CC BY
45
уДК 947. 084 (571. 13) А. Г. МАНУКЯН
Омский государственный педагогический университет
ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОЦЕССА ФЕРМЕРИЗАЦИИ ЗАПАДНОЙ СИБИРИ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ АГРАРНОЙ РЕФОРМЫ КОНЦА XX - НАЧАЛА XXI ВВ. (На материалах Омской области)
В представленной статье раскрывается процесс фермеризации Западной Сибири (на материалах Омской области) как компонент современной аграрной реформы 1993 — 2007 гг. В качестве основного инструмента осуществления аграрной политики рассматривается политико-правовая обеспеченность. Делается вывод о том, что слабое развитие фермерства в Омской области в определенной степени обусловлено политико-правовой обеспеченностью. Ключевые слова: Омская область, аграрная политика, аграрная реформа, фермеризация, политико-правовое обеспечение, правовой статус.
К настоящему времени накопилось немало проблем, сдерживающих развитие малого сельскохозяйственного предпринимательства, включая и фермерство. Об этом свидетельствует новая аграрная политика государства, составной частью которой является приоритетный национальный проект «Развитие АПК». Исходя из задуманного, стимулирование развития малых форм хозяйствования выделено в качестве одного из направлений в агропромышленном производстве. По материалам официального сайта «Приоритетные национальные проекты» в 2007 г государство выделило на поддержку фермеров 16 млрд руб. [1] . Нам представляется, что подобные широкомасштабные меры, направленные на развитие крестьянских (фермерских) хозяйств могут рассматриваться как попытка государства компенсировать нереализованные в полной мере, формы финансово- экономической поддержки, предусмотренными нормативно-правовыми документами еще в 90-е годы. Все это ставит под сомнения реализацию намеченной схемы аграрных преобразований и еще более актуализирует проблему политико-правовой обеспеченности процесса фермеризации.
В этой связи возникает множество вопросов по осуществлению курса на создание аграрной многоукладной экономики через интенсивное развитие крестьянских (фермерских) хозяйств, развернувшееся с момента провозглашения экономической реформы в начале января 1992 г. Была ли обеспечена реализуемая политика в отношении крестьянских (фермерских) хозяйств соответствующей нормативно-правовой базой? Был ли действительно выбран фермерский путь развития как основной для осуществления перехода агропромышленного производства к рыночной экономике? Ответы на эти и другие вопросы требуют более тщательного и подробного изучения выработки и реализации федеральной аграрной политики в позициях исполнительной и законодательной власти, федерального центра и региона.
В экономической литературе исследователями и практиками в ходе аграрной реформы высказывались, по сути, два диаметрально противоположных подхода к ее проведению. Первый — постепенное
создание предприятий различных форм хозяйствования, сохранения крупнотоварного производства, государственное регулирование рыночных отношений. Второй предполагал разовую ликвидацию крупнотоварного производства, массовое создание крестьянских (фермерских) хозяйств, либерализацию рынка. Поэтому формирование многоукладной экономики в сельском хозяйстве изначально определяло главную цель и основное содержание аграрной реформы в России. В методологическом плане это вытекает из фундаментальной значимости утверждения народнохозяйственной многоукладности в системе демократического переустройства российского общества. И не случайно на заре перестройки развернулась политико-идеологическая подготовка, и были сделаны первые шаги в направлении построения в деревни нового социально-экономического уклада, представленного крестьянскими (фермерскими) хозяйствами [2] .
Фермерский путь развития предполагал раздел крупных сельскохозяйственных предприятий на ряд фермерских хозяйств, которые будут в 100 — 200 раз крупнее личных, но в 20 — 50 раз меньше чем колхозы и совхозы [3] . Именно этот путь был избран и нашел свое выражение в замыслах властных структур государства, профессионального состава политиков и их консультантов, в создаваемом ими политико-правовом конструкте.
Принимая во внимание тот факт, что для успешного осуществления реформ требуется проявленная политическая воля. Принципиально важным для нас является вопрос: имела ли она место в теории и практике аграрных преобразований современной России? Можно констатировать, что политическая воля проявилась, по крайней мере, на декларативном уровне. Это подтверждается тем, что одним из важнейших направлений аграрной политики правительства в начале 1990-х гг. провозглашалась попытка организации высокоэффективных крестьянских (фермерских) хозяйств. В этом процессе нашла свое проявление принятая первым реформаторским правительством современной Россией либеральная идеология. Её сущность может быть выражена тремя понятиями:
«ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК» № 4 (79), 2009 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ «ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК» № 4 (79), 2009
демократия, свобода, собственность. Фермерство, в частности, заявлялось как необходимый для деревни средний класс, который должен быть насажден и поддержан.
Непосредственным организатором и исполнителем аграрной реформы являлось правительство России, возглавляемое разными премьер-министрами. В мае 1992 г. был учрежден комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при правительстве РФ, призванный воплотить выбранную стратегию реформирования. Министерство сельского хозяйства играло роль исполнителя намечаемых решений. Но как показала практика, на ход реформы повлияло противостояние ветвей власти. Именно это позволило большинству ученым рассматривать существующие противоречия между органами государственной власти как важнейший фактор, влияющий на реализацию намеченных преобразований [4; 5] . В частности, достаточно обоснованно об этом заявлено в работе С.В. Расторгуева. Автор констатирует, более осторожный подход представителей законодательной власти к реформированию аграрных отношений, их стремление к сохранению некоторых элементов советской модели. Каковы же причины? Во многом это объясняется наличием в парламенте аграрного лобби (Аграрная партия, КПРФ), выражающего интересы сельской элиты постсоветской России. Однако следует учесть и то, что представители законодательной власти, будучи административными хозяйственными работниками регионального уровня, выражали общее непринятие крестьянством ряда либеральных мер правительства, а особенно их последствия. Об этом свидетельствуют данные, полученные в результате исследований некоторых исследователей [6; 7] . Авторы признают, что к началу реформ не было определенной социальной группы с реформаторским потенциалом, а противоречия между реформаторскими планами государства и социальной активностью крестьян во многом объясняются их психологическим восприятием реформы. Необходимо выделить еще один существенно, важный факт — ослабление федеральной власти привело к увеличению самостоятельности региональных политиков, которые могли корректировать аграрную модель в зависимости от характера региона, политических пристрастий и корпоративных интересов. И, наконец, низовым уровнем администрирования преобразований являлись районные и сельские органы государственной власти, рассматривавшиеся правительством РФ скорее как противники реформ, чем сторонники. Такая позиция объяснялась тем, что сельская элита, в частности председатели колхозов, сотрудники исполкомов советов народных депутатов, руководители районных администраций, имели материальную и политическую заинтересованность в сохранении контроля над государственной собственностью и сельским населением. Влияние этих и многих других факторов обусловили медленный ход осуществления, и, как следствие, возникло неблагоприятное для реформы противоречие между декларируемыми целями и программами и их воплощением в жизнь.
Бесспорно, значительную роль в аграрной политике сыграл своеобразный правовой инструмент — указы президента России Б.Н. Ельцина. В начале реформ они выступали в качестве манифестов, провозглашающих общую направленность преобразований, служили директивой для законодательной и исполнительной власти. В частности, указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» предписывал местным органам власти оказывать
содействие развитию фермерским хозяйствам. Последующая нормотворческая деятельность высших органов исполни тельной власти, выразилась в указах Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отноше ний и развитии аграрной реформы в России», от 7 декаб ря 1993 г. «О налогообложении продажи и других сделок с землей», от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю». Следует отметить, что последний указ был направлен на реализацию конституционных прав граждан на землю и устанавливал, что собственник земельной доли без согласия других участников долевой собственности вправе использовать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского хозяйства в натуре [8]. Нормативно- правовая база, дополненная постановлениями Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организации агропромышленного комплекса» и др. предполагала реорганизацию колхозно-совхозной системы и приоритетное развитие фермерских хозяйств. Вместе с тем из всех документов, направленных на ускорение процесса фермеризации, особое внимание следует уделить закону от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». В этом документе нашло выражение законодательное закрепление крестьянского хозяйства в качестве самостоятельного хозяйствующего субъекта с правами юридического лица — равноправного звена экономической системы. За крестьянами-единоличниками закреплялась возможность получить землю в собственность (ст. 5) и использовать по мере необходимости наемный труд (ст. 20).
Представленная совокупность документов, вносимая определенные уточнения в аграрную политику послужила правовой основой практической организации крестьянских (фермерских) хозяйств Сибири. Западная Сибирь представляет собой зону достаточно активного формирования крестьянских (фермерских) хозяйств, приходившееся на период с 1991-1993 гг. Вместе с тем в пределах региона динамика развития крестьянских (фермерских) хозяйств достаточно различна. Наиболее значительны они в южных сельскохозяйственных районах Сибири: Омская, Новосибирская области, Алтайский и Красноярский края [9]. Именно поэтому при рассмотрении проблемы политико-правовой обеспеченности процесса фермеризации принципиально важно обратить внимание на его региональные особенности. В частности, процесс создания крестьянских (фермерских хозяйств) в Омской области начиная с 1995 г. значительно замедлился. Нам представляется, что тенденция сокращения крестьянских (фермерских) хозяйств последующие годы обусловлена слабой законодательно-нормативной базой развития крестьянских (фермерских) хозяйств и причинами организационно-правового: трудностями при получении земельных участков значительной части фермеров, негативным отношением многих местных органов власти к фермерам.
Проиллюстрируем высказанное положение на некоторых примерах. Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» действовал с отдельными изменениями и дополнениями вплоть до вступления в силу ФЗ от 11 июня 2003 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Он определял экономические, социальные и правовые основы крестьянских (фермерских) хозяйств и существенно повлиял на процесс создания новых форм
хозяйствования. В первой статье закона, сказано, что данный тип хозяйства является самостоятельным хозяйствующим субъектом с правом юридического лица. И далее отмечается, что крестьянское хозяйство представляет форму свободного предпринимательства, осуществляемого на принципах выгоды. Это отражает существо экономического и юридического статуса крестьянского хозяйства. Важно отметить, что приведенное толкование дается к понятию о крестьянском хозяйстве фермерского типа.
Небольшие сложности в применении этого закона возникли после принятия ГК РФ 1994 г., поскольку он не закрепляет такую самостоятельную организационно-правовую форму, а фермерское хозяйство рассматривалось как предпринимательская деятельность без образования юридического лица. Но вместе с тем им регулируется особый порядок создания крестьянского хозяйства, а также имущественные отношения. В частности, хозяйство регистрируется как крестьянское, если не образуется юридическое лицо, а глава хозяйства выступает как индивидуальный предприниматель. Если члены крестьянского хозяйства желают вести его путем образования юридического лица, они должны зарегистрировать одну из коммерческих организационно-правовых форм и утратить правовой статус крестьянского (фермерского) хозяйства [10] .
Формулировка ГК РФ, согласно которой глава крестьянского (фермерского) хозяйства признается предпринимателем, привела к тому, что на практике налоговые, регистрирующие и иные органы стали рассматривать ведение фермерского хозяйства как индивидуальную предпринимательскую деятельность его главы, забывая о том, что помимо главы в хозяйстве есть и другие члены, что они обладают правом общей собственности на имущество хозяйства. Такой подход приводил к многочисленным нарушениям прав граждан, ведущих фермерское хозяйство [11] . Например, пункт 2 ст. 23 ГК РФ, признавая главу крестьянского хозяйства предпринимателем, ставит тем самым других членов хозяйства в положение вкладчиков, наемников, что приемлемо для товарищества на вере, но противоречит сущности крестьянского хозяйства как добровольного семейно-трудового объединения лиц, совместно ведущих сельскохозяйственное производство.
Таким образом, ГК РФ, регулируя деятельность крестьянского хозяйства в рамках предпринимательской деятельности гражданина, способствовал продолжению дискуссий вокруг проблемы целесообразности наделения крестьянских хозяйств статусом юридического лица. В частности, некоторые исследователи критически восприняли перемену правового статуса крестьянского хозяйства [12] . Кроме того, следует отметить и позицию фермеров, заявленную на X съезде АККОР (Ассоциации крестьянских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов), проходившем весной 1999 г. Они потребовали возвращения им статуса юридического лица, поскольку статус индивидуального предпринимателя ухудшил отношение к ним чиновников всех уровней, партнеров по хозяйственной деятельности, а также населения. Нам представляется, что такое предложение фермеров отражает их неудовлетворенность состоянием законодательства о крестьянском хозяйстве. И потому действующая законодательная база фермерского сектора нуждалась в совершенствовании.
Определенный успех в этом направлении был достигнут с принятием ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11 июня 2003 № 74. Он был принят в интересах упорядочения организационно-
правовых и экономических условий деятельности существующих и вновь создаваемых крестьянских (фермерских) хозяйств, уточнения их правового положения. Необходимо отметить, что в законе дано понятие крестьянского (фермерского) хозяйства, отсутствие которого в ГК РФ как раз и вело к отождествлению крестьянского хозяйства с его главой. В соответствии с законом крестьянское (фермерское) хозяйство (далее фермерское хозяйство) представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии [13] . И хотя фермерское хозяйство осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, это именно совместная предпринимательская деятельность всех членов хозяйства, связанных единой волей, а не индивидуальная предпринимательская деятельность его главы. Таким образом, данный закон ориентирован на развитие фермерских хозяйств, которые осуществляют предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Вместе с тем он не ущемляет права фермерских хозяйств, которые вправе сохранить статус юридического лица на период до 1 января 2010 г. [14] . Однако более детальный анализ данного закона показывает, что многие нормы требуют уточнения. И основной причиной этого является отсутствие четкого ответа на вопрос о сущности самого крестьянского (фермерского) хозяйства и соответствует ли оно признакам юридического лица. По мнению кандидата юридических наук О.А. Серовой, в законе осуществлена попытка совмещения двух конструкций — юридического лица и индивидуальной формы ведения предпринимательской деятельности.
Анализ законодательной конструкции крестьянского (фермерского) хозяйства позволяет отметить несогласованность многих положений действующих законов с существующей действительностью и признать справедливость высказывания О.А. Серовой: «Наличие в отечественной правовой системе двух разновидностей крестьянского (фермерского) хозяйства, объясняется отсутствием четкого ответа на вопрос о целесообразности придания хозяйствам статуса юридического лица» [15] . В подтверждении этому утверждению вполне уместно привести некоторые данные исследований, проведенных в 2003 — 2005 гг. В.Ф. Стукачом, Е.В. Коваленко [16] . Итоги опроса глав крестьянских (фермерских) хозяйств показывают, что по правовому статусу большую часть в Омской области занимают хозяйства, оформленные как юридические лица, меньшую часть — предприниматели с правом ведения крестьянского фермерского хозяйства, являющиеся главами хозяйств.
Какие же выводы можно сделать на основе вышеизложенного? В процессе реализации аграрной политики органами государственной власти принимались решения, способствующие развитию фермерства в России. Они нашли отражения в указах президента РФ, постановлениях правительства РФ и других нормативных актах. Однако многие положения этих законов не выполнялись в виду того, что существовали значительные противоречия между органами государственной власти федерального и регионального уровней. Более того, следует учесть, что в рамках отдельных регионов выявляются и определенные особенности реформирования. В порядке обобщения следует заметить, что
«ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК» № 4 (79), 2009 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ «ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК» № 4 (79), 2009
для фермерского движения России, Западной Сибири характерным является следующее обстоятельство: различная по годам интенсивность образования и ликвидации крестьянских (фермерских) хозяйств. Характеризуя развитие фермерства в Омской области, следует признать, что в начале 90-х гг. количественный рост крестьянских (фермерских) хозяйств был стремительным. После 1995 г. — наметилась устойчивая тенденция сокращения крестьянских (фермерских) хозяйств. Слабое развитие фермерства в определенной степени обусловлено политико — правовой обеспеченностью. Становление и развитие фермерского сектора происходило в рамках действующего законодательства, принятого еще в 1990 г. и дополненного в последующие годы, условиях отсутствия комплексности в правовом регулировании: многие из нормативных актов приостановлены, либо признаны недействующими полностью или частично, либо нуждаются в существенном обновлении. Все это не позволило в полной мере приступить к осуществлению намеченных преобразований. В целом это законодательство не обеспечивало в полной мере проведение аграрной реформы и развитие фермерского сектора как альтернативной формы хозяйствования. Самым важным аспектом совершенствования законодательной базы сельскохозяйственной отрасли стало принятие Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Данный закон определяет правовые, экономические и социальные основы создания и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств. Но и он оставляет открытыми множество вопросов, например, о сущности, о правовом статусе крестьянских (фермерских) хозяйств. На все эти вопросы государству необходимо будет ответить соответствующими нормативно — правовыми актами.
Библиографический список
1. Медведев Д.А. Поддержка крестьянских (фермерских) хозяйств // Экономика сельского хозяйства России. — 2007. - № 1. - С. 4.
2. Емельянов А. Коллизии становления многоукладности аграрного сектора экономики // Российский экономический журнал. — 2001. — № 5-6. — С. 47.
3. Узун В. Россия на пути от государственного к частному сельскомухозяйству// АПК: экономика, управление. — 1998. — № 9. — С. 11.
4. Петриков А. Нерешенные задачи аграрных преобразований // АПК: экономика, управление. — 2000. — № 11. — С. 16.
5. Расторгуев С. Аграрные реформы в переходные периоды истории России XX в.: оценки и результаты // Власть. — 2004. — № 7. — С. 71.
6. Буздалов И.И., Крылатых Э.М., Никонов А.А. Аграрные отношения: теория, историческая практика, перспективы развития. — М., 1993. — С. 142.
7. Калугина З. Становление частного сектора аграрной экономики в современной России // Общество и экономика. — 2002. — № 1. — С. 135-145.
8. Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» // Информационный бюллетень. Права крестьян. — Омск, — 1996. — № 1. — С. 20-23.
9. Рогатнев Ю.М. Земельные преобразования в Сибири — составная часть формирования рыночных основ сельскохозяйственного производства // Вестник омского аграрного университета. — Омск, 2002. — № 1. — С. 51.
10. Ковальчук Н.И. Правовые проблемы реформирования сельскохозяйственных предприятий (Материалы «круглого стола») // Государство и право. — 1996. — С. 75.
11. Устюкова В. Фермерство — дело хозяйское // Малое предприятие. — 2003. — № 10. — С. 14.
12. Харитонов Н.С. Организационные основы фермерского хозяйства. — М., 1996. — С. 10.
13. ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // Сибирский фермер. — 2003. — № 7. — С. 3.
14. Беляева З.С. Крестьянское (фермерское) хозяйство: изменение правового статуса // Государство и право. — 2006. — № 6. — С. 58.
15. Серова О.А. Крестьянское (фермерское) хозяйство в субъекте малого предпринимательства // Российский судья. — 2006. — № 2. — С. 8.
16. Стукач В.Ф., Коваленко Е.В. Мониторинг деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств в условиях рынка. — Омск, 2005. — С. 85-86.
МАНУКЯН Армине Гайковна, аспирантка кафедры отечественной истории Омского государственного педагогического университета, учитель истории МОУ «Троицкая СОШ».
644043, г. Омск, Набережная Тухачевского, 14
Дата поступления статьи в редакцию: 22.01.2009 г.
© Манукян А.Г.
