CC BY
288
местного значения, по сути свела к нулю все положительные результаты проведенной законодательной работы в области разграничения предметов ведения государственной и муниципальной властей. Ее буквальное толкование свидетельствует о возможности вторжения органов местного самоуправления в контрольную деятельность всех без исключения органов государственной власти федерального и регионального уровней и осуществления контрольных мероприятий во всех сферах, что в свою очередь противоречит Конституции РФ и отраслевому законодательству, используемому нами при рассмотрении общих вопросов обеспечения безопасности населения от природных, техногенных и иных угроз.
1 См.: Белов С.В, Ильницкая А.В., Козьяков А.Ф. Безопасность жизнедеятельности: учебник для вузов / под общ. ред. С.В. Белова. 2-е изд., испр. и доп. М., 2005. С. 300.
2 См.: Ярочкин В.И. Секьюритология — наука о безопасности жизнедеятельности. М., 2000. С. 89.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 33, ч. 1, ст. 3436.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249.
5 См.: Филатова А.В. Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики: дис....д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. С. 14-15.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52, ч. 1, ст. 5140.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30, ст. 3588.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3649.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
10 См.: Демин В.В., Петров С.В., Ламонов Е.В. Правовое регулирование и органы обеспечения безопасности жизнедеятельности. Мичуринск, 2010. С. 143.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4590.
Н.В. Галицкая
го с
ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ I
В СВЕТЕ ЭКСТРАПОЛЯЦИИ ВЗГЛЯДОВ Т
ПРОФЕССОРА В.М. МАНОХИНА I
о
В статье рассматриваются основные категории института государственной службы, С
исходя из взглядов основоположника саратовской школы административного права про- S
фессора В.М. Манохина. Анализируются признаки государственной службы и нормативно- Т
правовые акты, определяющие основные направления ее функционирования; характери- н
зуются основные принципы правовых и организационных основ государственной службы. 0
Ключевые слова: государственная служба, административно-правовой институт, при- Ю
знаки государственной службы, виды службы, принципы. и
N.V. Galitsky 0
й
CONCEPT OF PUBLIC SERVICE IN THE LIGHT Ц
OF EXTRAPOLATION OF SIGHTS U
OF PROFESSOR V.M. MANOHIN •
cn
In the scientific article the basic categories of institute of public service, proceeding from )
sights of the founder of the Saratov school of administrative law of professor V. M. Manohina are 2
considered. Signs of public service and the regulatory legal acts defining the basic directions 3
of its functioning are analyzed. Taking into account sights of professor V.M. Manohina main principles of legal and organizational bases of public service of public service are characterised.
Keywords: public service, is administrative-legal institute, public service signs, service kinds, principles.
© Галицкая Наталья Владимировна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
Государственная служба — это важнейший административно-правовой институт, который играет важнейшую роль в обеспечении оптимальности правового регулирования государственного управления. Изучение стремительно развивающегося законодательства о государственной службе происходило в постсоветское время в условиях становления законодательства о государственной службе, возникновения новых направлений в научных изысканиях, которые повлекли за собой появление публикаций, научных трудов и базовых понятий. В числе многочисленных исследований особое внимание привлекает книга профессора В.М. Манохина «Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование», в которой автор на высоком концептуальном уровне предпринял комплексный анализ многочисленных вопросов государственной службы: понятие государственной службы и государственной должности, основные принципы государственной службы, правовой статус государственных служащих и т. д.1 Сформулированное В.М. Манохиным определение государственной службы впоследствии стало в научной литературе традиционно повторяемым и анализируемым: государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также саму деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций госу-дарства2.
Профессиональная деятельность государственных служащих имеет харак-а терные признаки. Один из них — специфичность обязанностей государственных ? служащих. Государственная служба включает в себя выполнение работы, кото-а. рая относится к определённой деятельности, в частности профессии, специаль-| ности, должности и квалификации. Профессия - это большая часть трудовой
1 деятельности, в которой человек использует имеющиеся у него знания, навыки | и умения. Специальность является узкой областью применения накопленного
го
| опыта в пределах указанной профессии, в которой работник имеет глубокие и
| всесторонние навыки и познания, позволяющие ему более квалифицированно
| исполнять свои должностные обязанности. Квалификация определяет профес-
2 сиональный уровень работника и степень сложности его труда. В сфере государ° ственной службы указанные понятия наполняются следующим содержанием: « так, работа на государственных должностях требует применения различных | знаний (экономических, юридических и т. д.) и опыта в зависимости от квали-I фикационных требований. Квалификация административных государственных 1 служащих определяется квалификационными категориями.
0
° Другим признаком государственной службы является личное трудовое уча-
¿5 стие государственного служащего в деятельности государственного органа. Это
1 подразумевает прием гражданина в штат государственного органа и участие его | в управленческой деятельности. Так как назначение должностного лица происходит с разрешения вышестоящего органа, а трудовая деятельность работника связана с реализацией личных способностей государственного служащего, то замена данного должностного другим лицом без согласия вышестоящего органа недопустима.
Следующим признаком государственной службы является обязательность 34 подчинения должностного лица регламенту государственного органа и вну-
треннему распорядку. Четкая и слаженная работа коллектива обеспечивается внутренним трудовым распорядком (регламентом), содержащим нормы режима работы государственных органов, а также совместную деятельность должностных лиц и работников. Внутренний трудовой регламент регулируется нормативными актами и правилами трудового распорядка. Необходимым элементом трудового регламента государственного органа является строгая централизация подчинения нижестоящего по должности государственного служащего лицу, занимающему вышестоящую должность. Подчинение обеспечивает реальность осуществления управленческих функций и полномочий в государственном аппарате; координации (согласования) персональной служебной деятельности должностных лиц с общими целями и задачами государственного органа. Иначе говоря, соблюдать внутренний трудовой распорядок (регламент) государственного органа — юридическая обязанностью каждого государственного служащего.
Важно подчеркнуть, что особенностью государственной службы является и такой признак, как заработная плата должностных лиц. Исходя из единых критериев оценки труда, таких как оклады и ставки, заработная плата имеет свою специфику: она выплачивается в зависимости от качества и количества труда, а также производится по установленным нормам. Большая часть выплат, а именно должностные оклады, предусматриваются штатным расписанием государственного органа, а дополнительная часть выплат происходит в зависимости от уровня квалификации государственного служащего и иных условий, таких как премии, выслуга лет и др. Заработная плата не ограничивается размерами, однако она не может быть ниже установленного законодательством минимального размера, всегда производится в денежной форме3. с
—I
Правовая основа государственной службы в России обеспечивается Консти- к туцией РФ, федеральными законами: от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ«О системе р
а
государственной службы Российской Федерации»4, от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ с «О государственной гражданской службе Российской Федерации»5, «О воинской | обязанности и военной службе», другими федеральными законами и подзакон- у ными актами федеральных органов государственной власти, а также законода- с
—I
тельством субъектов РФ. н
В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Феде- й рации» содержатся основы организации и деятельности, а также обеспечивается и единообразие системы государственной службы. Данным Законом определяются е
с
полномочия государственных служащих в Российской Федерации, федеральных | органах государственной власти, иных федеральных государственных органах, Д субъектах Российской Федерации, органах государственной власти субъектов | РФ, иных государственных органах субъектов РФ. •
Исходя из специфики построения государственно-служебных отношений, ( выделяются следующие виды службы: ~
государственная гражданская служба, которая осуществляется на должно- 2 стях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную и государственную гражданскую службу субъекта РФ. 35
военная служба, осуществляемая на воинских должностях в Вооружённых Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания;
правоохранительная служба - профессиональная деятельность на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
Интересны суждения В.М. Манохина о принципах государственной службы. Под ними ученый понимает требования, которые обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе; распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы; охватывают все организационные, правовые, и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы6.
Государственная служба как специфическая, профессиональная деятельность особого слоя людей, связанная с выполнением управленческих функций в обществе, основывается на определённых принципах. Последние выражаются в виде требований, обеспечивающих функциональность института государственной а службы в целом.
? Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Феде-
а. рации» является базовым для всех нормативно-правовых актов, федеральных и | субъектов РФ, регулирующих государственно-служебные отношения. Данный I Закон содержит следующие принципы построения государственной службы: I 1) принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной
| службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и | полномочий между федеральными органами государственной власти и органами | государственной власти субъектов РФ, непосредственно вытекает из федератив-§■ ного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, ° единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения ж и полномочий между органами власти Российской Федерации и её субъектов. | Реализация данного принципа объективно требует единого и правового регу-I лирования основ организации государственной службы и правового положения
7
° государственных служащих7;
0
° 2) принцип законности выражается в требовании точного соблюдения и ис-
¿5 полнения Конституции РФ, законов, указов Президента РФ, постановлений и
1 распоряжений Правительства РФ и других нормативных актов всеми государ-| ственными служащими независимо от занимаемой ими должности. Это объясняется подзаконным характером управленческой деятельности государственных служащих. В процессе государственного управления требования принципа законности реализуются как при издании актов управления, так и при их применении. Юридическая сила того или иного акта управления определяется конституцией и тем, какое место занимает орган власти, принявший данный
36 акт в системе государственного аппарата. При этом единство государствен-
ного управления в масштабе Российской Федерации обеспечивается тем, что нормативные правовые акты не могут противоречить друг другу. Каждый акт управления должен соответствовать акту вышестоящего органа, а в конечном итоге — Конституции РФ.
Государственные служащие призваны обеспечить нормальное функционирование государственных органов и подведомственных учреждений, от которых в конечном счёте зависит удовлетворение общественных и личных интересов и потребностей граждан. Особое внимание обращается на то, чтобы к государственной службе допускались только лица, имеющие специальную, профессиональную подготовку;
3) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты гарантируется ст. 2 Конституции РФ, гласящей, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».
Государственная служба, призванная на практике осуществлять функции государства, являясь институтом, обеспечивает реализацию прав и свобод человека и гражданина. Из ст. 18 Конституции РФ следует, что права и свободы человека и гражданина должны быть определяющими в деятельности органов законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления.
Действие данного принципа закрепляет за гражданами право ознакомления с затрагивающими их интересами и правами документами, источниками информации и решениями. Обязанность по обеспечению исполнения этого принципа возложена на государственные органы, общественные объединения, должност- ш ные лица и средства массовой информации. Каждый вправе защищать свои н права и свободы любым способом, не противоречащим закону, в т.ч. судебной С
а
защитой, необходимой обороной; т
о
4) принцип равного доступа граждан к государственной службе основывается к
о
на ч. 4 ст. 32 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют рав- о' ный доступ к государственной службе». Это положение в целом соответствует | требованиям п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических | правах (резолюция 2200А [XXI] Генеральной Ассамблеи ООН 19 декабря 1966 г., н
О
вступившая в силу 23 марта 1976 г.), согласно которому каждый гражданин Ю без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, и
языка, религии, политических или иных убеждений национального или со- с
к
циального происхождения, имущественного положения, рождения или иного а обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и воз- д
е
можность допускаться в своей стране к государственной службе. Отличием нормы | российского закона от указанного выше положения п. «с» ст. 25 Международного № пакта о гражданских и политических правах является обязательность владения 69 государственным языком Российской Федерации, при поступлении на государ- • ственную службу. Требование данной нормы обосновывается тем, что лицо, не к владеющее государственным языком, не способно выполнять обязанности в силу специфики государственной гражданской службы, предполагающей работу с людьми и обработку информации;
5) принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к государственной службе. Государственная служба, разделенная на федеральную и 37
службу субъектов РФ, исходя из принципа единства, как целостный механизм, призвана реализовывать функции государства. Установление единого правового статуса государственного служащего является сутью принципа единства основ федеральной службы и государственной службы субъектов РФ, как и установление приоритета федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной службы.
Относясь к государственной и муниципальной службе как к двум разновидностям публичной службы, В.М. Манохин указывает на значительную схожесть не только правового статуса федерального служащего и служащего субъекта РФ, но и муниципального служащего8;
6) принцип открытости государственной службы и её доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих означает доступ к любой несекретной информации о деятельности государственных служащих и государственных органов. Однако законодательство определяет границы данного принципа тем, что на гражданина возлагается обязанность неразглашения государственной тайны, тайны, охраняемой законом, а также конфиденциальной служебной информации. Поэтому государственная служба фактически основывается на соотношении открытости и служебной конфиденциальности9;
7) в основу принципа профессионализма и компетентности государственных служащих положен деловой критерий оценки государственных служащих с точки зрения знания ими порученного дела, соответствия их занимаемой должности. Для осуществления управленческой деятельности государственные служащие должны быть компетентны, знать структуру государственного аппарата и механизм его функционирования, иметь определённые знания в области государственного управления и организации государственной службы. В связи с этим к числу важнейших условий, определяющих деловые качества руководителя, его помощников и специалистов государственного служебного аппарата, следует отнести наличие специального образования и опыта практической работы.
Поскольку практическая деятельность государственных служащих связана с принятием различных решений, вызывающих определённые юридические последствия, возрастает значение правовой подготовки работников государственного аппарата (особенно по таким отраслям права, как конституционное, административное, гражданское, трудовое и др.). Государственные служащие должны обладать необходимыми познаниями также в области экономики, финансов, научной организации труда, культуры. Всё это служит необходимой предпосылкой для того, чтобы сформировать у государственных служащих научно-практический подход к решению современных проблем развития общества;
8) принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц, предполагает обязанность государственных служащих выполнять указания только вышестоящих руководителей соответствующего органа в пределах их полномочий. При исполнении своих должностных обязанностей государственный служащий имеет право на государственную защиту от любых неправомерных действий. Статус государственных служащих не зависит от политической обстановки, личности руководителя или организационных перестроек.
При рассмотрении понятия и сущности принципов государственной службы уместно привести точку зрения В.М. Манохина, который считает, что анализ принципов государственной службы зависит от различных подходов к ее пониманию: при ее трактовке только как деятельности государственных служащих выделяются такие принципы, как равный доступ граждан на государственную службу, их сменяемость и т. д. Если же государственная служба рассматривается как организационно-правовой институт в системе государственной организации, то тогда в принципах службы должны найти свое отражение как общие принципы организации и деятельности государства, так и специальные принципы, присущие только институту государственной службы: законность, дисциплина, народность и др.10
Федеральные законы о видах государственной службы обеспечивают реализацию принципов функционирования и построения государственной службы с учетом особенностей отдельных ее видов. Например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», кроме вышеперечисленных принципов, содержит также принцип стабильности гражданской службы и взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
Проанализировав законодательство о военной службе, можно прийти к выводу о том, что основные принципы военной службы сводятся к следующему: строгая военная дисциплина; централизованное управление военной службой; единоначалие;
непрерывность и субординация взаимоотношений военнослужащих. Правоохранительная служба осуществляется на следующих принципах: н
и
обеспечения федеральных интересов; а
осуществления государственно-служебной деятельности в масштабе Россий- о ской Федерации; к
I
единства правоохранительной системы; а
д
единоначалия; р
т
политического нейтралитета; н
соблюдения чести и достоинства; I
сочетания гласности и служебной конфиденциальности11. д
Исследуя вопросы государственной службы, нельзя обойти вниманием от- с
к
ношение В.М. Манохина к одной из самых принципиальных проблем теории 1
а
государственной службы: соотношению норм административного (публичного) | права и трудового (частного) права в регулировании этого института админи- | стративного права. №
СП
В.М. Манохин не видит необходимости в передаче регулирования отношений ) по государственной службе в сферу трудового права. В частности, он пишет: 0 «Нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, т. е. отношения, складывающиеся не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда и такие отношения для рабочего и служащего являются общими (распорядок дня,. отношения с бухгалтерией, кадровой службой и т. п.)»12. 39
В заключение следует сказать, что саратовская школа административного права, основоположником которой является профессор Василий Михайлович Манохин, пользуется уважением и признанием во всей России. Традиции такой научной школы, ее основополагающего правового института - государственной службы, необходимо изучать, анализировать и распространять на всю административно-правовую действительность.
1 См.: Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения...: Сборник избранных научных трудов. Воронеж, 2010. С. 82.
2 См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 5-14; Он же. Государственная служба // Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 292.
3 См.: Уваров В.Н. Государственная служба и управление: учебник. Петропавловск, 2004. С. 270-271.
4 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22, ст. 2063.
5 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.
6 См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 16.
7 См.: Административное право России: учебник / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Киляс-ханова. М., 2008. С. 168.
8 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. Саратов, 2003. С. 136-137.
9 См.: Булыга Р. Административное право России: учебник. М., 2008. С. 169.
10 См.: Манохин В.М. Государственная служба // Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 293.
11 См.: Административное право России: учебник / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Киляс-ханова. М., 2008. С. 170.
12 См.: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 9. С. 9.
H.H. Ковалева
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФOРMАЦИOННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
В статье анализируются тенденции модернизации государственного управления в условиях использования информационных технологий. Обосновывается необходимость адмипистративпо-правового воздействия па сферу использования информационных техпо-логий, особенно в государственном управлении.
Ключевые слова: государственное управление, использование информационных технологий, информационная сфера.
N.N. Kovaleva
STATE MANAGEMENT IN THE USE OF INFORMATION TECHNOLOGY
This article analyzes trends in the modernization of public administration in terms of information technology, as well as justifying the need for administrative and legal impact on the scope of the use of information technology, especially in government.
Keywords: state administration, the use of information technology, information sphere.
В настоящее время в деятельности государственных органов власти активно используются информационные технологии, с одной стороны, а с другой стороны, идут процессы модернизации государственного управления под влиянием
© Ковалева Наталья Николаевна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская 40 государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
