CC BY
65
Научная смена
Вестник ДВО РАН. 2009. № 5
Анатолий Евгеньевич Савченко
Представленная в этом номере статья -вторая работа А.Е.Савченко, опубликованная в «Вестнике ДВО РАН» за этот год1.
Молодой исследователь окончил Дальневосточный государственный университет по специальности «отечественная история».
В 2006 г. поступил в аспирантуру Института истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН, где под руководством д.и.н., проф. А.С.Ващук пишет диссертацию «История административнополитических отношений Центра и территорий Юга Дальнего Востока в середине 80-х-90-е гг. ХХ века». Эта работа и определяет сферу научных интересов Анатолия Евгеньевича - современная политическая история, политическая регионалистика, стратегии развития российского Дальнего Востока конца ХХ-начала ХХ1 в. и ход их реализации. Результаты исследований отражены в шести научных публикациях и докладах на двух международных конференциях, проходивших во Владивостоке. А.Е.Савченко - член авторского институтского коллектива, работающего над фундаментальным трудом «История Дальнего Востока России».
В ноябре 2008 г. его диссертационная работа была признана одной из лучших в конкурсе именных стипендий Института общественного проектирования (Москва).
УДК 947.088 (571.63 + 571.62)
А.Е.САВЧЕНКО
Политический аспект провала стратегии развития Дальнего Востока в 1987-1991 гг.
(на примере Приморского и Хабаровского краев)
Анализируется реализация стратегии развития Дальнего Востока в контексте политических взаимоотношений центрального и регионального уровней власти.
Ключевые слова: Дальний Восток, Центр, регион, ответственность Центра, ответственность региона, ресурсы.
САВЧЕНКО Анатолий Евгеньевич - аспирант (Институт истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН, Владивосток). Е-шаП: [email protected]
Статья подготовлена при поддержке АНО Институт общественного проектирования (Москва).
1 См.: Савченко А.Е. Региональная власть на первом этапе перестройки (на примере Приморского края) // Вестн. ДВО РАН. 2009. № 1. С. 132-137.
Political aspect of failure of the strategy of the Far East development in 1987—1991 (Primorsky and
Khabarovsky Krais in 1987-1991). A.E.SAVCHENKO (Institute of History, Archeology and Ethnography of the Peoples of the Far East, FEB RAS, Vladivostok).
Political interrelations of central and regional levels of power in the period of perestroika are considered. The political aspect of failure of the Far East development strategy in 1987 — 1991 is analyzed in the paper
Key words: the Far East, Center, region, responsibility resources.
В настоящее время Дальневосточный регион рассматривается как один из приоритетов в региональной политике государства1. Разрабатывается стратегия развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 г. Между тем в нашем недавнем прошлом есть опыт реализации масштабной программы развития этой части страны. Речь идет о «Долговременной государственной программе комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области до 2000 г.» (далее ДГП, Программа), утвержденной в 1987 г. [6, с. 190]. Известно, что эта Программа, оказав некоторое позитивное влияние на ситуацию в регионе, в итоге провалилась. Представляется, что ее опыт, пусть и не слишком успешный, может быть полезен при реализации современных планов развития Дальнего Востока. В этом нам видится актуальность данной темы.
Основные положения ДГП и проблемы ее осуществления до сих пор анализировались преимущественно в рамках экономической науки: подробно рассмотрено несоответствие целевых установок Программы и экономических возможностей страны в тот период [6, с. 190-202]. Историки затрагивали лишь отдельные параметры Программы, например ее влияние на развитие жилищного строительства на Дальнем Востоке [1, с. 159-161]. Цель же данной работы - на основе впервые введенных в научный оборот архивных материалов рассмотреть политический аспект реализации ДГП.
Период с начала и до середины 1980-х годов - время, когда руководство Советского Союза вплотную подходит к осознанию необходимости очередного модернизационно-го рывка. На протяжении рассматриваемого в статье периода преобразования велись в различных политичсеких и экономических условиях. При этом стратегическая цель была единственной - модернизация2 (в данной работе понимается как глобальная задача государства, которой была подчинена региональная политика и в рамках которой осмыслялись проблемы и перспективы российского Дальнего Востока).
Перестройка, как известно, началась с программы ускорения социально-экономического развития страны (далее «ускорение»), которого планировалось достичь традиционным путем - мобилизацией общества и привлечением новых материальных ресурсов, которые необходимы стране как для внутреннего развития, так и для экспорта. Дальний Восток не только обладал большими запасами природных богатств, но и прямым выходом на быстрорастущий рынок их сбыта - Азиатско-Тихоокеанский регион. Будущее региона связывалось с традиционной ресурсно-добывающей стратегией развития. Центральная и региональная власть, а также ученые взаимно укрепляли это представление (см., например, [3, с. 114; 7, с. 42, 43]).
В постановлении ЦК КПСС от 15 января 1985 г. перед Дальневосточным научным центром АН СССР (ДВНЦ) ставились задачи сосредоточить усилия «...на исследовании актуальных проблем экономического и социального развития... выявлении новых природных и сырьевых ресурсов, разработке эффективных путей их освоения» [4, с. 432-434]. Примерно в то же время глава ДВНЦ академик Н.А.Шило писал генеральному секретарю
1 Вывод подтверждают не только многочисленные публичные заявления первых лиц государства, но и такие крупные инвестиционные проекты, как подготовка Владивостока к саммиту АТЭС 2012 г. и строительство нефтепровода Восточная Сибирь-Тихий океан.
2 Термин «модернизация» традиционно применеятся в самом широком контексте, в данной работе он понимается как государственная политика, направленная на форсированное социально-экономическое развитие.
ЦК КПСС К.УЧерненко: «Общеизвестно, что восток Советского Союза занимает особую позицию: с одной стороны, он является крупнейшим из оставшихся резервов сырьевых и энергетических ресурсов СССР, с другой - по мере расширения его минеральносырьевой базы и повышения роли в общем балансе запасов страны - будет возрастать экономика региона, а следовательно, его политическое влияние на страны Тихоокеанского бассейна» (Государственный архив Хабаровского края, далее ГАХК. Ф. 35, оп. 112, д. 139, л. 3).
М.С.Горбачев практически сразу по вступлении в должность генерального секретаря ЦК КПСС получил коллективное обращение первых секретарей Приморского и Хабаровского краев, Амурской и Якутской областей. Обосновывая в нем необходимость принятия специального постановления о развитии региона на уровне ЦК КПСС и Совета Министров СССР, как аргумент они использовали провозглашенный курс, в рамках которого задача Дальнего Востока - «дальнейшее активное вовлечение в оборот богатых природных ресурсов, ускоренное наращивание экономического и оборонного потенциала» (ГАХК. Ф. 35, оп. 112, д. 175, л. 47). Такие грандиозные инвестиционные проекты, как освоение зоны БАМа или строительство порта «Восточный», ориентировали регион прежде всего на добычу и экспорт сырья. Итак, Дальний Восток виделся как резерв развития страны, прежде всего сырьевой, т.е. за ним сохранялась традиционная роль. Однако дальнейшее наращивание эксплуатации его ресурсного потенциала и осознание властью необходимости рационализации хозяйства страны все же повлияли на стремление изменить подход к его освоению.Теперь приоритетами стали инфраструктура и демография. Сложностью их решения объясняется появление различных управленческих экспериментов. Именно на этой территории отрабатывался такой «инновационный» опыт регионального управления, как программно-целевой подход, воплотившийся в ДГП, разрабатываемой с конца 1970-х годов (по итогам поездки сюда Л.И.Брежнева) и принятой в августе 1987 г. (но по итогам поездки уже М.С.Горбачева).
Ход и результаты реализации этой Программы явились отражением всей политики «ускорения»1, и понимание причин неуспеха ДГП способствует объяснению некоторых экономических и политических провалов перестройки. Сегодня считается общепринятой точка зрения, согласно которой у страны просто не было средств на масштабные инвестиционные проекты (как на ДГП, так и на все «ускорение») и это был своеобразный популистский ход М.С.Горбачева. В подтверждение последнего тезиса можно сослаться на воспоминания участника реализации Программы - первого секретаря хабаровского крайкома А.К.Черного, который изначально не верил «в реальность этой гигантомании» [8, 9, с. 445]. Но так считал не только он один.
Экономист В. А.Мау и историк А.В .Шубин пишут о противоречивости задач ускорения и дисциплинарных мероприятий (например, антиалкогольная кампания), подрывающих доходы государственного бюджета. Российский экономист П.А.Минакир также считает, что в основе ДГП лежала ошибочная предпосылка сохранения политики «мягких бюджетных ограничений», для которой уже не было ресурсов (см. подробно [5, с. 15; 6, с. 190; 9, с. 23-46]). Но исторический и политический анализ трудностей выполнения этой программы дают основание считать, что приведенная выше точка зрения отражает лишь часть проблемы. И здесь, по нашему мнению, заслуживает особого внимания часто не принимаемый в расчет политико-управленческий аспект реализации Программы.
Предполагалось, что предусмотренные на ДГП (она была рассчитана на 15 лет) 200-250 млрд руб. появятся в результате самой политики ускорения, ведь отдача от модернизации должна была возникнуть в ее процессе, а не когда-то в итоге. Предполагалось, что ДГП - это не только масштабные бюджетные вливания, но прежде всего средство
1 Именно так понимлась ДГП партийными управленцами того времени (см., например, ГАХК. Ф. П-35, оп. 115, д. 79, л. 3).
мобилизации, ориентир и руководство к действию, повышение ответственности всех звеньев системы государственного управления, в том числе и всех жителей советского Дальнего Востока.
В дискуссиях по поводу неудач «ускорения», неадекватности политики руководства страны в этом направлении часто забывается, что в ее основе лежала уверенность в больших резервах советской экономики. Власть делала ставку на нераскрытый человеческий потенциал, который предстояло ввести в действие путем повышениея эффективности партийного управления. Так, социологи Академии общественных наук при ЦК КПСС писали в начале 1987 г: «...готовность большинства людей к более эффективной работе как никогда высока и поэтому нельзя упустить шанс и возможность использовать этот идеологический резерв, не требующий капитальных вложений... (Российский государственный архив социально-политической истории, далее РГАСПИ. Ф. 606, оп. 1, д. 2956, л. 31). Но этого-то как раз и не получилось. Выполнение Программы и само «ускорение» захлебнулись уже на ранних этапах осуществления.
В «информациях» и обращениях, телеграммах, направленных из Приморского и Хабаровского краевых комитетов в Центр с середины и до конца 1980-х годов, главные виновники срыва ДГП - это министерства и ведомства, которые не выделяют ресурсы, устанавливают заниженные планы подчиненным предприятиям, не ведут строительства социальных объектов (Государственный архив Приморского края, далее ГАПК. Ф. П-68, оп. 117, д. 241, л. 2-4, 9, 22, 34, 108; ГАХК. Ф. 35, оп. 117, д. 168, л. 11, 25, 27, 93, 97). Основной мотив этих обращений - добиться увелечения объема централизованных ресурсов (ГАПК. Ф. П-68, оп. 117, д. 354, л. 4-78).
В то же время краевые комитеты резко критиковали нижестоящие партийные звенья за слабую организаторскую работу по ускореннию развития экономики. В Приморье они обвинялись в «пассивности» и «медлительности», неспособности влиять на производственные процессы. С одной стороны, Приморский крайком нацеливал их на то, «чтобы ежедневное перевыполнение дневных заданий стало нормой жизни каждой партийной организации, каждого коммуниста». С другой стороны, признавал, что низовые партийные комитеты «упустили» эту работу, как результат - многие предприятия имеют заниженные производственные планы (ГАПК. Ф. П-68, оп. 117, д. 241, л. 92, 108, 112).
Первый секретарь Хабаровского крайкома А.К.Черный убеждал своих подчиненных в том, что «созданный производственный потенциал должен и может давать значительно большую отдачу» (ГАХК. Ф. 35, оп. 115, д. 79, л. 4). Но и здесь в отношении как министерств и ведомств, так и нижестоящих звеньев положение было такое же, как в Приморье (ГАХК. Ф. 35, оп. 117, д. 168, л. 11, 25, 27, 97; Ф. 35, оп. 115, д. 10, л. 4; д. 73, л. 2). Такая ситуация повлекла как минимум два последствия: первое - «ускорения» не наблюдалось, поэтому объем доступных материальных ресурсов не увеличивался; второе - вместо желаемых властью эффектов шло крайне опасное для государственного управления размывание ответственности. Крайкомы, предьявляя претензии к министерствам и ведомствам, были вынуждены признать, что сами не смогли привести в действие «все рычаги» ускорения. При дефиците ресурсов и те, что были выделены центром, часто не осваивались (ГАХК. Ф. 35, оп. 117, д. 168, л. 118).
Это противоречие (дефицит ресурсов и наличие неиспользованных резервов, неумение партийного руководства найти подход к их эффективному задействованию) отчасти объясняет быстрый переход от мобилизационных к либеральным методам управления. Партия как средство мобилизации не оправдала надежд высшего руководства страны, у которого возникают подозрения в саботаже реформ на местах. Но она не оправдала и завышенных, порожденных захватывающими дух планами перестройки, потребительских ожиданий общества. Именно эти два обстоятельства во многом объясняют быстрый переход от политики мобилизации общества на достижение поставленных партией целей к широкому, санкционированному самим высшим руководством обсуждению места и роли
самого «мобилизатора», т.е. партии в этом обществе, и, следовательно, - к либерализации режима1.
Важно заметить, что мобилизационные мероприятия изначально должны были сочетаться с поисками управленческой модели, способной «разбудить» инициативу людей. По мере демонстрации партией организационного бессилия первое направление все больше уступало место второму. Эксперименты с организацией труда: введение «хозрасчета» и «бригадного подряда», принятие закона «О государственном предприятии (объединении)» были попытками решения одной проблемы - заставить людей работать эффективно. Экономическую и политическую либерализацию (что по большому счету одно целое) можно рассматривать не как радикальную смену политики перестройки, но, если угодно, как результат ее диалектического развития.
Либерализация режима выступает усиливающим фактором параллельно развивающегося процесса разрушения вертикали власти. Здесь можно выявить механизм обратных связей: провал ускорения на местах (ответственность регионального уровня) лишал Центр необходимых ресурсов и подрывал его доверие к регионам. Сам Центр, в свою очередь, имел все меньше возможностей распределять ресурсы (а это его прямая ответственность), таким образом, подрывалось уже доверие регионов к Центру, что усиливало их претензии на расширение прав для распоряжения собственными ресурсами. Так, и в Хабаровском, и в Приморском краях руководство просило дополнительные вложения, но при этом стремилось снять с себя обязательства по поставкам некоторых видов продукции в другие регионы (ГАХК. Ф. 35, оп. 117, д. 136, л. 28, 30-32; ГАПК. Ф. П-68, оп. 117, д. 1, л. 35), а первый секретарь Приморского крайкома Д.Н.Гагаров уже в 1988 г. в качестве необходимого условия выполнения заданий ДГП предлагал все ресурсы сосредоточить в руках местных Советов (ГАПК. Ф. П-68, оп. 117, д. 733, л. 93). Все это влекло за собой дальнейшее сокращение ресурсов Центра. Этот «самораскручивающийся маховик» подрывал потенциал и легитимность всей системы государственного управления.
В 1989 г. стало ясно, что на развитие Дальнего Востока Центр не имеет ни денег, ни сил. Из материалов совещания партийных, хозяйственных, плановых и научных организаций Дальневосточного региона, специально посвященного выполнению ДГП, вырисовывается безрадостная картина. Открыто было признано, что «...не будет этих 230 миллиардов...», а представитель Приморского крайкома вынес партии нечто вроде политического приговора: «...среди простых людей и мы находимся в позе оправдывающихся. Проблема номер один стала - как же выжить, получился огромный разрыв между словом и делом ... мы люди в этом отношении, наверное, несерьезные» (ГАХК. Ф. 35, оп. 117, д. 313, л. 46).
На таком фоне расширение самостоятельности местных органов власти, предприятий, как и вообще сама децентрализация, могут рассматриваться как сбрасывание Центром своей доли ответственности и делегирование субъектности на места. Так, секретарь ЦК КПСС О.Д.Бакланов, посетив Хабаровск в 1989 г., наставлял краевые власти: «...у вас уникальный край, у вас большая автономия, вы рядом с дружественными странами, вам и карты в руки» (ГАХК. Ф. 35, оп. 117, д. 258, л. 103). Однако эти «руки», независимо от того, какие они держали «карты», были бессильны что-то сделать. В идеале повышение самостоятельности региональной власти и предприятий, активизация международных контактов должны были стимулировать работу по достижении намеченных целей, но делегитимация существующего режима охватила и саму программу, рожденную в его недрах. Уже в конце 1988 г. на встрече первого секретаря Хабаровского крайкома КПСС
В.С.Пастернака с творческой интеллигенцией ему предлагали задуматься не над тем, «быстро или медленно мы идем», но над тем, «туда ли мы идем» (ГАХК. Ф. 35, оп. 117, д. 164, л. 158). Через год сомнения в «правильности» программы не скрывали партийные
1 О широко распространенных потребительских настроениях в обществе свидетельствует как анализ обращений граждан в Хабаровский крайком (ГАХК. Ф. 35. оп. 113, д. 155, л. 4), так и данные социологического исследования, проведенного Академией общественных наук при ЦК КПСС (РГАСПИ. Ф. 606, оп. 1, д. 2956, л. 51-52).
руководители, директора и ученые. Например, директор Дальневосточного филиала института Госкомцен СССР А.С.Ревайкин уже рассматривал программу в контексте не «ускорения», но «оздоровления» экономики страны, а заведующий социально-экономическим отделом Сахалинского обкома КПСС ставил под вопрос научную обоснованность программы: «...Это суммарное выражение амбиций, пожеланий областей, что мы смогли воткнуть в производственную часть программы, не сообразуясь абсолютно, а надо ли развивать лесную и целлюлозно-бумажную промышленность на Сахалине в принципе?» (ГАХК. Ф. 35, оп. 117, д. 313, л. 47). Среди ученых и управленцев стремительно утверждалось мнение, что ДГП создана в лучших традициях застойного времени и ее выполнение только усугубит проблемы региона. Это предельно ясно сформулировал дальневосточный экономист М.И.Леденев: «Чем сильней Дальний Восток “ускоряется”, тем больше отстает в своем развитии. Получается, так сказать, ускорение свободного падения» (цит. по [2, с. 6]). На приведенных выше примерах можно видеть, как сами цели ДГП становились дискуссионными и конкретная программа стала поводом для «переосмыслением основ», а вероятность слаженной работы по их достижении близилась к нулю. Дальнейшая перспектива региона все более связывалась с абстрактно-концептуальными принципами: утверждением частной собственности, международной интеграцией.
В условиях слабого Центра Программа из средства мобилизации всех уровней власти превращается в политический инструмент - удобное обоснование для передачи регионам контроля над материальными и организационными ресурсами. Переломным здесь также стал 1989 г. - в самом его начале в Центр посыпались предложения о корректировке Программы с учетом формирования нового хозяйственного механизма (ГАПК. Ф-68, оп. 117, д. 831, л. 13), о том, чтобы вся валютная выручка от внешнеэкономической деятельности министерств и ведомств оставалась в Приморском крае «на нужды реализации ДГП» (ГАПК. Ф-68, оп. 117, д. 831, л. 24). В мае 1989 г. на совещании работников партийных, советских и плановых органов, научных организаций Дальнего Востока и Забайкалья по проблемам реализации ДГП прозвучало предложение создать Дальневосточную республику - для того, чтобы власти краев и областей этого региона могли выступать единым фронтом (ГАХК. Ф. 35, оп. 117, д. 313, л. 21). В сентябре того же года приморские коммунисты внесли следующее предложение в проект платформы ЦК КПСС по национальной политике партии: «...выделить Дальневосточный регион в отдельную автономную республику с административным центром в г. Владивостоке» (ГАПК. Ф-68, оп. 117, д. 831, л. 65). Понятно, что это была главным образом организационно-управленческая идея. Но в условиях начинавшего «трещать по швам» СССР она неотвратимо приобретала политический подтекст. В 1991 г. представители партийных организаций Хабаровского края, признавая себя «заложниками центра», вынуждеными «нести ответственность за развал экономики и снижение жизненного уровня», обвинили ЦК КПСС и Политбюро в том, что последние не смогли «вооружить партийные организации стратегией и тактикой борьбы» за реализацию намеченных целей, «и главное - добиться реальных результатов за последние шесть лет» (ГАХК. Ф. 35, оп. 117, д. 529, л. 100, 102). Ответственность перед Центром, которую местные партийные организации признавали за собой, теперь была ими «сброшена». Это был итог долговременного процесса разрушения системы отношений Центр-регион, основанной на взаимных доверии и ответственности.
Центр больше не рассматривался регионами как значимый субъект их развития - да он и сам стремился избавиться от этой роли. Это отчетливо проявилось в ходе визита М.С.Горбачева в Хабаровский край весной 1991 г. Председатель краевого Совета народных депутатов Н.Н.Данилюк, храктеризуя президенту СССР ситуацию с ДГП, признавал, что цели пргораммы не достигнуты, и тут же заявил, что в крае идет разработка новой программы, которую предполагалось реализовать уже без ресурсных вливаний из Центра, используя инвестиции капиталистических стран. Для успеха новой программы Н.Н.Данилюк просил президента СССР предоставить краю «определенный статус
и льготы» (ГАХК. Ф. 35, оп. 117, д. 516, л. 7). В ответ на это М.С.Горбачев предложил не «испрашивать разрешения у центра», а дать больше свободы предприятиям и активнее привлекать зарубежный капитал (ГАХК. Ф. 35, оп. 117, д. 516, л. 8, 24).
Провал «Долговременной государственной программы комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области до 2000 г.» в Приморском и Хабаровском краях и анализ его влияния на отношения Центр-регион позволяют сделать следующие выводы.
Во-первых, ДГП в ее политическом измерении являлась своеобразным соглашением Центра и дальневосточных регионов по принятии взаимных обязательств, т.е. ответственности. Но именно повышение требований к системе государственного управления привели к сбою в их взаимоотношениях.
Во-вторых, неспособность региона мобилизовать общество на интенсивную работу лишала ресурсов центральный уровень, что, в свою очередь, уменьшало возможности Центра по их распределению в пользу региона, следовательно, еще больше снижало региональный потенциал. В такой ситуации взаимная ответственность порождала взаимные притензии.
В третьих, в условиях либерализации режима взаимоотношения Центр-регион стремительно политизируются. Ослабление потенциала Центра приводит к тому, что политика как управление вертикалью власти превращается в политику как борьбу разных уровней прежней вертикали за контроль над ресурсами.
В-четвертых, эффективность центральной власти неразрывно связана с эффективностью власти региональной, следовательно, для реализации масштабных проектов мало принятия стратегических решений на высшем уровне - требуется предварительная настройка всей вертикали управления страной. В противном случае такие проекты опасны для государства, так как их провал подрывает легитимность власти и снижает потенциал всей системы государственного управления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Власов С.А. Жилищное строительство на Дальнем Востоке (1946-1991). Владивосток: Дальнаука, 2008. 204 с.
2. Глухов С. Что там, за горизонтом? Так нужен ли стране Дальний Восток? Хабаровск: Хабаров. кн. изд-во, 1990. 96 с.
3. Деревянко А.П. Строительство Байкало-Амурской железнодорожной магистрали (1974—1984 гг.). Исторический опыт: дис. ... д-ра ист. наук. Владивосток, 1984. 459 с.
4. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. 13. 1976-1980. М.: Изд-во полит. лит-ры, 1987. 510 с.
5. Мау В. А. Экономика и власть. Политическая история экономической реформы в России, 1985-1995 гг. М.: Дело, 1995. 112 с.
6. Минакир П.А. Экономика регионов. Дальний Восток. М.: Экономика, 2006. 848 с.
7. Проблемы и основные направления комплексного развития Приморского края: материалы 2-й науч.-практ. конф., 14-15 мая 1981 г. Владивосток, 1981. 412 с.
8. Черный А.К. Остаюсь дальневосточником. Хабаровск: Этнос-ДВ, 1998. 480 с.
9. Шубин А.В. Парадоксы перестройки. М.: Вече, 2005. 480 с.
