CC BY
293
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2019. Т. 16, № 1. С. 51-56. УДК 351
Б01 10.25513/1990-5173.2019.16(1).51-56
ПОНЯТИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ВОПРОСЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Д. Е. Кошель
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского, г. Омск, Россия
Введение. Рассматриваемая в статье категория «финансовый контроль» является своего рода стержнем как для системы правоотношений, составляющих предмет финансового права, так и для теории финансово-правовой науки. Цель. Исследование преследует цель показать несовершенство и противоречивость законодательного закрепления понятия финансового контроля и смежных понятий в контексте их определения наукой финансового права. Методология. Используются формально-юридический и сравнительно-правовой методы с целью отграничения понятия «финансовый контроль» от смежных категорий. Результаты. Установлены противоречия в законодательстве. В институт финансового контроля включаются налоговый контроль и банковский надзор. Они одинаково распространяются на различных субъектов. Выявлена непоследовательность легальной позиции при закреплении института финансового контроля в бюджетном законодательстве. Одновременно применяются понятие внутреннего финансового контроля с понятием внутреннего финансового аудита. Заключение. Необходимо проведение систематизации института финансового контроля в финансовом законодательстве.
Ключевые слова: финансовый контроль; финансовое право; бюджетное законодательство; финансовый аудит.
1. Введение
Категория «финансовый контроль» является стержневой как для системы правоотношений, составляющих предмет финансового права, так и для финансово-правовой науки. «Пронизывающий», комплексный характер отношений финансового контроля, затрагивающий все без исключения сферы финансово-правового регулирования, а также повышение их значимости как важнейшей функции управленческой деятельности в последнее время серьёзно отразились на месте соответствующего правового института в системе финансового права, что даже позволило, в частности, ряду учёных поставить вопрос о признании соответствующей совокупности финансово-правовых норм подотраслью финансового права [1-3]. При этом традиционно подчёркивается сложный характер указанного правового формирования, поскольку ряд норм входит в Общую часть
© Кошель Д. Е., 2019
финансового права, а нормы, регулирующие отдельные виды финансового контроля, включены в соответствующие институты и подотрасли Особенной части финансового права [4]. В последние несколько лет теоретические вопросы института финансового контроля, в том числе его категорийного единства, находятся в сфере внимания специалистов по финансовому праву [5-8].
Не затрагивая структуру отрасли финансового права, сконцентрируемся на проблемах системности формирования понятийного аппарата института финансового контроля в аспекте достаточности для качественного комплексного регулирования всей совокупности финансово-правовых отношений. Как усматривается, именно наличие системообразующих универсальных финансово-правовых понятий является цементирующей основой для формального сохранения единства финансового права как отрасли, опирающейся на ши-
рокое многообразие нормативно-правовых актов, регулирующих разнородные сферы
2. Методология
Используются формально-юридический и сравнительно-правовой методы с целью отграничения понятия «финансовый контроль» от смежных категорий. Предметом одной из традиционных научных дискуссий о понятии финансового контроля является проблема его соотношения с понятием надзора. Как правило, и учёные, и правоприменители имеют сложности с чётким разграничением этих двух родственных категорий, сходясь во мнении, что оно строится на достаточно зыбких основаниях типа круга субъектов (для контроля - подчинённость субъекта контроля, для надзора - отсутствие таковой), регулярности (надзор - непрерывная деятельность, контроль - лишь регулярная) и пр.
3. Результаты
Стоит отметить, что в результате хаотичного закрепления обеих категорий законодателем рассматриваемый вопрос оказался окончательно запутанным. Названные док-тринальные подходы сталкиваются с противоречиями фактического положения дел в законодательстве. Одним из примеров является сосуществование в рамках института финансового контроля понятий налогового контроля и банковского надзора, одинаково распространяемых на неподчинённых субъектов. Положение об упразднённой ныне Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, несмотря на название органа, относило к её компетенции контроль в финансово-бюджетной сфере, валютный контроль и пр. - без упоминания о надзоре в принципе. Не стало разрешением данной проблемы и отражение указанных понятий в подготовленном Минэкономразвития России проекте Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации», фактически уравнивающем обе категории и воспроизводящем их как синонимичные - «контроль (надзор)». Аналогичный подход выражен законодателем и в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», правда не распространяющемся на финансовые отношения.
Мы придерживаемся мнения, что наличие устойчивых в науке и законодательно закреплённых категорий (таких как, например, «банковский надзор») обязывает законодателя при использовании родовых понятий в комплексном нормативном акте дать их полное определение, необходимое для обоснования параллельного использования терминов контроля и надзора на практике.
Дополнительные проблемы категориальному единству рассматриваемых отношений создаёт непоследовательная позиция законодателя при закреплении института финансового контроля в бюджетном законодательстве.
Во-первых, буквальная трактовка норм ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», позволяет относить к государственному (муниципальному) финансовому контролю исключительно контроль, осуществляемый в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Таким образом, родовое понятие, присущее всем финансово-правовым институтам, узурпируется бюджетным правом, поскольку никакого иного параллельного определения данной категории, как и вообще упоминания о ней вне контекста бюджетных правоотношений, законодательство о публичных финансах не содержит. Данный парадокс оставляет открытым вопрос о правовой характеристике контрольной деятельности государства в иных сферах финансово-правовых отношений, обозначенной в науке финансового права как деятельность по финансовому контролю. Более того, необходимо отметить, что понятие финансового контроля используется и применительно к частноправовым институтам, как, например, финансовый контроль лизингодателя за деятельностью лизингополучателя в рамках отношений финансовой аренды (лизинга) (ст. 38 Федерального закона от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)»).
Во-вторых, изменения в БК РФ, внесённые Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ, спровоцировали, на наш взгляд,
некорректное параллельное использование двух однородных терминов - «финансовый контроль» и «финансовый аудит». История появления последнего из них связана с изменениями, внесёнными в БК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», который установил, наряду с финансовым контролем, осуществляемым законодательными (представительными) и исполнительными органами власти, также и внутренний финансовый аудит. В соответствии со ст. 270.1 названной редакции БК РФ органы исполнительной власти (органы местной администрации) были вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчётности и ведения бюджетного учёта, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. Таким образом, понятие внутреннего финансового аудита по содержанию было аналогичным понятию внутреннего финансового контроля, утвердившемуся на док-тринальном уровне в качестве традиционного вида финансового контроля.
Последняя редакция БК РФ подразделяет государственный (муниципальный) финансовый контроль на внешний и внутренний, понимая под последним контрольную деятельность Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований). В то же время нормы БК РФ, устанавливающие бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, применяют понятие внутреннего финансового контроля одновременно с поня-
тием внутреннего финансового аудита применительно к деятельности главных администраторов бюджетных средств (п. 2, 4 ст. 157 БК РФ). Направления внутреннего финансового контроля и цели внутреннего финансового аудита, обозначенные в ст. 160.2-1 БК РФ, также не позволяют досконально разобраться в различии рассматриваемых понятий. К примеру, в соответствии с п. 1 указанной статьи главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный на подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств, в то время как п. 4 данной статьи устанавливается цель осуществления финансового аудита главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств в виде подготовки предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств. Сущность данной деятельности не раскрывается. То же касается и невнятного упоминания в числе направлений и целей финансового контроля и аудита составления и подтверждения достоверности бюджетной отчётности и соответствия порядка ведения бюджетного учёта, а также прочей деятельности, перечисленной в вышеуказанной статье. Представляется, что в отсутствие чётких критериев разграничения указанных смежных терминов, применяемых параллельно для характеристики однородной финансовой деятельности, а также их дефиниций в Общих положениях (ст. 6) БК РФ использование одного из них - «внутренний финансовый аудит» - нецелесообразно, поскольку не имеет практического смысла, усложняет правоприменение и противоречит доктринальному подходу к понятию и структуре финансового контроля в науке финансового права.
Дополнительным подтверждением непоследовательности законодателя в использовании понятийного аппарата БК РФ, на наш взгляд, является употребление термина «аудит» уже в качестве метода финансового контроля. В частности, проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) относится, в соответствии со ст. 168.3 БК РФ, к полномочиям временной финансовой администрации, вводимой в субъекте Российской Федерации
(муниципальном образовании). В то же время ст. 267.1 БК РФ при отнесении проверки к методам осуществления государственного (муниципального) финансового контроля не содержит термина «аудит» ни в названии данного метода контроля, ни в трактовке его содержания.
К сожалению, устанавливая понятие внешнего финансового контроля в БК РФ, законодатель также не потрудился обеспечить его единообразное использование в правовом поле. Так, статус Счётной палаты в соответствующем федеральном законе1 определён как «постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля)»; термин «аудит» используется при определении значительного перечня полномочий Счётной палаты (финансового аудита (контроля), аудита эффективности, стратегического аудита) также без соответствующего раскрытия специфики аудита, достаточной для обособленного рассмотрения данного понятия. Понятие внешнего государственного аудита (контроля) не содержится в законодательстве, исходя из чего можно лишь предположить, что такая трактовка является интерпретацией термина внешнего финансового контроля, содержащегося в БК РФ. Содержащееся в Федеральном законе от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ (ред. от 23 апреля 2018 г.) «Об аудиторской деятельности» понятие аудита как независимой проверки бухгалтерской (финансовой) отчётности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчётности также никак не соотносится с содержанием деятельности государственного аудита в бюджетном законодательстве.
Изменение классификации финансового контроля в БК РФ вытеснило такой вид финансового контроля, как ведомственный контроль, осуществление которого относилось ранее ст. 158 к бюджетным полномочиям главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Исходя из характери-
стики, присутствующей в БК РФ, смысл и круг субъектов внутреннего финансового контроля не вполне охватывают отношения по организации и осуществлению ведомственного контроля, в его финансово-правовом понимании. Ключевой пробел здесь - буквально допускаемый БК РФ статус осуществляющих такой контроль субъектов как исключительно государственных (муниципальных) органов, оставляющий за рамками этих отношений главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, не являющихся органами исполнительной власти (финансовыми органами).
4. Заключение
Таким образом, описанные проблемы требуют систематизации понятийного аппарата института финансового контроля с целью формирования единого понятия и его классифицирующих видов, общих для всех групп отношений, составляющих предмет финансового права. Текущая ситуация с разрозненным, преимущественно бюджетно-правовым, регулированием указанных категорий, к тому же не характеризующимся системностью подхода, не может приниматься как удовлетворительная, соответствующая месту института в системе финансового права. При отсутствии «рамочного» закона, закрепляющего общие финансово-правовые категории, необходимо как минимум приведение понятийного аппарата бюджетного, налогового и иного финансового законодательства в системный порядок - в части как внутренней взаимосвязи правовых категорий финансового контроля, так и их сквозного закрепления в нормативных актах каждой из подотраслей (институтов).
ПРИМЕЧАНИЯ
1 О Счётной палате Российской Федерации : Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 7 февраля 2017 г.) [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ЛИТЕРАТУРА
1. Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М. : Юриспруденция, 2000. - 191 с.
2. Соколова Э. Д., Савостьянова С. А. Научные воззрения на систему финансового права как отрасли российского права // Финансовое право. - 2016. - № 10. - С. 3-6.
3. Карасева М. В., Крохина Ю. А. Финансовое право. - М. : Норма, 2002. - 300 с.
4. Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. - М. : Юрист, 2009. - 609 с.
5. Шохин С. О. Контроль, надзор и аудит в финансовой сфере // Финансовое право. - 2018. - № 12. -С. 7-8.
6. Ильин А. Ю. Проблемы и перспективы развития внутреннего государственного финансового контроля // Финансовое право. - 2017. - № 10. - С. 12-16.
7. Лаптева В. Ф. Некоторые вопросы правового регулирования финансового контроля в России // Финансовое право. - 2016. - № 6. - С. 19-21.
8. Ялбулганов А. А. Новый категориальный аппарат государственного финансового контроля // Финансовое право. - 2014. - № 8. - С. 10-16.
Информация об авторе
Кошель Денис Евгеньевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального права
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
Адрес для корреспонденции: 644077, Россия, Омск, пр. Мира, 55а
E-mail: [email protected]
Информация о статье
Дата поступления - 12 ноября 2018 г. Дата принятия в печать - 10 января 2019 г.
Для цитирования
Кошель Д. Е. Понятие финансового контроля и вопросы систематизации законодательства // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2019. Т. 16, № 1. С. 51-56. й01: 10.25513/1990-5173.2019.16(1).51-56.
CONCEPT OF FINANCIAL CONTROL AND LEGISLATION SYSTEMATIZATION
ISSUES
D.E. Koshel
Dostoevsky Omsk State University, Omsk, Russia
Introduction. The article considers "financial control" as a kind of pivot both for the system of legal relations that form the subject of financial law and for the theory of financial and legal science. Purpose. The study aims to show the imperfection and inconsistency of legislative recognition of the concept of financial control and related concepts as they are defined by financial law scholars. Methodology. Formal legal and comparative legal methods are used to distinguish the concept of "financial control" from related categories. Results. The article demonstrates contradictions in the legislation. Fnancial control includes tax control and banking supervision. They apply equally to different subjects. The inconsistency of the legal position was revealed when securing financial control in the budget legislation. At the same time, the concept of internal financial control is applied together with the concept of internal financial audit. Conclusion. It is necessary to systematize the mechanisms of financial control in financial legislation.
Keywords: financial control; financial law; budget legislation; financial audit.
REFERENCES
1. Gracheva E. Legal regulation of state financial control. Moscow, Yurisprudentsiya Publ., 2000. 191 p. (In Russ.).
2. Sokolova E.D., Savostyanova S.A. Scientific Attitude towards the System of Financial Law as a Branch of the Russian Law. Finansovoe pravo = Financial Law, 2016, no. 10, pp. 3-6. (In Russ.).
3. Karaseva M.V., Krokhina Yu.A. Financial Law. Moscow, Norma Publ., 2002. 300 p. (In Russ.).
4. Khimicheva N.I. (ed.). Financial Law, textbook. Moscow, Yurist Publ., 2009. 609 p. (In Russ.).
5. Shokhin S.O. Control, Supervision and Audit in Finance. Finansovoe pravo = Financial Law, 2018, no. 12, pp. 7-8. (In Russ.).
6. Ilyin A.Yu. Issues and Prospects of Internal State Financial Control Development. Finansovoe pravo = Financial Law, 2017, no. 10, pp. 12-16. (In Russ.).
7. Lapteva V.F Some Issues of Legal Regulation of Financial Control in Russia. Finansovoe pravo = Financial Law, 2016, no. 6, pp. 19-21. (In Russ.).
8. Yalbulganov A.A. New framework of categories and concepts of the state financial control. Finansovoe pravo = Financial Law, 2014, no. 8, pp.10-16. (In Russ.).
About the author
Koshel Denis - Ph.D. in Law, Associate Professor of the Department of State and Municipal Law
Dostoevsky Omsk State University
Postal address: 55a, Mira pr., Omsk, 644077,
Russia
E-mail: [email protected]
Article info
Received - November 12, 2018 Accepted - January 10, 2019
For citation
Koshel D.E. Concept of Financial Control and Legislation Systematization Issues. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya "Pravo" = Herald of Omsk University. Series "Law", 2019, vol. 16, no. 1, pp. 51-56. DOI: 10.25513/1990-5173.2019. 16(1).51-56. (In Russ.).
