «Европы отечеств», направленная на сохранение национального суверенитета государств-членов. Ибо наднациональная интеграция возможна только на субсидиарной основе, а не на принципах представительной демократии, которая эффективна только в малых сообществах. Ведь в интеграционных сообществах речь идет не о представительной демократии, а демократии участия, основанной на принципе субсидиарности, согласно которому все вопросы должны быть сначала обсуждены на национальном уровне, и если на национальном уровне их решить не представляется возможным, то только в этом случае они должны решаться на уровне Союза.
Например, генерал де Голль пренебрежительно отзывался о протагонистах наднациональных идей и подчеркивал, что он придерживается единого мнения с К. Аденауэром и отвергает «апатридное образование» («Construktion apatride»), в котором «исчезнут наши народы, их государства и законы» [5, с. 43].
С начала 1970-х гг. понимание интеграции как процесса «постепенной утраты суверенитета» определяло ее негативное восприятие отдельными национальными государствами, что проявилось в тенденции к торможению «углубления» интеграционного процесса.
С начала 1990-х гг. (с принятием Договора о Европейском Союзе) представление об объединении было отягощено тем, что все наднациональные институты в рамках процесса интеграции приобрели больший вес, стали вмешиваться в дела, которые всегда считались исключительно национальными. В частности, Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор) значительно расширил полномочия Европейского парламента.
Вопрос о национальной идентичности, месте и роли националистических тенденций, проявляющихся в настоящее время в Европе в контексте интеграционного процесса, отнюдь не случаен. Объективная неизбежность его постановки обусловлена в первую очередь самой природой двух феноменов — национализма, с одной стороны, и наднациональной природой интеграции, с другой. Наднациональный интеграционный процесс объективно ведет к размыванию политических границ и изменению статуса соответствующего этнокультурного социума. Было бы несправедливо, да и в принципе невозможно, заменить национальную идентичность об-
щеевропейской. Любая такая попытка обречена на неудачу, так как национализм — это, с одной стороны, — обретение определенной этнокультурной общностью собственного политического статуса, а, с другой, — один из принципов структурирования политического пространства. Национализм направлен на защиту существующей идентичности, в то время как процесс наднациональной интеграции ставит статус этой идентичности под сомнение, что и является камнем преткновения в процессе объединения Европы. Отсюда и вопрос о национальном суверенитете. Ведь именно национальный суверенитет создает то пространство, в котором осуществляется принцип национальной самобытности.
Таким образом, хотя отличительной чертой европейской интеграции является ее наднациональный характер, это отнюдь не означает, что национальные государства растворятся в интеграционной группировке. Диалектика интеграции состоит в том, что отказ от части национального суверенитета не ослабляет, а, напротив, усиливает национальные государства, расширяет поле национальных интересов, дает национальным государствам дополнительные возможности.
Понятие «наднациональность» или «надгосударственность» применительно к надгосударственным институтам — сравнительно новое и малоразработанное. Эти два термина употребляются для обозначения одного и того же явления. Чаще применяется термин «наднациональность», который появился как концентрированное выражение федералистских устремлений французских отцов-основателей европейской интеграции Ж. Моне и Р. Шумана.
В официальные документы этот термин включен во время разработки Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), подписанного в 1951 г. В тексте Договора дефиниция понятия «наднациональность» не содержится, но сам термин используется (п.п. 4, 6 ст. 9). Однако в 1967 г. ст. 9 Договора была отменена. А впоследствии и само Европейское объединение угля и стали, с которого началось строительство Европейского Союза, прекратило свое существование.
В настоящее время нет международно-правового акта, в котором раскрывалось бы понятие «наднациональность». Не существует устоявшегося определения и в международно-правовой литературе. Высказывалось, в частности, мнение, что наднациональность вообще не специфическое явление [И, р. 229]. Наибольшее распространение получила точка зрения, в которой главным критерием при квалификации международной организации в качестве наднациональной служит передача ей государствами-членами части своего суверенитета в определенной области (речь идет о международно-правовой характеристике понятия «наднациональнгость»).
Европейская интеграция представляет собой уникальное явление: национальный интерес был и остается ее важнейшей пружиной [12, р. 297]. Политики руководствуются в первую очередь интересами своих стран, а не абстрактным «общим благом». Главная задача общеевропейских структур — сохранение национальных и региональных различий, каждое из которых раскрывает существенную сторону европейской цивилизации [7, с. 9]. Именно с этим аспектом интеграционного процесса в Европе связаны трудности в определении понятия «наднациональность ».
Однако, какую бы форму ни избрала Европа в будущем, даже если это будет федерация, она всегда останется Европой наций, поскольку вопрос о национальной идентичности является основным камнем преткновения в процессе интеграции, даже в тех случаях, когда речь идет о проявлениях регионалистских устремлений. Ведь в Европейском Союзе суверенитетом обладают только государства-члены. А попытки «брюссельской бюрократии», приобретшей определенную самостоятель-
ность в рамках наднациональных институтов Союза, ограничить их суверенитет наталкиваются на сопротивление национальных государств, что влечет за собой возникновение центробежных тенденций.
Если государства-члены и ограничивают свой суверенитет в пользу Союза, то только для того, чтобы достичь целей, соответствующих их национальным интересам. И связано это только с передачей Союзу тех полномочий, которые в условиях глобализации не представляется возможным решить на национальном уровне.
Поэтому можно сделать вывод о том, что государства — члены Европейского Союза, если и ограничивают свой суверенитет, то только добровольно и в целях защиты своих национальных интересов. И, следует отметить, что в первую очередь это выгодно малым государствам, тем более что вопрос о суверенитете непосредственно связан с принципом национальной самобытности, что получило отражение в новой Конституции Европейского Союза:
«Союз уважает национальную самобытность государств-членов, свойственную их основным конституционным и политическим структурам...
Он уважает главные функции государства, в частности те, которые имеют целью обеспечение территориальной целостности, поддержание публичного порядка и обеспечение внутренней безопасности» [4, с. 100-101].
В отношении же Европейского Союза важно, чтобы он был не соперником, а продолжением наций. Разумеется, сегодня экономическая жизнь вышла за рамки национального государства, ее ареной является весь мир. Однако политическая, культурная и социальная жизнь по-прежнему разворачивается в национальных рамках: нация незаменима как средоточие политических решений и культурной деятельности. Культура связана с идентичностью каждой нации, с ее исторической памятью. Поэтому европейская интеграция не должна представлять угрозу для национальной идентичности и разрушать национальную идею.
Война с Ираком в 2003 г. отчетливо показала значительное влияние позиций государств-членов на принятие военных решений, и что самое важное, иракская кампания показала, что у Европейского Союза фактически не существует никакой общей внешней политики и политики безопасности. И речь может идти только о согласовании воль суверенных европейских государств и поиске компромисса по этим вопросам.
Однако Европейский Союз обладает рядом признаков, которые позволяют видеть в нем некоторые черты государства, но государства не обладающего суверенитетом. Только государства-члены обладают суверенитетом и в настоящее время, да, вероятно, и в будущем, не может идти речь о передаче суверенитета государств-членов некому «союзному государству».
Ведь только суверенитет создает международное право, и это право принимает суверенитет как свое основание и основополагающий принцип [10, р. 95].
Таким образом, суверенитет предстает в качестве ключевого, системообразующего элемента в системе международных отношений, в которых заложен принцип примата государственного суверенитета. А наднациональность можно рассматривать как способ организации международного сотрудничества суверенных государств в некоторых областях, характеризующийся образованием органов, не зависящих от государств, иерархически стоящих выше по отношению к национальным органам.
Следует также отметить, что наднациональность в праве Европейского Союза представляет собой категорию, вписывающуюся в понятийный аппарат международного права и потому соответствующую его общепринятым принципам.
ЛИТЕРАТУРА
1. Анциолотти Д. Курс международного права. — Т. 1. — М., 1961.
2. Бекяшев К.А. Международное публичное право: Учебник. — М., 2007.
3. Колосов Ю.М. Международное право в современном мире. — М., 1991.
4. Конституция Европейского Союза с комментариями / Отв. ред. Кашкин С.Ю. — М., 2005.
5. Тадден Р. фон. Привилегированное партнерство. Елисейский договор вчера, сегодня, завтра // Internationale Polinik. — 2003. — № 1.
6. Фещенко А.С. Наднациональность в деятельности международных организаций // Ежегодник международного права, 1987. — М., 1987.
7. Чубарьян А.О. Бриановская Европа // Метаморфозы Европы. — М., 1993.
8. Шибаева Е.А. К вопросу о наднациональном характере универсальных международных организаций // Московский журнал международного права. — 1992. — №4.
9. Юмашев Ю.М. О правовой природе Европейского сообщества // Европейская интеграция: правовые проблемы. — М., 1992.
10. Anand R. International Law and the Developing Countries. — Delhi, 1986.
11. Hartuy T.C. Federalism. Courts and legal system: The Emerging Constitution the European Community //Amer. J. Law. — 1986. — Vol. 34.
12. Kunz J. Supra-national organs // Amer. J. Intern. Law. — 1952. — Vol. 46.
DEFINITION OF «SUPRANATIONAL» AND THE SOVEREIGNTY OF STATES-MEMBERS OF THE EUROPEAN UNION
O.M. Mescheryakova
The Department of international law Peoples’ Friendship University of Russia Miklykho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia
The article is devoted to concept «supranational» and to the sovereignty of states-members of the European Union.
