CC BY
343
полномочия
ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ КОНКРЕТИЗАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ
Е.А. Тихон
ТИХОН
Елена
Анатольевна -
ст. преподаватель Поволжской академии государственной службы
им. П.А. Столыпина
I I олномочия главы Российского государства, закрепленные в статье 89 федеральной Конституции, связаны с его функциями в отношении определения личного статуса человека и гражданина в России. Прерогативы Президента РФ в данной области обширны, касаются важнейших правовых и политических институтов и включают решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища, награждение государственными наградами, присвоение почетных званий, высших воинских и высших специальных званий, осуществление помилования.
Одним из неотъемлемых прав человека, провозглашенных Всеобщей декларацией прав и свобод человека, является право на гражданство. Россий-
3 2
ское законодательство о гражданстве в полной мере согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права в области гражданства и прав человека, а решение вопросов гражданства и политического убежища возложено на Президента РФ как главу государства, гаранта прав и свобод человека и гражданина.
Полномочия Президента РФ в области гражданства в общем виде закреплены в статье 29 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» [1]. Кроме этого, глава государства утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства [2], а при осуществлении полномочий по делам о гражданстве (приеме, восстановлении, выходе из гражданства) Президент РФ издает указы в каждом конкретном случае.
Для реализации своих полномочий Президент образует Комиссию по вопросам гражданства [3], которая осуществляет информационноаналитическое обеспечение деятельности главы государства по решению вопросов гражданства и предоставления политического убежища, готовит предложения по совершенствованию государственной политики и законодательства в указанной области. Комиссия предварительно рассматривает ходатайства, поступившие на имя Президента, готовит предложения и проекты президентских указов. Комиссия работает на общественных началах, а информационно-аналитическое, организационно-методическое, документационное и правовое обеспечение ее деятельности осуществляет Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан [4].
С учетом возрастания значимости и роли российского гражданства в обеспечении стабильности и сплоченности общества, укрепления российской государственности, а также новых реалий и особенностей развития России, осенью 2003 г. Президент РФ предложил на рассмотрение Государственной Думы законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», направленный на упрощение процедуры приобретения российского гражданства лицами - бывшими гражданами СССР, проживающими на территории государств, образовавшихся в результате его распада [5]. По данным директора Федеральной миграционной службы К. Ромоданов-ского, после принятия поправок проявилась устойчивая тенденция роста числа новых граждан России [6]. По упрощенной процедуре (три месяца вместо шести) российское гражданство могут получить иностранные граждане из Белоруссии, Казахстана и Киргизии, ведутся переговоры о заключении соглашения для сокращения сроков приобретения гражданства с Украиной.
В декабре 2005 г. Президент внес в Г осударственную Думу законопроект, направленный на продление срока действия упрощенной процедуры получения российского гражданства бывшими гражданами СССР. Согласно принятым поправкам, бывшие граждане СССР, которые прибыли в Россию из государств, входивших в состав СССР, зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г., либо получившие разрешение на временное проживание, принимаются в российское гражданство без соблюдения требований о сроке проживания на территории России, наличия источника средств к существованию, знания русского языка, а также без предоставления вида на жительство, если до 1 января 2008 г. (вместо 1 января 2006 г.) заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации [7].
Не секрет, что после развала СССР судьба соотечественников до сих пор остается одной из российских государственных проблем, причем это касается как тех, кто остался за рубежом, так и тех, кто перебрался в Россию и желает стать ее гражданином. С одной стороны, демографическая ситуация характеризуется старением и постепенным сокращением численности россиян, с другой - по некоторым оценкам, на территории России числится от пяти до десяти миллионов иностранцев -бывших граждан СССР, большинство из которых желают принять гражданство Российской Федерации.
Президентский законопроект, принятый Государственной Думой 12 декабря 2005 г., стал одним из способов решения данной проблемы. Законодательная инициатива Президента позволяет быстро и относительно безболезненно увеличить население страны более чем на миллион. После многолетних дискуссий о том, как стране «перепрыгнуть» через демографическую яму, идеи наконец-то перешли в практическую плоскость.
Положение бывших граждан СССР и демографическая ситуация в стране тесно соприкасаются с проблемами незаконной миграции в России. Руководство Российской Федерации планирует провести кампанию по легализации имеющихся нелегальных мигрантов, которых, по оценкам специалистов, насчитывается около 10 млн человек. В 2006 г. Федеральная миграционная служба намерена объявить амнистию тем, кто нелегально работает в России. По данным на январь 2006 г., в результате эксперимента по иммиграционной амнистии в десяти регионах страны экономический эффект от акции по легализации гастарбайтеров составил 350 млн рублей, поскольку они заплатили госпошлину и начали перечислять налоги [8].
Президентские законодательные инициативы особенно ярко выделяются на фоне процессов, протекающих в Европе. В Великобритании ужесточены меры по регулированию миграционных потоков. Во Франции обсуждается проект по увеличению сроков рассмотрения прошений о предоставлении гражданства, причем ужесточение наметилось даже в сфере, где французы всегда проявляли максимальную деликатность и политкорректность, - шансы на получение паспорта уменьшаются у лиц, чьи супруги уже являются гражданами Франции.
Показательным шагом в защиту права российских граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства стало внесение Президентом РФ законопроекта, смысл которого заключается в том, что пошлина на получение жителями Калининградской области загранпаспорта должна компенсироваться за счет государственной казны [9]. Такая мера стала вынужденной, поскольку с 1 января 2004 г. в Литве вступили в действие правила транзитного проезда, в соответствии с которыми отменен ранее существовавший порядок проезда жителей Калининградской области через территорию Литвы по внутреннему российскому общегражданскому паспорту. В этой ситуации наличие загранпаспорта становится не личным делом, а объективной необходимостью любого жителя Калининградской области, иначе ему невозможно будет попасть в тот или иной регион страны.
Предоставление политического убежища является суверенным правом Российского государства как субъекта международного права. Согласно общемировой практике, таким статусом наделяются лица, преследуемые на родине по политическим, идеологическим или религиозным мотивам. Принятие решения о предоставлении политического убежища - прерогатива Президента, на имя которого подается ходатайство и который реализует это конституционное полномочие от имени Российской Федерации. В решении вопроса о предоставлении политического убежища Президент РФ руководствуется рекомендациями Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1966 г., принявшей Декларацию о территориальном убежище. Особо следует отметить, что осенью 2004 г. Совет Безопасности ООН единогласно проголосовал за предложенную Россией резолюцию, в которой говорится об усилении борьбы с терроризмом и прописаны меры по ограничению предоставления политического убежища лицам, имеющим отношение к терроризму.
В соответствии со статьей 63 Конституции РФ и Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» [10], политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства, преследуемым за политические убеж-
дения, а также за действия, не признаваемые в Российской Федерации преступлением. С момента вступления президентского Указа в силу, упомянутое Положение не работало, поскольку не были прописаны процедура и формы документов для получения данного статуса. Приказом министра внутренних дел детально были обозначены документы, необходимые для получения такого статуса [11], что позволяет реализовать указанную процедуру.
Президент России уполномочен осуществлять высшую форму государственного поощрения - награждать государственными наградами Российской Федерации за выдающиеся заслуги перед обществом и государством. Критериями выбора претендентов на вручение является их заметный вклад в развитие Российского государства: «.. .успехи развивают нашу Родину, являются... огромным вкладом в ее развитие и ее будущее» [12].
Осуществляя награждение государственными наградами, глава государства действует в соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации [13], согласно которому он утверждает статуты орденов, положения о медалях и знаках отличия, устанавливает Звание Героя Российской Федерации и почетные звания, издает указы об учреждении государственных наград, о награждении государственными наградами, а также лично вручает государственные награды. В целях предварительного рассмотрения вопросов и проведения общественной оценки материалов о награждении, обеспечения объективного подхода к поощрению граждан Президент РФ образует работающую на общественных началах Комиссию по государственным наградам.
Г осударственных наград могут быть удостоены граждане Российской Федерации, иностранцы, а также лица без гражданства. Лица, удостоенные государственных наград, пользуются льготами и преимуществами в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации. Государственные награды и документы к ним вручаются в торжественной обстановке. По поручению Президента и от его имени награды могут вручать: руководители федеральных органов власти и федеральных государственных органов; начальник Управления Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам; руководители органов государственной власти субъектов Федерации; полномочные представители Президента РФ; послы Российской Федерации; военачальники.
С целью урегулирования мер поощрения граждан за высокое профессиональное мастерство и многолетний добросовестный труд уста-
новлено свыше пятидесяти почетных званий Российской Федерации, утверждены положения о них и описания нагрудного знака к почетному званию. Кроме того, Президент РФ присваивает воинские звания маршалов, генералов и адмиралов, высшие специальные звания сотрудников органов внутренних дел, таможенных органов, дипломатические ранги.
Президент присваивает Государственные премии Российской Федерации в области науки и техники, а также в области образования, культуры и искусства. Такие премии присуждаются за выдающийся вклад в развитие отечественной и мировой науки и культуры в целях стимулирования дальнейшей научной и творческой деятельности лауреатов [14]. Содействие реализации полномочий главы государства в данной области осуществляют Совет при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию, а также Совет по культуре и искусству.
Пройдя процедуру приема документов и материалов, работы соискателей Государственной премии направляются президиумом Совета на независимую экспертизу для оценки значимости достижений, вклада в отечественную и мировую науку, влияния на развитие научнотехнического прогресса. Экспертиза проводится ведущими научными институтами страны соответствующего профиля, а также отдельными экспертами из числа видных ученых. В соответствии с предоставленными документами и материалами Совет при Президенте готовит предложения главе государства, рассмотрев которые Президент РФ принимает окончательное решение, издает указ о присуждении Государственных премий и вручает их в торжественной обстановке.
На основании Конституции РФ (ст. 50), Уголовного кодекса РФ (ст. 85) [15] и Уголовно-процессуального кодекса РФ (ст. 310) [16] Президент России осуществляет помилование. Помилование - акт верховной власти, который полностью или частично освобождает осужденного от наказания или заменяет наказание на более мягкое. Актом помилования Президент РФ может освободить лицо от отбывания оставшейся неотбытой части наказания; сократить неотбытое наказание на определенную часть; заменить назначенное наказание или неотбытую часть наказания более мягкой мерой наказания (например, заменить смертную казнь лишением свободы на определенный срок); снять судимость с лица, уже отбывшего наказание. Актом помилования лицо может быть также освобождено от дополнительного наказания, но при условии, что оно еще не исполнено.
Помилование осуществляется на основании соответствующего ходатайства осужденного или лица, отбывшего назначенное судом наказа-
ние и имеющего неснятую судимость. Акт помилования всегда носит индивидуальный характер, то есть принимается в отношении конкретного лица или нескольких определенных лиц. Решение Президента оформляется указом, направленным в адрес соответствующего осужденного, в отношении которого поступило ходатайство. Обращение осужденного к Президенту - последний шанс изменить меру наказания за уголовное преступление, назначенную приговором суда, который уже вступил в силу.
В целях совершенствования механизма реализации конституционных полномочий Президента РФ по осуществлению помилования, обеспечения участия органов государственной власти субъектов Федерации и общественности в рассмотрении вопросов, связанных с помилованием, Указом Президента РФ на территориях субъектов Российской Федерации были образованы комиссии по вопросам помилования и упразднена Комиссия по вопросам помилования при Президенте РФ [17]. Инструктивно-методическое обеспечение деятельности комиссий и подготовку проектов решений осуществляет Управление Президента по обеспечению конституционных прав граждан [18].
Законодательством Российской Федерации помилование рассматривается как безусловное основание для освобождения от уголовной ответственности и наказания или для его смягчения. В то же время на практике нередки случаи рецидива среди помилованных, и это ставит вопрос о целесообразности существования такого института. По мнению Г.В. Дегтева, помилование следует ввести в уголовный закон по аналогии с институтом условного осуждения. Если в течение определенного испытательного срока условно помилованный не совершит нового, обязательно умышленного преступления, примерным поведением и честным отношением к труду оправдает оказанное ему доверие, то он считается помилованным [19, с. 138]. Установление испытательного срока при условном помиловании должно принадлежать, как и право помилования в целом, Президенту РФ. При злостных систематических правонарушениях в течение испытательного срока, повлекших применение мер административного взыскания или общественного воздействия, либо при совершении нового умышленного преступления условное помилование может быть отменено решением Президента по соответствующему представлению. Введение института условного помилования будет способствовать исправлению виновного и сокращению рецидивной преступности.
Осуществляя акт помилования, Президент РФ ни в коем случае не вторгается в сферу полномочий судебной власти, изменяя меру наказа-
ния, а лишь проявляет гуманность для облегчения участи осужденного с надеждой на сознание осужденным своего шанса на исправление.
Таким образом, президентские полномочия по решению вопросов гражданства, награждению государственными наградами и присвоению почетных званий, предоставлению права политического убежища и помилования следует признать важной составляющей по выполнению его конституционных обязанностей в области гарантирования прав и свобод человека и гражданина. Отличительной особенностью этих полномочий является их персонифицированный характер, в соответствии с которым глава государства обеспечивает реализацию права не российского народа в целом или его отдельной социальной группы, а конкретного лица.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. (в ред. от 3 января 2006 г.) «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031; 2006. № 2. Ст. 170.
2. Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. (в ред. от 31 декабря 2003 г.) «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4571; 2004. № 1. Ст. 16.
3. Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. «Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации и ее состава» // СЗ РФ. 2002. Ст. 46.
4. Указ Президента РФ от 22 апреля 2004 г. «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2025.
5. Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4447.
6. Елков И., Фалалеев М., Козлова Н. Россиян станет больше на миллион // Российская газета. 2005. 2 дек.
7. Федеральный закон от 3 января 2006 г. «О внесении изменений в статью 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 2. Ст. 170.
8. Смолькова Т. Семь тысяч пишем, 10 миллионов в уме // Российская газета. 2006. 27 дек.
9. Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. «О внесении изменения
в статью 333.29 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5246.
10. Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601; 2003. № 49. Ст. 4755.
11. Приказ министра внутренних дел от 2 ноября 2004 г. «Об утверждении форм документов для предоставления Российской Федерацией политического убежища» // Российская газета. 2004. 3 дек.
12. Заключительное слово Президента РФ В.В. Путина на церемонии вручения государственных наград // (ммм.кгетІіп.ги.ЛехУарреав/ 2005/12/99206.вМтІ.
13. Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. (в ред. от 28 июня 2005 г.) «О государственных наградах Российской Федерации» // Российская газета. 1994. 10 марта; СЗ РФ. 2005. № 28. Ст. 2865.
14. Указ Президента РФ от 21 июня 2004 г. «О совершенствовании системы государственного премирования за достижения в области науки и техники, образования и культуры» // http://dokument.kremlin.ru./ Сос.авр?Ю=023028
15. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. (в ред. от 5 января 2006 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 2006. № 2. Ст. 176.
16. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. (в ред. от 3 января 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921; 2006. № 10. Ст. 1070.
17. Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 2). Ст. 5149.
18. Указ Президента РФ от 22 апреля 2004 г. «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2025.
19. ДегтевГ.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005.
