CC BY
878
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 4 (49). С. 70-75. УДК 342.9
ПОЛИЦИЯ В РФ: ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЕЁ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
POLICE IN THE RUSSIAN FEDERATION: CONCEPT AND REGULATION
OF ITS ACTIVITY
А. В. КУЯНОВА, А. Е. ЮРИЦИН (A. V. KUYANOVA, A. E. YURITSIN)
Обосновывается необходимость внесения изменений в Федеральный закон «О полиции», не содержащий законодательного определения понятия «полиция», дефиниции данного понятия. Предлагаются авторские редакции ст. 1 и ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О полиции».
Ключевые слова: полиция; законодательство; международно-правовые стандарты; правоохранительные органы; законность; борьба с преступностью; органы государственной власти; правовая система; права и свободы человека и гражданина; общественный порядок; общественная безопасность; государственное управление.
The necessity of making changes to the Federal Law «On Police», containing no legislative definition of «police», the definition of the concept. The author's version of Art. 1 and h. 1, Art. 4 of the Federal Law «On Police».
Key words: police; law; international legal standards; law enforcement; rule of law; the fight against crime; public authorities; the legal system; the rights and freedoms of man and citizen; public order; public safety; public administration.
Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» [1] (далее - Закон о полиции) понятие «полиция» раскрывается через призму её социальной роли в российском обществе. Так, согласно ч. 1 ст. 1 «Назначение полиции» она предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. При этом полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в её защите от преступных и иных противоправных посягательств.
В то же время следует отметить, что Закон о полиции не содержит законодательного определения термина «полиция», ограничиваясь категорией «полиция предназначена» что, на наш взгляд, требует внесения изменений в действующее законодательство и введения данной дефиниции в законодательный и научный оборот.
© Куянова А. В., Юрицин А. Е., 2016
В Законе о полиции использован в адаптированном виде положительный опыт зарубежных стран в области строительства полицейских институтов. Сделан очередной шаг на пути сближения с международно-правовыми стандартами полицейской деятельности. Учтены нормы и рекомендации, содержащиеся во многих международных документах, в числе которых Декларация о полиции, Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах, Европейский кодекс полицейской этики, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, Конвенция о защите физических лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного характера, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию и ряд других.
Таким образом, в настоящее время в РФ, как и в большинстве стран мира, полиция представляет собой «специализированный правоохранительный орган, призванный охранять жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопасность» [2].
Полиция в Российской Федерации - это система вооруженных специализированных правоохранительных органов, являющаяся составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, призванная защищать жизнь и здоровье человека, его права и свободы, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств [3]. Считаем, что данная дефиниция нуждается в законодательном закреплении.
Правовую основу деятельности полиции составляет совокупность нормативных правовых актов, изданных уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и регулирующих различные аспекты организации и деятельности полиции. Отличительной чертой правового регулирования деятельно -сти полиции служит множественность его субъектов и источников, обусловленная множественностью и разнообразием решаемых полицией задач.
Ядро правовой основы деятельности полиции составляет Конституция Российской Федерации, в соответствии с которой непосредственная деятельность полиции и регулирующее эту деятельность законодательство должны исходить из того, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2); все органы государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15); любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15); все равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22) и т. д.
Основополагающее значение для деятельности полиции имеют положения Конституции Российской Федерации, уста-
навливающие основания ограничения прав и свобод, а также запреты на осуществление определённых действий, предопределяя принципы, закреплённые в гл. 2 Закона о полиции.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В числе наиболее важных с точки зрения правового регулирования деятельности полиции международных договоров Российской Федерации следует назвать Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г., Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейскую конвенцию о выдаче от 13 декабря 1957 г., Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., Европейскую конвенцию о пресечении терроризма от 27 января 1977 г., Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г., Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. и др.
Наряду с международными договорами Российской Федерации Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) называет составной частью правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права, не устанавливая, правда, в отличие от международных договоров России их приоритета по отношению к внутреннему законодательству.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепри-
знанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» констатируется, что: а) под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; б) к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; в) под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединённых Наций и её специализированных учреждений [4].
В ряду наиболее значимых международно-правовых принципов и норм как элементов правовой основы деятельности российской полиции следует выделить Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые Резолюцией VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (27 августа - 7 сентября 1990 г.), Декларацию о полиции, утвержденную Резолюцией 690 Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 8 мая 1979 г., и др.
Федеральные конституционные законы -разновидность федеральных законодательных актов, принимаемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Для обеспечения надлежащей деятельности полиции важное значение имеют федеральные конституционные законы, устанавливающие полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов.
Составной частью правовой основы деятельности полиции выступают федераль-
ные законы. Одни из них регулируют её деятельность прямо, как, например, Федеральный закон «О полиции», другие - косвенно, определяя рамки такой деятельности.
Сотрудники полиции в своей деятельности руководствуются: УК РФ; УПК РФ; КоАП РФ; Федеральными законами: от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» [5]; от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [6]; от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» [7]; от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [8] и др.
Нормотворческие полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области внутренних дел многообразны и вытекают из их полномочий в сфере государственного управления. Так, руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент Российской Федерации [9]. В связи с этим указами Президента Российской Федерации урегулирован большой круг вопросов организации и деятельности системы МВД России в целом и полиции в частности. В числе таких актов в первую очередь назовём Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции» [10], которым установлен состав полиции, т. е. входящие в нее подразделения, организации и службы. Указом Президента Российской Федерации утвержден Перечень должностей высшего начальствующего состава органов внутренних дел, которому присваиваются специальные звания полиции [11].
К числу президентских актов, регулирующих непосредственно организацию и деятельность полиции, относятся, например, Указы Президента Российской Федерации от 30 июля 1996 г. № 1113 «Об участии Российской Федерации в деятельности международной организации уголовной полиции -Интерпола» [12], от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» [13] и др.
Целесообразно выделить ряд указов Президента Российской Федерации, непосредственно ориентированных на обеспече-
ние правопорядка, защиту прав и свобод человека и гражданина, противодействие коррупции. Это, в частности, Указы Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [14], от 11 апреля 2014 г. № 266 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы» [15] и др.
Широкими полномочиями в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью наделено Правительство Российской Федерации, которое участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов [16]. Соответственно постановления Правительства Российской Федерации регулируют различные вопросы, касающиеся деятельности полиции.
Нормативные правовые акты МВД России издаются в виде приказов, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов [17].
Приказ издаётся по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел [18].
Статусные документы органов внутренних дел, их структурных подразделений, предприятий, учреждений и организаций издаются в виде положений и уставов.
Положение устанавливает статус, определяет задачи и функции, права, порядок деятельности органа внутренних дел или его структурного подразделения [19]. Положение издаётся также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел.
Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации [20].
Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок её осуществления конкретными категориями сотрудников.
Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности [21].
Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности [22].
В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей [23].
Исходя из особенностей целей и предмета правового регулирования в МВД России могут издаваться и иные виды нормативных правовых актов.
В системе МВД России запрещается издание актов управления, содержащих правовые нормы, в виде распоряжений, писем, телеграмм, телефонограмм, указаний, протоколов, актов, заключений, планов и других служебных документов.
В своей деятельности полиция руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности [24].
Принципиально новыми являются положения ч. 3 ст. 3 Закона о полиции, которые наделяют МВД России правом разрабатывать и представлять Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к деятельности полиции. Указанная норма предполагает инициативную деятельность МВД России, его структурных подразделений и отдельных сотрудников по совершенствованию нормативной правовой базы. Это особенно важно, так как сотрудники полиции
профессионально представляют те отношения, участниками которых они выступают, видят пробелы и другие дефекты правового регулирования и в наибольшей степени заинтересованы в их преодолении.
Таким образом, в настоящее время система нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность полиции, продолжает формироваться с учётом международно-правовых стандартов в области защиты прав человека и гражданина. Российское «полицейское» законодательство соответствует стандартам, принятым в наиболее развитых государствах мирового сообщества. В то же время в целях совершенствования правовых основ деятельности полиции в Российской Федерации необходимо закрепить понятие «полиция» в действующем законодательстве.
1. О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЭ (в ред. от 13 июля 2015 г.) // СЗ РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 900.
2. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» / Ю. Е. Аврутин и др. - М. : Проспект,
2011. - С. 7.
3. Шевченко С. В., Юрицин А. Е. К вопросу о законодательном закреплении понятия «полиция» // Законодательство и практика. -
2012. - № 2. - С. 61.
4. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2003. - № 12.
5. СЗ РФ. - 1995. - № 29. - Ст. 2759.
6. Там же. - № 33. - Ст. 3349.
7. Там же. - № 50. - Ст. 4873.
8. Там же. - 2004. - № 25. - Ст. 2485.
9. См.: О структуре федеральных органов исполнительной власти : Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 (в ред. от 21 июля 2015 г.) // СЗ РФ. - 2012. -№ 22. - Ст. 2754.
10. СЗ РФ. - 2011. - № 10. - Ст. 1336.
11. См.: Об утверждении «Перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств -участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий» : Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 253 (в ред. от 13 ноября 2015 г.) // СЗ РФ. - 2011. -№ 10. - Ст. 1339.
12. СЗ РФ. - 1996. - № 32. - Ст. 3895.
13. Там же. - 2006. - № 8. - Ст. 897.
14. Там же. - 2009. - № 20. - Ст. 2444.
15. СЗ РФ. - 2014. - № 15. - Ст. 1729.
16. О Правительстве Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 23 мая 2015 г.). - Ст. 19 // СЗ РФ. - 1997. - № 51. -Ст. 5712.
17. Об утверждении «Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» : Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
18. См., напр.: О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России : Приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333. -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс» ; Об утверждении «Порядка формирования кадровых резервов Министерства внутренних дел Российской Федерации, его территориальных органов и подразделений» : Приказ МВД России от 30 августа 2012 г. № 827. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
19. См., напр.: Об утверждении «Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» : Приказ МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс» ; Об утверждении «Положения о Главном управлении собственной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации» : Приказ МВД России от 16 июня 2011 г. № 679. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
20. См., напр.: Об утверждении «Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации"» : Приказ МВД России от 20 июля 2009 г. № 571. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Об утверждении «Устава федерального государственного казенного учреждения "Управление вневедомственной охраны Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Омской области"» : Приказ МВД России от 5 мая 2012 г. № 463. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
21. См., напр.: Об утверждении «Инструкции о порядке приёма, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» : Приказ МВД России от 29 августа 2014 г. № 736. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Об утверждении «Инструкции по организации дея-
тельности внештатных сотрудников полиции» : Приказ МВД России от 10 января
2012 г. № 8. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс ».
22. См., напр.: Об утверждении «Правил ношения сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации форменной одежды, знаков различия и ведомственных знаков отличия» : Приказ МВД России от 26 июля
2013 г. № 575. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Об утверждении «Правил внутреннего распорядка в местах отбывания административного ареста» : Приказ МВД России от 10 февраля 2014 г.
№ 83. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
23. См., напр.: Об утверждении «Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан» : Приказ МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
24. См., напр.: Кодекс Омской области об административных правонарушениях : Закон Омской области от 24 июля 2006 № 770-ОЗ. -Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
