CC BY
49
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2011. № 2
Е.В. Брагина
(аспирантка кафедры новой и новейшей истории стран Европы и Америки
исторического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОБЛАСТИ
ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ: ФОРМИРОВАНИЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОСНОВ (2004-2009 гг.)
Статья посвящена выработке законодательства в сфере трудовой миграции в рамках Гаагской программы (2004—2009 гг.) — этапа развития проекта ЕС по созданию «зоны свободы, безопасности и правосудия». Анализируются различные факторы, оказывающие влияние на модель трудовой миграции в страны Евросоюза в условиях глобализации. Рассматривается также формирование схемы привлечения необходимого трудового ресурса в экономику ЕС.
Ключевые слова: Европейский союз, «зона свободы, безопасности и правосудия», Гаагская программа, трудовая миграция, высококвалифицированные работники, «blue card».
The article analyses the drafts of legislation in labour migration in the framework of the Hague programme (2004—2009), which was a step of EU project on creating the "area of freedom, security and justice". The author discusses various forces that influence patterns of labour migration to the European Union in the globalized environment. The article also analyses the scheme of attracting labour resources to EU economy.
Key words: European Union, "the area of freedom, security and justice", the
Hague programme, labour migration, highly qualified workers, "blue card".
* * *
Экономика развитых стран, основанная на наукоемких технологиях, как никогда раньше нуждается в квалифицированных работниках. В мире развернулась настоящая борьба за высококачественные трудовые ресурсы. Европейский союз, поставивший в 2002 г. задачу построения самой конкурентоспособной экономики в мире, крайне заинтересован в получении доступа к квалифицированной рабочей силе. Однако отсутствие единых правил, регулирующих свободу передвижения трудовых мигрантов из третьих стран, заметно ограничивало привлекательность Союза для квалифицированных работников. Региональная интеграция создала своего рода заслон, за которым происходило вызревание единого европейского рынка. Такая его составляющая, как свобода передвижения лиц, разрабатывалась только в отношении граждан стран—членов Европейского союза. Со времен экономического
* Брагина Елена Владимировна, e-mail: [email protected]
кризиса 1970-х гг. Евросоюз «закрылся» для мигрантов из третьих стран, поставив строгие ограничения на въезд и проживание на своей территории, действующие на уровне национальных государств. В то же время Европа столкнулась с дефицитом квалифицированной рабочей силы, который невозможно устранить с помощью внутренних ресурсов.
В мае 2009 г. Европейский совет одобрил директиву, устанавливающую единые правила въезда для высококвалифицированных работников — граждан третьих стран. Данная директива стала результатом почти пятилетней работы в рамках Гаагской программы (2004—2009 гг.)1 по созданию общего европейского правового пространства — «зоны свободы, безопасности и правосудия». В данной статье мы рассмотрим процесс формирования законодательных основ, регулирующих эту сферу рынка труда Европейского союза в годы действия программы. Также мы попытаемся выяснить, могут ли принятые меры облегчить въезд иностранным работникам и тем самым сделать ЕС более привлекательным реципиентом2; как эта Директива может повлиять на положение работников— граждан и ранее прибывших иммигрантов; наконец, какое значение она имеет в контексте миграционной политики ЕС в целом.
Мы сосредоточим внимание именно на вопросе доступа высококвалифицированного труда, поскольку за весь пятилетний период действия вышеназванной программы была одобрена лишь директива, касающаяся именно этой категории работников.
Одним из главных направлений деятельности Евросоюза является научно-техническое развитие, о чем свидетельствует рост расходов на науку в 1981—1995 гг. в 1,6 раза. В 2002 г. ЕС принял Лиссабонскую программу развития науки и техники, рассчитанную на 8 лет, в рамках которой поставил грандиозную задачу — опережение по уровню развития США и Японии. Сегодня можно констатировать, что Лиссабонская программа не была выполнена. Конечно, в планы европейцев вмешался экономический кризис, однако, проблема доступа к такому важному компоненту, как человеческие ресурсы, по-прежнему остается актуальной. Перед ЕС также стоит проблема качества трудовых ресурсов. По статистике, около 87% легально и нелегально въезжающих в поисках работы мигрантов не обладают достаточным уровнем образования3. Это значит, что большинству этих людей путь в наукоемкую экономику закрыт.
1 The Hague Programme. Strengtening freedom, security and justice in the European Union // Presidency Conclusions, Brussels, 4/5 of November. http://www.consilium. europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/82534.pdf
2 Реципиент — страна, принимающая иммигранта.
3 CNS/2007/0228 : 23/10/2007 — Commission/Council: initial legislative document // European Parlament. Legislative observatory. http://www.europarl.europa.eu/oeil/resume. jsp?id=5553642&eventId=1013167&backToCaller=NO&language=en
Квалифицированные специалисты необходимы для развития таких приоритетных для Европейского союза областей, как информационные технологии, разработка новых материалов, здравоохранение и т.д. При этом нужны не только ученые, способные генерировать идеи, но и специалисты, обладающие достаточной квалификацией, чтобы, например, управлять новейшими станками. Отсутствие необходимого персонала тормозило развитие экономики и, помимо прочего, процесс создания дополнительных рабочих мест4.
Особую остроту эта проблема приобрела на фоне обнародованных в 2004 г. результатов исследований Евростата. Согласно статистике, при сохранении современных темпов воспроизводства населения и иммиграции Европу в течение 30 лет ждет значительное сокращение населения, в то время как потребность в работниках будет только расти5. Следует также учесть сложившуюся негативную тенденцию: в некоторых странах дети иммигрантов сталкиваются со значительными сложностями при получении высшего образования. Эта ситуация особенно характерна для Германии и Франции, крупнейших экономик Европейского союза. Вместе со старением населения дефицит на рынке труда может грозить провалом экономической и социальной политики стран — членов Европейского союза. Одним из путей решения этой проблемы, помимо мер, направленных на увеличение рождаемости и интеграцию иммигрантов в европейской общество, может стать более широкое использование труда иностранных работников. Особенно это касается отраслей, нуждающихся в квалифицированном труде в самые короткие сроки.
Кроме экономических причин, заставивших европейские институты работать над проблемой иммиграционной политики, существенную роль сыграл фактор общественного мнения. После 11 сентября 2001 г. проблема взаимоотношений с представителями других культур, а значит, и миграционная политика вообще, находились в центре внимания общества. В прессе активно обсуждались причины и последствия таких событий, как теракты в Мадриде и Лондоне, иммигрантские «бунты» в парижских предместьях, скандал с карикатурами на пророка Мухаммеда в Дании. Эти свидетельства
4 Bauer Th.K., Kunze A. The Demand for High-Skilled Wbrkers and Immigration Policy. Discussion Paper N 999. 2004 January // http://ftp.iza.org/dp999.pdf
5 Population projections 2004—2050. EU25 population rises until 2025, then falls // http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=STAT/05/48&format=HTM L&aged=0&language=EN&guiLanguage=fr. Согласно прогнозам, к 2050 г. количество людей трудоспособного возраста уменьшится на 52 млн человек. В 2025 г. положительный эффект от иммиграции не сможет обеспечить перевес рождаемости над смертностью, и население начнет убывать. В наши дни расширение на Восток — с определенными оговорками — решает проблему дефицита рабочей силы.
«столкновения цивилизаций», с одной стороны, настраивали европейцев против мигрантов, особенно из арабских стран, с другой стороны, руководству европейских стран становилось все очевиднее, что создание эффективной миграционной политики — это одна из первостепенных задач общественного развития.
Как показала практика, выработка адекватной вызовам времени миграционной политики в условиях функционирования общего рынка и прозрачных границ — дело весьма непростое. На модель миграционной политики в каждом из государств Союза влияет множество факторов. В силу своего географического положения такие страны, как Италия, Испания, Португалия, Греция, Финляндия, испытывают сильный натиск со стороны нелегальных иммигрантов. Этот неиссякаемый поток стал постоянным фактором, влияющим на миграционную политику «пограничных» стран. Их правительства вынуждены постоянно искать решение, как интегрировать нелегальных и нежеланных переселенцев в общество, а не думать о том, как привлечь нужных экономике специалистов. Им всегда приходится выбирать: либо легализовать часть нелегальной рабочей силы, либо позволить теневой экономике расшириться за счет этих работников. Радикальным решением проблемы могла бы стать массовая депортация ненужного людского ресурса, но, как писал российский историк и политолог С.М. Хенкин, «идея массовой депортации входит в противоречие с европейской либеральной традицией»6 и противоречит Европейской конвенции о правах человека. В качестве иллюстрации можно привести пример Сильвио Берлускони, известного своими правыми взглядами и нелюбовью к нелегальным мигрантам. Премьер-министр Италии однозначно одобрил действия пограничников, отправивших лодку, на борту которой находились ливийские нелегальные мигранты, обратно в Ливию. Согласно принятым международным нормам, следовало сперва провести разбирательство в Италии и лишь затем депортировать нелегалов. «Антииммигрантская» акция Берлускони вызвала шквал негодования не только в Брюсселе, но и в его собственной правой коалиции7. Таким образом, у пограничных стран остается только один способ борьбы с нелегальной миграцией: на европейском уровне, в рамках общих мер, регулирующих миграционные потоки.
Более богатые «внутренние» страны, такие, как Германия, Австрия, Великобритания и Скандинавские страны, также являются желанными пунктами в дорожной карте потенциальных имми-
6 Хенкин С.М. Мусульмане в Испании: проблемы адаптации // МЭиМО. 2008. № 3. С. 50.
7 The sultan and the vizier // The Economist. 2009. September 24th // http://www. economist.com/world/europe/PrinterFriendly.cfm?story_id=14512567
грантов, но попасть туда просто так, переплыв пролив, невозможно. «Щит» из находящихся на границе ЕС стран в определенной мере фильтрует потоки мигрантов, что позволяет «внутренним» странам вести более избирательную политику в этой области. Однако традиционные пути миграции, связанные не только с географическим положением страны, но и с ее прошлым, продолжают пополнять определенные диаспоры на территории конкретных стран. К примеру, для Франции основной донор иммигрантов — это страны Магриба, для Италии — также Северная Африка и Албания, для Великобритании — Индия и Пакистан и т.д. И не всегда эти традиционно сложившиеся связи являются фактором, облегчающим интеграцию новоприбывших иммигрантов. Понятно, что для обеспечения максимально быстрой интеграции в европейское общество иммигранты должны отбираться по критериям образования, знания языка и способности принять европейские ценности. Сложившиеся же связи облегчают формирование национальных диаспор, которые, как известно, могут привлекать в страну лиц, не способных к интеграции в общество, пользуясь, например, правом на воссоединение семьи.
Таким образом, мы можем предположить, что хотя в создании единой европейской миграционной политики заинтересованы по разным причинам все страны ЕС, для каждой группы стран есть отдельные области интересов. Пожалуй, наиболее заинтересована в притоке квалифицированных рабочих Германия. В пользу данного вывода говорят следующие факты: немецкие специалисты рано выходят на пенсию, а новые специалисты на их место не приходят, наукоемкие отрасли экономики испытывают нехватку лиц с достаточным уровнем образования. В то же время в Германии много крупных международных корпораций, по статистике, наиболее часто трудоустраивающих иностранных специалистов8. Подобная ситуация сложилась и в Австрии. В квалифицированном труде нуждается и Франция, однако, для этой страны также важны меры по борьбе с нелегальной иммиграцией.
Великобритания, Дания и Ирландия, по условиям вхождения в ЕС, не участвуют в общей миграционной политике, хотя и имеют совещательный голос, предпочитая развивать собственные схемы привлечения и оценки необходимых специалистов, например систему баллов в Великобритании9.
Страны, граничащие с донорами иммигрантов, заинтересованы в более глубокой интеграции в области иммиграционной политики
8 Bauer Th.K., Kunze A. Op. cit.
9 См. Уровневая система иммиграции в Великобританию // http://www.immigration-online.ru/uk/uk_immigration_new_tier_system.htm
для того, чтобы более эффективно бороться против последствий нелегальной миграции законным путем.
Институты Европейского союза стали работать над решением проблемы трудовой миграции со вступления в силу Амстердамского договора 1997 г., по которому ЕС разделил компетенцию в вопросах иммиграционной политики с национальными государствами. По условиям этого договора, с 1999 г. была учреждена «зона свободы, безопасности и правосудия», охватывающая все вопросы, касающиеся свободы передвижения внутри Союза, в том числе визовую политику, предоставление убежища и политику занятости10. Для наполнения реальным смыслом этого проекта было принято решение работать над проблемами, связанными с «зоной свободы, безопасности и правосудия», в рамках пятилетних рабочих программ.
Во время действия первой программы Темпере в 1999—2003 гг. перед институтами ЕС в данной области стояла задача определения статуса и прав граждан третьих стран, находящихся на территории ЕС. В соответствии с поставленными задачами были приняты директивы «О праве на воссоединение семьи»11 и «О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе»12. Вместе с тем предложенный Европейской комиссией в 2001 г. проект директивы, регулирующей положение лиц, въезжающих на территорию Союза с целью трудоустройства («Об условиях въезда и пребывания граждан третьих стран в целях работы по найму или самостоятельного осуществления экономической деятельности»13), предполагающий разделение потенциальных работников на группы для выдачи видов на жительство, но не дающий права на свободный выбор места жительства и экономической деятельности, не был принят Европейским советом.
10 Европейский союз обладал компетенцией в области внутренних дел и правосудия еще по Маастрихтскому договору 1992 г., однако эти вопросы решались в рамках третьей опоры, т.е. межгосударственным путем, что сказывалось на эффективности общей политики отрицательно. Переход в первую опору позволил решать вопросы общей политики в области внутренних дел и правосудия путем голосования в Совете квалифицированным большинством в соответствии с процедурой общего принятия решений с Европарламентом (см.: Смайтер Э. де. Текущее развитие права Европейского союза: Амстердамский договор // http://eulaw. edu.ru/documents/articles/amsterd_dogovor.htm).
11 Трудовое и социальное право Европейского союза: Документы и материалы. М., 2005.
12 Там же.
13 Proposal for a Council Directive on a single application procedure for a single permit for third-country nationals to reside and work in the territory of a Member State and on a common set of rights for third-country workers legally residing in a Member State // http://www.libertysecurity.org/article1694.html
Гаагская программа (2004—2009 гг.) представляла собой второй этап развития проекта создания единой европейской зоны «свободы, безопасности и правосудия»14. Рассчитанная на пять лет, среди прочего, она была направлена на решение проблем иммиграции и предоставления убежища в странах ЕС, а также борьбу с терроризмом и международной преступностью15. В сфере иммиграционной политики Гаагская программа ставила перед европейскими институтами задачу разработать основы, включая общие правила и критерии въезда на территорию Европейского союза граждан третьих стран, в том числе для осуществления трудовой деятельности, а также гарантировать общий перечень прав для всех категорий неграждан ЕС, легально находящихся на его территории. Чтобы обеспечить выполнение части программы, касающейся легальной миграции, Совет постановил до конца 2005 г. принять «План действий в сфере легальной миграции»16.
В Гаагской программе подчеркивалась роль установления общих правил легальной трудовой миграции для выполнения Лиссабонской стратегии (2000—2010 гг.), главного социально-экономического проекта Союза. Лидеры ЕС опасались, что заданные в Лиссабоне темпы развития не вполне соответствуют реальным возможностям. Неслучайно в декабре 2004 г., на том же саммите Европейского совета, на котором была принята Гаагская программа, прозвучал полный пессимизма доклад бывшего премьер-министра Бельгии Вима Кока, главы специально созданной по инициативе Комиссии группы по исследованию Лиссабонской стратегии «Перед лицом вызова»17. Мрачные прогнозы в отношении заданных темпов развития экономики, основанные на результатах исследования В. Кока, подстегнули интерес первых лиц ЕС к проблемам миграции и стали дополнительным стимулом для дальнейшей работы по выполнению программы.
Согласно стандартной законотворческой процедуре в Европейском союзе, после принятия Советом программы Еврокомиссия начала разработку «Плана действий в сфере легальной миграции».
14 The Hague Programme. Strengtening freedom, security and justice in the European Union // Presidency Conclusions, Brussels, 4/5 of November. http://www.consilium. europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/82534.pdf
Впервые эта программа была сформулирована на совещании министров внутренних дел стран — участниц Евросоюза в Гааге, отсюда произошло ее название.
15 Минеев А. В повестке дня — экономика и безопасность // Европа. Журнал Европейского союза. 2004. Декабрь. № 45 // http://www.delrus.ec.europa.eu/em/49/ eu45_03.htm
16 The Hague Programme. Strengtening freedom, security and justice in the European Union // Presidency Conclusions, Brussels, 4/5 of November. http://www.consilium. europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/82534.pdf
17 Kok review of Lisbon strategy: excellent on diagnosis, weak on remedies // http:// www.euractiv.com/en/innovation/kok-review-lisbon-strategy-excellent-diagnosis-weak-remedies/article-131812
Первым шагом Комиссии в подготовке миграционного законодательства стала публикация в январе 2005 г. «Зеленой книги», т.е. законодательной инициативы Европейской комиссии18. За публикацией этого документа последовала полугодовая дискуссия, с привлечением представителей национальных государств, профессиональных объединений и правозащитных организаций. Рассматриваемые в «Зеленой книге» вопросы в дальнейшем нашли отражение во всех документах по трудовой иммиграции. Содержание документа целесообразно проанализировать по основным блокам вопросов.
Первый блок касался обоснования необходимости принятия общей политики. По мнению авторов «Зеленой книги», в то время как другие экономические центры мира уже ведут борьбу за рабочую силу, Европа не сумела создать конкурентоспособную систему привлечения трудовых мигрантов. Здесь важно подчеркнуть, что Комиссия считала создание такой системы наиболее важным элементом будущей общей политики в области трудовой миграции, несмотря на то что в странах ЕС не полностью была решена проблема безработицы. Забегая вперед, отметим: хотя в Европе разразился экономический кризис, директива, устанавливающая систему борьбы за трудовые ресурсы, была одобрена Европейским советом в мае 2009 г. Этот факт свидетельствует о том, что привлечение квалифицированных работников для ЕС — задача долгосрочного планирования.
Второй блок рассматриваемых в «Зеленой книге» вопросов касался соотношения компетенции ЕС и национальных государств в вопросах доступа рабочей силы на рынок труда. После вступления в силу Шенгенских соглашений ни одно государство не может вести полностью автономную политику в данной сфере. Прозрачные границы дают возможность иммигрантам, получив разрешение на въезд в страну с менее строгими правилами, нелегально устроиться на работу в другой. Также массовое предоставление возможностей закрепиться в стране нелегальным мигрантам способствует тому, что, легализовавшись и получив вид на жительство в ЕС, эти люди переезжают в другую, более привлекательную страну, где они совсем нежеланные гости. Европейская Комиссия отметила необходимость создания единых, более простых, прозрачных правил и критериев въезда и трудоустройства в страны ЕС для трудовых мигрантов. По мнению авторов «Зеленой книги», в этих условиях законодательство ЕС должно вступить в силу во всех странах ЕС сразу после утверждения соответствующей директивы. Благодаря
18 Green Paper on an EU approach to managing economic migration TO (presented by the Commission) // http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2004/com2004_ 0811en01.pdf
открытому методу координации19 государства смогут информировать Комиссию об изменениях на национальных рынках труда и тем самым способствовать формированию общей политики. Особенно важным представляется пункт о том, что контроль над количеством граждан третьих стран в любом случае должен оставаться в компетенции национальных государств.
Третий блок вопросов касался характера взаимодействия на рынке труда при приоритете принципа преференции. Его смысл состоит в том, что государства — члены ЕС должны в первую очередь обеспечить работой граждан ЕС и ранее въехавших иммигрантов и только потом привлекать необходимых специалистов извне. Для того, чтобы обеспечить рынок труда каждого региона Европы именно тем типом рабочей силы, которая необходима экономике на определенном этапе, предлагалось выделить отдельные категории трудящихся. Для каждой категории Комиссия предложила предоставить перечень правил на уровне ЕС. Например, для привлечения высококвалифицированных специалистов Комиссия предложила создать облегченные правила для въезда, аналогичные американской «green card». Именно эта инициатива стала ключевым звеном политики ЕС в области легальной миграции, так как была направлена на обеспечение наполнения рынка рабочей силы ЕС самыми нужными специалистами20.
В следующем блоке поставленных в «Зеленой книге» вопросов речь шла о типе визы и правах иностранного работника. Выдавать ли комбинированную визу (въезд плюс разрешение на работу) или же документы следует выдавать отдельно? Должен ли трудовой мигрант иметь возможность сменить место работы? Может ли ЕС выступать гарантом прав работника, и каких именно прав? Таким образом решалось, попадали ли иностранные работники под компетенцию национального государства после въезда или же гарантом трудоустройства выступал Европейский союз как юридическое лицо. В первом случае человек получал бы договор о трудоустройстве от государства, т.е. нововведения коснулись бы только правил въезда. Пункт о возможности смены места работы также важен, так как эта возможность позволила бы иммигрантам получить более широкие права, гарантом которых мог выступать только ЕС.
19 Открытый метод координации — метод межгосударственного взаимодействия между странами — членами ЕС, когда каждая страна добровольно приступает к использованию признанных наиболее успешными образцов управления в какой-либо области (см.: Стрежнева М. Признаки нового этапа в институциональной эволюции ЕС (Открытый метод координации) // Мировая экономика и международные отношения. 2005. № 9. С. 55—66).
20 EU "blue card" seeks to attract highly skilled immigrants // The New-York Times. 2007 23 Okt. // http://www.nytimes.com/2007/10/23/business/worldbusiness/23iht-card.4. 8022351.html? r=1
Последний блок вопросов касался дополнительных мер, применяемых в этой сфере, а именно интеграции иммигрантов в европейское общество, возвращения нелегалов на родину и сотрудничества со странами-донорами.
После консультаций на основе «Зеленой книги» 25 декабря 2005 г. Европейской комиссией был принят «План действий в сфере легальной миграции»21 — законодательный акт, уточняющий дальнейшие действия Европейской комиссии на пути к созданию инструментов для управления миграционными потоками на европейском уровне. План представлял собой документ, содержащий ряд мер законодательного и рабочего характера, которые Комиссия обязывалась представить для обсуждения Совету и парламенту с 2006 по 2009 г. Меры касались условий въезда и пребывания трудовых мигрантов, сбора и распространения информации, интеграции иммигрантов в общество, сотрудничества с государствами-донорами. В плане отмечалось, что Комиссия не оспаривает право национальных государств принимать решения по количеству разрешений на въезд в страну с целью осуществления трудовой деятельности. При этом актуальными оставались меры по пресечению нелегальной иммиграции и по интеграции в общество легальных мигрантов. Согласно «Плану действий», Комиссией было принято решение принять пять директив, регулирующих легальную миграцию. Важно обратить внимание на использование юридического термина «директива». В праве Европейского союза директивы — это законодательные акты, содержащие общие положения, которые конкретизируются в специальных постановлениях стран — членов ЕС. Планировалось принять общую директиву, касающуюся прав легальных мигрантов на территории ЕС и общих правил доступа к рынку труда, и 4 директивы, касающиеся таких категорий легальных мигрантов, как высококвалифицированные специалисты (для них в соответствии с одобренным предложением из «Зеленой книги» предполагалось создать аналог американской «green card». В дальнейшем эта инициатива получила название «blue card ЕС»); сезонные рабочие; оплачиваемые стажеры (временное пребывание); работники транснациональных корпораций. Три последние категории нуждались в упрощении условий въезда при гарантии того, что они своевременно покинут ЕС. Помимо вышеназванных инициатив, «План действий» предлагал провести мероприятия, направленные на интеграцию иммигрантов и взаимодействие со странами-донорами.
21 Communication from the Commission — Policy Plan on Legal Migration {SEC (2005)1680} // http://eur-lex.europa.eu/LexUiiServ/LexUiiServ.do?uii=CELEX:52005DC0669: EN:NOT
Важнейшим результатом этого документа стало разделение потока трудовых мигрантов на категории. Эта мера, с точки зрения еврокомиссаров, должна была позволить выработать общую политику в отношении каждой категории мигрантов и в дальнейшем, в зависимости от экономической необходимости, менять пропорции каждой из категорий на рынке труда.
В соответствии с «Планом действий», 23 октября 2007 г. в Страсбурге председатель Европейской комиссии Жозе-Мануэль Баррозу и комиссар по вопросам внутренних дел и юстиции Франко Фрат-тини представили первые два из пяти предложений по вопросу иммиграции: проект Директивы о доступе высококвалифицированных иммигрантов на рынок труда ЕС (так называемое «Предложение о "blue card ЕС"») и проект Директивы, устанавливающей единую процедуру подачи заявления на единовременное получение статуса резидента и разрешения на работу, а также общий свод прав для работников — граждан третьих стран, легально проживающих на территории ЕС.
В проекте предлагалось установить ускоренную процедуру въезда для высококвалифицированных специалистов, основанную на общих правилах и критериях. Во-первых, при наличии контракта или предложения от работодателя, при условии, что невозможно найти работника из числа лиц, за которыми признается приоритет согласно принципу преференции. Во-вторых, потенциальный трудовой мигрант должен обладать достаточной профессиональной квалификацией. В-третьих, государство-реципиент должно гарантировать такому работнику достойную зарплату, минимум которой высчитывался по простой формуле: она должны быть в три раза выше установленной в стране минимальной заработной платы. Также предполагалось принятие особой схемы для молодых специалистов, в частности предоставление вида на жительство, дающего им право трудоустройства. Это разрешение, по замыслу создателей, должно служить гарантом соблюдения прав работников и членов их семей, включая право на благоприятствование объединению семьи, обеспечение достойных условий труда, зарплату, доступ к образованию и ряд других прав. Карта должна была выдаваться на срок от одного года до четырех лет, с правом на продление. Также держатель карты спустя два года работы в одной стране, согласно проекту, мог искать работу в любом из государств—членов ЕС без повторной подачи заявления на «blue
card» от нового места жительства. Помимо этого, он может по ис-
22
течении определенного срока получить статус резидента22.
22 Proposal for a Council Directive on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of highly qualified employment // http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0637:FIN:EN:PDF
До подписания директивы о «blue card» граждане третьих стран, въезжающие в Шенгенскую зону, получали национальную визу, с которой могли выезжать в соседние страны только в течение первых трех месяцев. Они пользовались более широкими правами в случае заключения между страной-донором и страной-реципиентом рабочей силы Международного договора, оговаривающего особый характер отношений между двумя государствами.
Данное предложение вызвало неоднозначные оценки у евроко-миссаров и лидеров национальных государств. С одной стороны, представители Комиссии высказывали оптимистичные мнения, согласно которым директиву о «blue card» можно назвать наиболее важным практическим достижением общеевропейской политики, так как при ее успешной реализации это нововведение открывает дорогу решению многих проблем Европы. Например, по мнению председателя Еврокомиссии Ж.-М. Баррозу, «трудовая иммиграция в Европу усиливает нашу конкурентоспособность и тем самым ускоряет экономический рост. Также она помогает справиться с демографическими проблемами, причиной которых стало старение населения... Предложение "blue card", которое мы сегодня рассматриваем, посылает четкий сигнал: высококвалифицированные работники нужны в ЕС!»23. К числу еврооптимистов также относился комиссар по вопросам внутренних дел и юстиции Франко Фраттини.
С другой стороны, представители различных политических сил в национальных государствах, как правило, члены политических партий левого направления, отмечали ограничительный характер новой законодательной инициативы. На возможность дискриминации мигрантов, въезжающих по этой системе, указывали право-защитники24.
При обсуждении этой инициативы наиболее негативные оценки дала Германия. Как известно, сфера иммиграции крайне важна для этой страны, и стоило бы ожидать, что она положительно оценит предложенную директиву. Однако несмотря на заинтересованность в интеграции в области миграционной политики, немецкое правительство отказалось принять данную директиву. По мнению министра внутренних дел Германии Вольфганга Шойбле, сфера трудоустройства и миграции должны оставаться в компетенции национальных государств25. «Германия не смогла бы принять толпы иностранных работников только потому, что в какой-то огра-
23 What are people saying about the EU Blue Card? // http://www.bluecardeu.co.uk/ what-are-people-saying-about-the-eu-blue-card.html
24 Ibid.
25 Ibid.
ниченный момент в них возникла потребность»26, — это позиция немецкого министра экономики Михаэля Глосса, высказанная за месяц до представления инициативы «blue card ЕС» публике. Чем же вызвано это противоречие?
Как писал журнал «Шпигель»27, внутри страны мнение бизнес-кругов не совпадало с мнением правительства. Несмотря на высокий уровень безработицы (примерно 3,5 млн человек в 2007 г.), эта крупнейшая экономика ЕС остро нуждалась в высококвалифицированных специалистах, особенно в инженерах и специалистах в области IT-технологий. Принцип преференции может сработать как тормоз в ситуации, когда работник нужен быстро, а на рынке труда ЕС его нет.
По нашему мнению, Германия негативно отреагировала на предложение Комиссии, так как в нем присутствовало противоречие. С одной стороны, обязательный критерий — минимальная заработная плата работника, которую Комиссия предлагала высчитывать исходя из установившегося на национальном уровне минимума. А он, как известно, неодинаков в разных странах. С другой стороны, свобода передвижения ограничивалась только временными рамками (два года). Это могло вызвать ситуацию, когда работник намеренно соглашался на более низкую зарплату в менее развитой стране, чтобы по истечении двухлетнего срока получить возможность свободного трудоустройства там, где он пожелает. Таким образом, страны фактически лишаются контроля над количеством иностранной рабочей силы, что противоречит главному условию создания общей политики: контроль над количеством иммигрантов должен оставаться в компетенции национального государства. Безусловно, создание системы, позволяющей легко привлечь любое количество квалифицированных работников в короткие сроки, отвечает интересам крупных корпораций. Однако такая система могла негативно повлиять на конкурентоспособность граждан самой Германии. Немецкая сторона старалась найти баланс между устранением дефицита и соблюдением интересов своих граждан.
Германию поддержали Австрия и Нидерланды. Великобритания, Дания и Ирландия, как и по многим другим вопросам, касающихся вопросов миграции, заняли особую позицию.
В интервью газете «Штандарт» 14 октября 2007 г. канцлер Альфред Гузенбауэр заявил, что Австрии не нужны иммигранты, при-
26 Germany Shows Red Card to EU's Blue Card Idea // http://www.spiegel.de/ international/germany/0,1518,druck-505843,00.html
27 Germans Reject EU Fast-Track Immigration Scheme // Blue Card Blues Germans Reject EU Fast-Track Immigration Scheme — SPIEGEL ONLINE — News — Inter-national.mht
бывающие по системе «blue card». «Я не хочу, чтобы австрийский рынок труда был разрушен европейскими инструкциями, так как вопрос о том, чтобы открыть границы для трудовых мигрантов имеет для Австрии иное значение, нежели для Португалии, Швеции или Финляндии. Слишком большая централизация для нас нежелательна»28, — безапелляционно заявил он.
В этом случае также проявились традиционные для Европы противоречия между позициями пограничных с донорскими регионами стран — с одной стороны, и «внутренними» европейскими — с другой.
Возвращаясь к высказанным мнениям по поводу инициативы «blue card», следует отметить, что новые члены ЕС не имели ничего против самой идеи создания общеевропейской миграционной политики, но были готовы поддержать ее только после того, как ряд европейских стран, прежде всего Германия и Австрия, снимет запреты на въезд работников из вступивших в 2004 и 2007 гг. в Европейский союз стран29.
Таким образом, предложение Комиссии было воспринято негативно и отправлено на переработку с учетом высказанных замечаний. Однако интерес европейских лидеров к проблемам миграции оставался высоким, так как эта проблема была объявлена одной из ключевых на время периода полугодового председательства Франции в Европейском совете в 2008 г. Французский президент Н. Саркози известен своей жесткой позицией по отношению к нелегальным иммигрантам. Еще находясь на посту министра внутренних дел, он инициировал ряд законов об ужесточении миграционного законодательства и усиления прерогатив органов правопорядка.
Еще до начала председательства Франция вела активную политику по привлечению внимания европейских стран к этой проблеме. В апреле 2008 г. французский министр иностранных дел Б. Орте-фе совершил ряд рабочих визитов в европейские столицы для консультаций по разрабатываемому французским правительством Европейскому пакту об иммиграции и предоставлении убежища30. 9 апреля 2008 г., во время встречи в Брюсселе министр сообщил журналистам: «Президент говорил уже давно, что вопрос миграционных потоков будет первостепенным во время председательства
28 Unser Druck bleibt aufrecht // http://derstandard.at/fs/3072367?sap=2&_seite=0
29 Напомним, что граждане Эстонии, Латвии, Литвы, Польши, Словакии, Словении, Чехии, Венгрии для работы на территории Германии и Австрии должны были до 2011 г. получить особое разрешение. Граждане Болгарии и Румынии должны получать особое разрешение на работу вплоть до 2013 г.
30 France hopeful on EU immigration deal // http://www.euractiv.com/en/opinion/ france-hopeful-eu-immigration-deal/article-171541
Франции». Он также сообщил, что, обсудив данный вопрос с Ф. Фраттини, комиссаром по вопросам внутренних дел и юстиции, а также с министрами внутренних дел Германии, Италии, Испании и Великобритании, пришел к выводу, что политика этих государств в области миграции развивается более или менее в едином направлении, но требуется ее координация31.
В предложенный Н. Саркози Пакт об иммиграции входили такие пункты, как ставка на «выборочную миграцию» в зависимости от потребностей рынка труда, предложение поставить под жесткий контроль миграцию, связанную с воссоединением семьи, и принять обязательства по борьбе с нелегальной миграцией, отказ от практики массовой легализации нелегалов, общий контроль над границами, введение единых стандартов по предоставлению убежища32.
Журналисты предсказывали, что предложенный французским президентом Европейский пакт об иммиграции получит поддержку национальных правительств, Комиссии и парламента. Однако на практике меры, предложенные Н. Саркози и предусматривавшие практически полный контроль над высылкой нелегальных мигрантов на европейском уровне, нулевую нелегальную иммиграцию и еще ряд мер, направленных на борьбу с этим явлением, оказались слишком смелыми для других государств.
8 июля 2008 г. Европейский совет, проходивший в Ницце, отказался принять столь суровые меры в полном объеме, и документ был принят в урезанном виде. Несмотря на это, деятельность Сар-кози способствовала дальнейшему продвижению изменений законодательства в иммиграционной политике в целом, хотя и в более мягком и, надо признать, более соответствующем европейским ценностям варианте33. Впоследствии переработанная в соответствии с замечаниями национальных правительств Директива «blue card» была принята и в Европарламенте, и в Совете.
Одобренная 25 мая 2009 г. Директива о «blue card» установила единые критерии въезда иностранных высококвалифицированных рабочих на основании наличия законченного высшего образования или пятилетнего опыта в профессиональной сфере. Негражданин может претендовать только на место, которое в течение одного года было свободно. Что касается заработной платы, то специалист — держатель карты должен получать зарплату в 1,5 раза выше средней зарплаты по стране. В случае, если такой работник захочет переехать в другую страну для трудовой деятельности, он должен
31 Ibid.
32 См.: Федоров С.М. Европейская политика Н. Саркози // МЭиМО. 2008. № 8—9. С. 39.
33 Sarkozy Fails to Push through Fortress Europe Plan // http://www.spiegel.de/inter-national/europe/0,1518,564674,00.html
пройти процедуру обновления разрешения на пребывание. Что касается основного перечня прав, то они остались такими же, как и в первом варианте проекта.
Подводя итоги процесса разработки общих законодательных основ в области трудовой миграции, мы можем с уверенностью сказать, что главным результатом пятилетнего периода стало принятие закона о «blue card», частично решающего проблему свободы трудоустройства и передвижения неграждан Союза. Это первая из предложенных Европейской комиссией в рамках «Плана легальной миграции» директив, получившая силу закона. Важность этого шага определяется тем, что после подписания Шенгенских соглашений возникла необходимость выработки общих правил для обеспечения успешного функционирования единого правового пространства Европейского союза, в том числе и в области иммиграционной политики. Интеграция в области миграции стала необходимостью в условиях интернационализации хозяйственных связей. Если до последнего времени шел процесс снятия барьеров на передвижение рабочей силы внутри Союза, то с 2009 г. экономика ЕС выросла настолько, что для успешного функционирования в условиях конкуренции с экономиками США, Канады и Азии ей стали нужны вливания иностранной квалифицированной рабочей силы. Именно поэтому среди 4 директив, предложенных Европейской комиссией, первой была принята директива, касающаяся квалифицированных рабочих (даже в условиях кризиса).
Несмотря на то что в прессе этот законопроект называют «ограниченной мерой», стоит отметить, что осторожность в принятии такого рода законодательства обусловлена обязательствами Союза перед своими гражданами. Интересы граждан стран-реципиентов и ранее въехавших иммигрантов полностью учтены и оберегаются благодаря принципу преференции и сохранению контроля над количеством иностранных работников в компетенции национального государства.
Положительное влияние закона о «blue card» заключается в том, что на всей территории Европы введены четкие единые правила и сроки принятия решения о разрешении въезда для осуществления трудовой деятельности, облегчившие доступ на рынки труда стран, действительно нуждающихся в рабочей силе извне. Законодательство в сфере трудовой миграции еще находится в процессе разработки, проверить на практике его эффективность можно будет в ближайшем будущем. Тем не менее принятые меры позволяют создать эффективную систему доступа к рабочей силе, вписывающуюся в европейскую систему ценностей, и гибко реагировать на потребности экономики. В рамках Гаагской программы был сделан первый шаг для преодоления ограничения свободы передви-
жения лиц — неграждан ЕС, что является показателем начала нового этапа в миграционном законодательстве Союза. В целом, как нам представляется, Европейский союз уже в скором будущем станет более привлекательным реципиентом.
Список литературы
1. Минеев А. В повестке дня — экономика и безопасность // Европа. Журнал Европейского союза. 2004. Декабрь. № 45 // http://www.delrus.ec. europa.eu/em/49/eu45_03.htm
2. Стрежнева М. Признаки нового этапа в институциональной эволюции ЕС (открытый метод координации) // Мировая экономика и международные отношения. 2005. № 9.
3. Федоров С.М. Европейская политика Н. Саркози // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 8—9.
4. Хенкин С.М. Мусульмане в Испании: проблемы адаптации // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 3.
5. Bauer Th.K., Kunze A. The Demand for High-Skilled Workers and Immigration Policy. Discussion Paper N 999. 2004. January // http://ftp.iza.org/dp999.pdf
6. EU "blue card" seeks to attract highly skilled immigrants // The New York Times. 2007. 23 Oct. // http://www.nytimes.com/2007/10/23/business/world-business/23iht-card.4.8022351.html?_r=1
7. France hopeful on EU immigration deal // http://www.euractiv.com/en/ opinion/france-hopeful-eu-immigration-deal/article-171541
8. Germany Shows Red Card to EU's Blue Card Idea // http://wwwspiegel. de/international/germany/0,1518,druck-505843,00.html
9. Population projections 2004—2050. EU25 population rises until 2025, then falls // http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=STAT/0 5/48&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=fr
10. Sarkozy Fails to Push through Fortress Europe Plan // http://www spiegel.de/international/europe/0,1518,564674,00.html
11. The sultan and the vizier // The Economist. 2009. September, 24th // http://www. economist.com/world/europe/PrinterFriendly. cfm?story_id=14512567
12. Unser Druck bleibt aufrecht // http://derstandard.at/fs/3072367?sap=2&_ seite=0
Поступила в редакцию 26 мая 2010 г.
