CC BY
959
70
Раздел 6. Процессуальное право, юрисдикция, процедуры
Раздел 6. Процессуальное право, юрисдикция, процедуры
ПОНЯТИЕ И СООТНОШЕНИЕ АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА И АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ
М.В. Бызова
(Помощник Чайковского городского прокурора Пермского края, аспирант кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, г. Чайковский)
В теории и практике прокурорского надзора (в общепринятом понимании) зачастую апеллируют понятиями «акт прокурорского надзора» и «акт прокурорского реагирования». Несмотря на распространенность употребляемых терминов, ни юридическая литература, ни законодатель не содержит общепринятых дефиниций и не разграничивает данные правовые акты. Справедливо возникает вопрос о том, что необходимо понимать под актом прокурорского надзора и актом прокурорского реагирования, и каково их соотношение?
Отдельными авторами акт прокурорского надзора рассматривается как предусмотренное федеральными законами правовое средство реализации полномочий прокуратуры, используемых прокурором в соответствии со своей предметной и иерархической компетенцией в целях установления нарушений или несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов, прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, проверки этих нарушений и принятия мер к восстановлению нарушенной законности [1, с. 21]. Ю.Е. Винокуров рассматривает акты прокурорского надзора как специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий [2, с. 160]. В.Г. Бессарабов под актом прокурорского надзора понимает нормативно закрепленное правовое средство реагирования прокурора на нарушения законов, используемое в предусмотренных законом формах в ходе реализации полномочий по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений [3, с. 206]. А.В. Борецкий и
В.В. Долежан рассматривают акты прокурорского надзора как действия прокурора при реализации своих полномочий, в том числе при реализации «общего надзора», и как документы, касающиеся реализации надзорных полномочий [4, с. 5]. Ряд авторов отождествляют акты прокурорского надзора и прокурорского реагирования, определяя их как документы, являющиеся формой реагирования прокурора на выявленные нарушения закона [5, с. 39].
В зависимости от понятия «прокурорский надзор» приведенные дефиниции актов прокурорского надзора имеют различное содержание. Как известно, прокурорским надзором обозначена не только основная функция органов прокуратуры, но и отрасль юридической науки, учебная дисциплина. Понимая под прокурорским надзором последнее, к числу актов прокурорского надзора можно отнести все без исключения акты прокурора. С этой позиции все дефиниции являются обоснованными.
Исходя из функциональной характеристики прокуратуры, под актами прокурорского надзора следует понимать акты, направленные на устранение нарушений закона при реализации надзорной функции прокуратуры. Представляется, что целесообразно рассматривать акты прокурорского надзора именно через призму классификации функций прокуратуры. С этой точки зрения вышеприведенные понятия актов прокурорского надзора весьма неоднозначны. Ю.Е. Винокуров рассматривает акты прокурорского надзора как специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации
Юридическая наука и правоохранительная практика своих полномочий. В специальной литературе полномочия прокурора подразделяются на надзорные (реализуемые в рамках надзорной функции) и ненадзорные (в сфере иных функций прокуратуры) [6, с. 22]. Не конкретизируя вид реализуемых полномочий, автор необоснованно охватывает понятием «акты прокурорского надзора» -акты, вносимые как в сфере надзорной, так и ненадзорной деятельности прокуратуры.
А.В. Борецкий и В.В. Долежан, напротив, четко очерчивают сферу актов прокурорского надзора, указывая, что такие акты рассматриваются как действия и документы прокурора, касающиеся реализации его надзорных полномочий.
Необходимо отметить, что законодатель наделил прокурора рядом полномочий, которые принято подразделять на полномочия по выявлению нарушений закона и реагированию на выявленные нарушения закона. Формой реализации полномочия прокурора являются законодательно закрепленные правовые средства прокурора, которые классифицируются аналогично полномочиям. Представляется, что под актом прокурорского надзора необходимо понимать законодательно закрепленные правовые средства прокурора по реагированию на выявленные нарушения закона, причины и способствующие им условия, имеющие письменную форму выражения и применяемые только в рамках надзорной функции прокуратуры.
Под актом прокурорского реагирования в специальной литературе понимается специфическое установленное законом правовое средство, применяемое указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий [7, с. 118], а также внешняя форма реализации полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий [3, с. 206-207].
Е.Р. Ергашев и В.Г. Бессарабов очерчивают две совершенно разные сферы применения актов прокурорского реагирования: сферу выявления нарушений закона и сферу реагирования на выявленные нарушения закона. Представляется, что акты
прокурорского реагирования являются формой выражения исключительно полномочий по реагированию на выявленные нарушения закона по следующим причинам. В.Г. Бессарабов ограничивает применение актов прокурорского реагирования реализацией полномочий по выявлению правонарушений. К таким актам им отнесено требование о выделении специалистов. Представляется, что данная позиция размывает различия полномочий прокурора по выявлению нарушений и реагированию на них. Известно, что требование о выделении специалиста является полномочием прокурора, направленным на выявление нарушений закона. Применение правовых средств выявления нарушений закона обусловлено их неустановленностью, временным отсутствием достоверных сведений о таковых. В связи с этим упоминание термина «реагирование» является неоправданным. Реагирование не обусловлено фактором, его влекущим, т.е. употребляемый термин не отвечает своему лексическому значению. Слово «реагировать» определяется как проявление своего отношения к чему-нибудь [9, с. 670]. Совершенно логично понимать под объектом, требующим проявления к нему отношения, именно нарушение закона, а не сведения, являющиеся основанием для проведения прокурорской проверки. Прокурорское реагирование как правовое средство, направленное на устранение нарушений закона, берет свое начало с момента сопоставления фактического и юридического содержаний правоотношения, раскрывающего состояние законности в той или иной сфере. С этой точки зрения рассмотрение акта прокурорского реагирования как правового средства выявления нарушений закона (в виде требования о выделении специалиста) является нелогичным. Следует признать, что акт прокурорского реагирования применим лишь в процессе реализации полномочий по реагированию на выявленные нарушения закона, поэтому под актом прокурорского реагирования необходимо понимать правовое средство реагирования прокурора на выявленные нарушения закона, при-
Раздел 6. Процессуальное право, юрисдикция, процедуры
72
меняемое в надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры.
Соотношение актов прокурорского надзора и прокурорского реагирования заключается в том, что данные акты являются видами правовых средств реагирования на выявленные нарушения закона. Акты реагирования включают в себя акты, применяемые как в надзорной сфере деятельности прокуратуры, так и ненадзорной. Акты реагирования, применяемые в надзорной деятельности именуются актами прокурорского надзора. К ним отнесены протест на противоречащий закону правовой акт, представление об устранении нарушений закона, предостережение о недопустимости нарушения закона, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и др. К актам реагирования, применяемым в ненадзорной деятельности прокуратуры, относятся апелляционные, кассационные, надзорные представления прокурора на судебные решения, а также апелляционные и кассационные жалобы прокурора на решения арбитражных судов.
Признаками актов прокурорского реагирования, следовательно, и актов прокурорского надзора является особая сфера применения, т.е. основанием применения актов являются, как правило, выявленные нарушения закона, причины и условия им способствующие, подтвержденные сведения о готовящемся нарушении закона; данные акты являются формой реализации полномочий прокурора по реагированию на выявленные нарушения закона.
Акты всегда адресованы конкретным лицам - органам, должностным лицам, виновным в нарушении закона или уполномоченным в устранении допущенных нарушений, судам апелляционной, кассационной и надзорной инстанции, органам государственной власти и должностным лицам, уполномоченным на осуществление производства по делам об административных правонарушениях, и др.
Актам реагирования присуща всегда только письменная форма выражения: данное требование не закреплено законодательно, но выработано многолетней про-
курорской практикой. Федеральный закон «О прокуратуре РФ», процессуальное законодательство закрепляют конкретные виды актов прокурорского реагирования, регламентируя основания их внесения, порядок и сроки рассмотрения отдельными правовыми нормами.
Целью любого акта является устранение нарушений закона, причин и способствующих им условий, восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Цель обусловливает требовательный характер актов: прокурор излагает сущность допущенных нарушений закона, нормы закона, которые были признаны нарушенными, и требует их устранения (например, приведение в соответствии с законом противоречащих ему правовых актов, принятия мер по устранению нарушений закона и т.д.). Акты прокурорского реагирования всегда обязательны к рассмотрению.
Необходимо отметить предложенную в литературе классификацию правовых средств реагирования прокурора, согласно которой прокурор применяет средства реагирования как на противоправные так и на правомерные действия органов расследования [10, с. 12]. Действительно, нельзя не согласиться с тем, что при осуществлении прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурор применяет средства реагирования не только на выявленные нарушения закона в действиях поднадзорных субъектов, но и на правомерные их действия, к которым можно отнести такое средство, как «утверждение». Оно реализуется посредством совершения прокурором соответствующей надписи на процессуальных документах органов расследования. Несмотря на письменную форму выражения, представляется неоправданным относить его к актам прокурорского реагирования, поскольку данное средство не представляют собой письменного документа в традиционном его понимании, а являются лишь обязательным элементом
Юридическая наука и правоохранительная практика процессуальных документов органов расследования.
Представляется, что разграничение актов прокурорского надзора и прокурорского реагирования имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Повышение уровня эффективности актов прокурорского реагирования путем определения их понятия, законодательного закрепления их признаков, принципов, более детальная регламентация оснований внесения отдельных актов прокурорского реагирования, порядка и сроков их рассмотрения является одной из важных задач, стоящих сегодня не только перед органами прокуратуры, но и всей правоохранительной деятельностью государства, поскольку полное, всестороннее и оперативное восстановление законности, нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, возможно лишь при наличии четко выверенного и отточенного правового инструментария, имеющего законодательное закрепление.
1. Прокурорский надзор: учебник для вузов / Под ред. А.Я. Сухарева. - М.: Норма, 2005.
2. Прокурорский надзор: учебник / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Высшее образование, 2005.
3. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. - М.: Проспект, 2006.
4. Борецкий А.В., Долежан В.В. Акты прокуратуры по общему надзору: Учеб. пособие, 1983.
5. Прокурорский надзор: Учебник / В.Н. Григорьев, А.В. Победкин, В.Н. Яшин,
В.Н. Калинин. - М.: Эксмо, 2006.
6. Ергашев Е.Р. Компетенция прокуратуры Российской Федерации: Учеб. пособие. -Екатеринбург: Уральская гос. юрид. акад., 2008.
7. Ергашев Е.Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры // Российский юридический журнал. - 2007. - № 1(53).
9. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М.: ИТИ Технологии, 2003.
10. Кожевников О.А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие: Учеб. пособие. - Екатеринбург: Уральская гос. юрид. акад., 2006.
