Политическая механика российской власти: субституты против институтов Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ СЕГОДНЯШНЕЙ РОССИИ

Николай Петров

Политическая механика российской власти: субституты против институтов

В 2009 г. страна вступила в полосу крупных аварий и техногенных катастроф: авария на Саяно-Шушенской ГЭС в августе, пожар на военных складах в Ульяновске и крушение «Невского экспресса» в ноябре, жуткий пожар в Перми в начале декабря. Каждый из этих случаев в отдельности может быть объяснен трагическим стечением обстоятельств, промахами в том или ином ведомстве, персональным фактором и др. Все вместе, однако, они складываются в мрачную картину лавинообразных системных сбоев и дисфункций, разлада системы управления в самых разных местах. Важно подчеркнуть, что это не просто результат обветшания советской технической инфраструктуры, это эффект деградации системы управления. Не хочется пророчить, но «тонких мест», где может порваться, связанных и с коммунальной инфраструктурой, и с изношенным промышленным оборудованием, и с транспортным сообщением и т. д., у нас много, а продолжающийся экономический кризис создает плохой фон, и психологический, и финансовый, чтобы рассчитывать, будто как-нибудь пронесет. А пронесет сегодня — не пронесет завтра, ведь проблемы никуда не деваются, они только накапливаются. Как и в отношении Северного Кавказа, речь идет о накопившихся серьезных системных проблемах, масштабы которых на порядки превышают любые возможности оперативного вмешательства.

Из обширного ряда проблем я остановлюсь на управленческих — на технологии власти. Без их решения невозможно не то что движение вперед, модернизация в любом ее виде, но даже стояние на месте. Я попробую подступиться к анализу нашей политической системы и ее эволюции с позиций подхода, который мы с кол-

легами развиваем в рамках исследовательского проекта «Сверхуправляемая демократия в России и ее перспективы».

Сверхуправляемая демократия. Систему государственного управления, которая сложилась в России за время правления президента Путина, можно определить как сверхуправляе-мую демократию (СУД). Термин СУД в данном случае не означает, что нынешняя модель является демократической в своей основе. «Демократия» здесь скорее указание на генезис, отсылка к протодемократии времен Бориса Ельцина, эволюционировавшей позднее в сторону «управляемой демократии», высшей и последней стадией которой и является СУД. Систему СУД раздирают внутренние противоречия, она не способна к воспроизводству. Она неустойчива и носит переходный характер. Это скорее развилка, и системе суждено либо продолжить сползание в авторитаризм, либо повернуть назад к демократии. Второй вариант представляется не только более предпочтительным, но и более вероятным. Поэтому сам термин «сверхуправляемая демократия» подчеркивает как попытку чрезмерно жесткого и централизованного — сверх пределов разумного и эффективного1 — управления сегодня, так и уверенность в том, что на следующем этапе демократизация неизбежна.

Построенная В. Путиным политическая система логически вытекает из ельцинской и справедливо рассматривается многими экспертами как реализованная и доведенная до

1 Заметим, что такого рода попытки могут быть совсем не безобидны. Вместо повышения контролируемости они могут привести к полной ее утрате, как это произошло, к примеру, на украинских президентских выборах в 2004 г.

логического конца конструкция, контуры которой, равно как и планы отдельных частей и механизмов, можно найти в разработках президентской администрации Б. Ельцина.

Другое дело, что это а) реализация лишь одной из систем трендов, накопленных во времена Б. Ельцина, при подавлении остальных и изменении общего их баланса1; б) картина, несущая серьезный отпечаток профессионального опыта и навыков создателей, костяк которых составили выходцы из спецслужб и юридических управлений регионального уровня2.

Есть большое число работ, где выстроенная при В. Путине политическая система критикуется с идеологических позиций: за недемокра-тичность, недостаточный учет и согласование интересов крупных элитных групп и социальных слоев, чрезмерную роль бюрократии3. При этом сама система рассматривается обычно как черный ящик, без анализа ее внутреннего устройства, сочетаемости отдельных блоков, их способности к скоординированным действиям, механизмов принятия решений и др. Есть и работы, в которых дается детальный анализ отдельных составляющих системы: парламентаризма, выборов, других институтов, элит/ кадров и т. д.4 При всей полезности подобного анализа и сопоставления с другими странами представляется, что при таком подходе отдельные части заслоняют целое. Система же в целом оказывается хуже, чем отдельные ее элементы и механизмы, чем составляющие ее блоки и работающие в ней люди...

1 Важно также отметить реактивный характер многих преобразований путинского времени и, в первую очередь, линии на резкое усиление Центра в отношениях с регионами как ответ на «региональную вольницу» конца 1990-х гг.

2 К особенностям менталитета команды «новых управленцев», не имевших в большинстве своем опыта ни публичной политики, ни работы на федеральном уровне, можно отнести привычку к жестким субординационным схемам, закрытость процесса принятия решений и атмосферу недоверия даже внутри ведомств, безапелляционность заявлений, безальтернативность решений и фигур, общую тягу к упрощенным решениям и схемам.

3 См., например: Пути российского посткоммунизма / Под ред. М. Липман, А. Рябова. М.: Изд-во Р. Элинина, 2007; ShevtsovaL. Putin’s Russia. Washington: Carnegie Endowment for International Peace, 2005; After Putin’s Russia: past Imperfect, Future Uncertain. Lanham: Rowman & Littlefield, 2010.

4 См.: Голосов Г.В. Российская партийная система и региональная политика, 1993-2003. СПб.: Изд-во Европ. ун-та в Санкт-Петербурге,

2006; Третий электоральный цикл в России, 2003-2004 годы / Под ред. В.Я. Гельмана. СПб.: Изд-во Европ. ун-та в Санкт-Петербурге, 2007; Ежегодный доклад ИнОП «Оценка состояния и перспектив политической системы России», http://www.inop.ru/page484/; Hale H.E. Why not Parties in Russia: Democracy, Federalism, and the State. Cambridge University Press, 2006; Ross C. Local Politics and Democratization in Russia. L.; N. Y.: Routledge, 2009.

Предлагаемая здесь оценка исходит не столько из морально-нравственных позиций, сколько из соображений управленческих — эффективности и работоспособности. Это своего рода подход к СУД с позиций политической кибернетики, акцентирующий внимание на проблемах управления и связей, способности системы к эффективному функционированию и самовоспроизводству.

Азбука СУД. Суть сверхуправляемой демократии в кратком виде можно сформулировать в виде следующей системы тезисов:

1. Сверхуправляемая демократия по Путину = сильная личная власть лидера, не ограниченная институтами + манипулирование общественным сознанием посредством СМИ + контролируемые выборы. Построенная при В. Путине система сверхуправляемой демократии — это сложная эшелонированная политическая конструкция, позволяющая власти не быть подконтрольной и подотчетной обществу при сохранении видимости демократических процедур5. Тремя встроенными в нее уровнями контроля являются: 1) контроль над акторами; 2) контроль над институтами; и 3) контроль над правилами игры.

Тремя китами, на которых стоит путинская СУД являются: а) мощный институт личной власти (теперь уже не президентской, а совмещенной премьерско-партийной), гипертрофированно развитый за счет ослабленных или выродившихся остальных институтов и акторов; б) жесткий контроль над СМИ с формированием нужного общественного мнения посредством дозирования, отбора и «правильной» подачи информации; в) контролируемые выборы, используемые исключительно как инструмент легитимации решений, принимаемых властью.

2. Ослабление и вырождение демократических институтов. Ключевым условием формирования СУД стало ослабление всех демократических институтов, сопровождавшее усиление власти президента, включая парламент и политические партии, судебную власть, бизнес, региональные элиты.

5 Представляется, что при чрезвычайно активном использовании термина «управляемая демократия» как с позитивной (апологетами властей), так и с негативной (критиками) коннотацией понимание, что это особая система, а не просто искажение отдельных элементов другой, демократической системы, отсутствует, как правило, и с той, и с другой стороны. Между тем УД - это сложная система, где все элементы взаимосвязаны и где невозможно произвольно менять какие-то из них без последствий для других и для системы в целом.

Наиболее многоступенчатым и наглядным этот процесс был в отношении политических партий. Сначала они были посажены на короткий поводок, финансовый и административный. Затем в результате политической инженерии появилось большое количество новых, полностью контролируемых Кремлем партий. Наконец, ряд новых партий был объединен в более крупные проекты с одновременным административным прореживанием «политической грядки» и вытеснением с политической сцены или полной ликвидацией старых партий. Официально существующие сейчас семь политических партий представляют собой, главным образом, электоральные и имиджевые проекты, нужные Кремлю для получения контроля над парламентами — федеральным и региональными.

Примененная в отношении политических партий тактика, будучи вполне эффективной с утилитарной позиции осуществления контроля над парламентом, саморазрушительна в отношении основных функций, которые призваны выполнять партии в демократическом обществе, включая обеспечение 1) прямой и обратной связи между властями и обществом; 2) конкуренции людей и идей; 3) баланса интересов основных социальных групп при принятии решений; 4) массовой поддержки действий власти; 5) канализации общественной активности в парламентское русло и др.

3. Замена демократических институтов субститутами. Ослабленные институты оказываются не в состоянии в полной мере выполнять свои функции в рамках политической системы и постепенно вытесняются субститутами, которые, будучи функциональными аналогами институтов, не обладают собственной легитимностью и полностью зависят от президента. Субституты, в роли которых выступают Госсовет и почти полтора десятка консультативных советов при президенте, Совет безопасности, Общественная палата, полпреды президента в федеральных округах и их администрации, общественные приемные и др., плохи не вообще, а в ситуации, когда от них требуется играть самостоятельную роль. В отличие от институтов они не могут служить каркасом системы, структурировать ее, обеспечивать стабильность и воспроизводство. Это скорее приводные ремни, дающие лидеру контроль над основными сферами жизни общества, но, помимо лидера, не имеющие практически никакого смысла.

Важно, что в критические моменты, как, например, при ослаблении президента в момент передачи власти или, скажем, падения рейтинга, подпорки в виде субститутов теряют жесткость, а с ней и способность служить функциональной заменой институтам.

4. Механистичность системы: отсутствие гибкости и адаптивности. Вся конструкция власти, каждый элемент которой крепится напрямую к президенту, является чрезвычайно жесткой и механистичной. Не имея внутри себя относительно самостоятельных подцентров, обладающих некоторой свободой маневра, равно как и системы сдержек и противовесов, позволяющей оперативно подстраиваться под меняющиеся условия среды, и не обладая необходимой гибкостью в сочленениях, она требует постоянного «ручного» управления и подстройки, тоже осуществляемой в ручном режиме. При этом вся конструкция, в силу того, что ее центр тяжести находится на самом верху, потенциально весьма неустойчива по отношению и к внешним воздействиям, и к внутренним деформациям. Система в целом является весьма сложной, но это сложность не организма, а механической конструкции, практически неспособной ни к саморазвитию, ни к саморегулированию.

5. Падающая эффективность СУД, компенсируемая нефтедолларами. Как могло получиться, что неэффективные или вовсе не работоспособные механизмы и инструменты, входящие в арсенал СУД, сохраняются в течение столь долгого времени? Причина — в колоссальных, «свалившихся» на страну нефтяных доходах, которые позволяют оплачивать неэффективность и не торопиться с экономическими и прочими реформами. СУД в силу своей управленческой неэффективности чрезвычайно ресурсоемка, причем ресурсоемкость эта растет. Необходимое условие создания и поддержания СУД, таким образом, не просто высокие, но растущие доходы от продажи сырьевых ресурсов: нефти, газа, металлов.

Стараясь, и небезрезультатно, избежать «голландской болезни» в экономике, страна получила собственную — российскую или даже еще советскую болезнь в политике и организации власти, когда на «нефтяную иглу» садится политическое устройство, пагубная эволюция которого может продолжаться настолько долго, насколько экономические доходы могут покрывать растущие политические издержки.

6. Управленческое упрощенчество: несоответствие предлагаемых властью решений сложности стоящих задач. Имеющиеся управленческие механизмы чересчур примитивны и однозначны, по сравнению с объектом, на управление которым они претендуют. Разделение властей по горизонтали и по вертикали — модель весьма сложная, его отсутствие с подчинением всех ветвей власти — одной, исполнительной, и всех уровней — единому центру, представляется схемой более простой и действенной. Она действительно таковой является при игре вкороткую, если горизонт планирования ограничен парой шагов. Уже на третьем шаге возникают проблемы, которых становится все больше и больше. Попытки нахождения простых ответов на сложные вопросы, управленческого редукционизма, черно-белого видения ситуации и действий в логике игры с нулевой суммой отнюдь не безобидны. Побочные эффекты, особенно если принимать в расчет не только сиюминутные, но и на перспективу, могут существенно перевешивать прямой желаемый результат. Плюс ко всему управление из единого центра, без учета региональной специфики может приводить к прямо противоположным результатам в разных регионах.

За примерами примитивных и неэффективных управленческих решений далеко ходить не надо. Это и решения, относящиеся к выборам — с отменой голосования против всех, снижением и отменой порога участия, отменой выборов вообще. Это и кадровый резерв, и госкорпорации, и модернизация по лекалам сталинско-бериевских атомного и космического проектов...

7. Управленческое упрощенчество в пространстве: чрезмерные централизация и унитаризм.

Федерализм называют демократией в пространстве. Эффективное управление такой гигантской страной, как Россия, из единого центра с жестким подчинением ему на местах невозможно и в силу сложного территориальногосударственного устройства страны, и в силу этноисторических, политико-культурных и иных особенностей пространственной структуры российского общества. Тем не менее активные попытки такого рода с восстановлением, по сути, Госплана в экономике и ЦК КПСС в политике постоянно предпринимаются. Федерализм с принципом субсидиарности — модель довольно сложная, но адекватная российским условиям с их колоссальным региональным разнообразием. Централизованный унитаризм

с вертикалью власти выглядит много проще. В России сейчас 83 региона, субъекта Федерации — на 6 меньше, чем было несколько лет назад1. Принципиально, однако, это мало что изменило, и управленческая кратность при модели жесткой субординации остается чрезмерной. Введение дополнительного этажа в виде федеральных округов частично решает проблему кратности, но, удлиняя субординационную цепочку, делает систему еще менее гибкой. Укрупнение регионов, решая одни проблемы, порождает другие, к тому же возможности его относительно легкого осуществления уже практически исчерпаны. Альтернативы в виде передачи реальных полномочий и необходимой для их исполнения финансовой базы вниз, из Центра на региональный уровень, из регионов — на муниципальный, в стране нет.

8. Демонтаж механизмов «защиты от дурака». Любая сложная система имеет встроенные механизмы «защиты от дурака», предохраняющие ее от неосторожных воздействий изнутри, гарантирующие безопасность самой системы и тех, кто пытается на нее воздействовать. При формировании СУД были последовательно разрушены или существенно ослаблены следующие механизмы защиты:

— независимые СМИ;

— парламент как механизм учета интересов основных социально-экономических, региональных и прочих групп, как площадка для общественных дискуссий по наиболее важным проблемам;

— относительно свободные выборы с общенациональной повесткой и референдумы как возможность прямого выражения обществом своей воли;

— прямо избираемые губернаторы;

— НКО как независимые источники информации и нарушители спокойствия властей.

В результате система СУД оказалась практически лишена действенных механизмов «защиты от дурака», отсекающих или блокирующих действия представителей власти, которые могут существенно навредить им самим и системе в целом. Это резко увеличивает цену любых управленческих ошибок и делает неизбежными

1 Еще недавно их было 89, с объединением Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край в 2006 г., Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского АО в большой Красноярский край и Камчатской области с Корякским округом в Камчатский край в

2007 г., Иркутской области и УОБАО и создания Забайкальского края в составе Читинской области и АБАО в 2008 г. в РФ стало 83 субъекта Федерации.

кризисы, чреватые самыми серьезными последствиями, вплоть до частичного или полного разрушения системы.

9. Продуцирование самой системой масштабных внутрисистемных кризисов. При отсутствии четких встроенных механизмов согласования интересов и действий отдельных элитных кланов и корпораций, неэффективности или отсутствии механизмов «защиты от дурака» и контроля за качеством принимаемых решений в целом отдельные элементы системы, действуя в своих узко понимаемых интересах, способны провоцировать кризисы. Кризисы эти в условиях сверхцентрализации и отсутствия автоматически срабатывающих систем защиты наподобие иммунной системы организма имеют тенденцию беспрепятственно развиваться какое-то время, охватывать систему в целом и к тому же требуют экстраординарных мер по ликвидации последствий. Большинство кризисов последнего времени — от более масштабных, связанных с монетизацией льгот и реформой ЖКХ, до более локальных, вроде паники на банковском рынке 2004 г. или попыток введения системы контроля за алкогольным рынком ЕГАИС в 2007 г. — рукотворны и имманентны для системы. Это не сбои в ее работе — это продукты самой ее работы.

10. Неэффективность системы внутрив-ластного контроля. Сочетание в СУД элементов командной системы с псевдодемократическими обусловливает потребность в огромном сложно организованном блоке внутреннего контроля. Он призван восполнить отсутствие транспарентности действий власти и реального общественного контроля за ними, однако не способен устранить чрезмерную коррупцию или хотя бы сдержать ее рост. Тотальный контроль нужен системе для того, чтобы воспрепятствовать элите среднего уровня использовать предоставляемые системой возможности в интересах своих собственных, а не системы в целом. Мощный и увеличивающийся в размерах контролирующий блок, который призван компенсировать уменьшающиеся публичность и прозрачность, лежит на системе тяжелым бременем и делает ее еще менее гибкой. При этом он оттягивает колоссальные ресурсы, подрывая и без того падающую эффективность системы.

11. СУД на выборах — гарантированный выигрыш на короткую перспективу, гарантированный проигрыш на длинную. В наиболее сложном

и технически совершенном виде СУД выступает на выборах. Механизм ее действия включает в себя: усложненное законодательство с большим количеством жестких требований, позволяющих находить нарушения у любого участника выборов; запретительно высокие пороги участия, в том числе цену входа и многочисленные барьеры; выбраковку кандидатов, осуществляемую путем административного вмешательства; жесткий контроль за доступом к медиа- и финансовым ресурсам; широкое использование административного ресурса на всех этапах. Федеральная и региональная власть выступают одновременно в нескольких ролях: устанавливающего правила игры, игрока и контролера. Таким образом, действительно можно избежать победы на выборах неудобных для власти кандидатов, но одновременно выборы перестают играть важную, в том числе для власти, системообразующую роль. Стратегическая устойчивость системы приносится в жертву мелким тактическим целям и удобствам.

В условиях относительно свободного голосования выборы представляют собой сложно организованную систему, где все элементы взаимосвязаны и где нельзя произвольно менять одни из них, не рискуя повлиять на все остальные. Попытки вмешательства в выборы, включая выбраковку неугодных власти кандидатов, вызывают в обществе негативную реакцию, принимающую разные формы — системную и несистемную. К первой относится абсентеизм, негативизм и голосование за протестные силы, ко второй — выплеск протеста на улицу. Падает и общественное доверие к выборам как институту. Не обращая внимания на системный протест и жестко подавляя несистемный, снимая из соображений своего комфорта требуемый порог участия, отказываясь от опции «против всех» и др., власть может создать на некоторое время видимость благополучия, но не может избежать снижения как эффективности в условиях сокращения публичной конкуренции, так и уровня собственной легитимности.

12. Внутриэлитные конфликты, их канализация и купирование. СУД, ориентированная на лидера как на верховного арбитра и не имеющая действенных механизмов разрешения конфликтов между основными составляющими ее кланами и группами элиты, является внутренне весьма конфликтной. Конфликты в ней имманентны. Это конфликты не поступательного движения, а движения по кругу, не развития, а поддержания относительной устойчивости

системы. Они не разрешаются, а постоянно воспроизводятся и не ведут к совершенствованию системы, а служат механизмом сохранения некоего баланса сил между основными кланами.

Конфликты между кланами и группировками внутри элиты принимают форму конфликтов между отдельными властными структурами и корпорациями. Действия самой власти по разрешению конфликтов приводят к тому, что конфликты купируются, но не служат источником саморазвития системы.

С реализацией схемы «передачи власти» произошла не просто интенсификация конфликтов и превращение их в более острые и публичные, но сдвиг по фазе: от конфликтов по поводу принимаемых решений к конфликтам по поводу односторонних действий отдельных элитных групп, не согласованных с другими элитными группами, и постоянных нарушений баланса сил. Ослабление президента в ситуации отсутствия институтов делает все менее возможным удержание конфликтов под каким-то внешним контролем.

13. Нерешительность СУД. Импотенция СУД наиболее очевидна в отношении принятия решений. В силу отсутствия качественной объективной экспертно-аналитической базы для выработки решений и действенных механизмов согласования интересов, (а) решения принимаются с трудом или не принимаются вовсе; (б) принимаемые решения далеки от оптимальных даже с позиций государства и политической системы, не говоря уж об обществе; (в) объявленные властью решения часто не являются окончательными и либо ревизуются, либо отодвигаются на будущее, либо не выполняются вовсе. Чрезмерная централизация и забюрокра-тизированность системы ведут к подавлению инициативы на всех уровнях, выстраиванию всякий раз длинных субординационных цепочек, перегруженности Центра.

14. Неспособность СУД к движению. СУД лишена встроенных механизмов саморегуляции и саморазвития, не является ни самодостаточной, ни способной к самовоспроизводству. Вся выстроенная в рамках СУД система внутренней организации власти и отношений власти с обществом статична. Она ориентирована не на развитие, а на удержание власти и носит не наступательный, а оборонительный и, отчасти, эвакуационный характер. Власть в ней является принципиально не консолидируемой, способной проводить не общесистемные интересы, а только

личные и корпоративно-клановые интересы отдельных представителей власти. Общество, отстраненное от участия в принятии и реализации решений, пассивно и инертно; оно не мешает власти заниматься ее собственными проблемами в состоянии покоя, но не может служить опорой при движении вперед, осуществлении преобразований. Общественная мобилизация для решения важных для страны задач, реализуемых властью, в такой ситуации невозможна.

15. Неспособность СУД к самовоспроизводству, ее потенциальная нестабильность. Основанная не столько на балансе институтов, сколько на персоне стоящего на самом верху, система СУД потенциально очень нестабильна. Политический риск дестабилизации многократно возрастает в момент передачи власти от первого лица, когда система, подобно теряющему завод волчку, способна на резкие импульсивные движения. Передача власти в таких условиях нормальным демократическим образом и в срок принципиально невозможна, она должна осуществляться, скорее, как дворцовый переворот с неизбежными после него и, не исключено, весьма болезненными кадровыми чистками, переделами власти и собственности на всех этажах. Смена власти, какой бы формальной она ни была, в условиях в высшей степени персоналистской СУД означает автоматический выход из строя многих субститутов, завязанных на первое лицо, и чревата поэтому серьезной дестабилизацией.

16. Взрывоопасное сочетание массы отстраненных граждан и антисистемной оппозиции.

СУД — система с низким и снижающимся участием граждан. В процессе своего функционирования она отсекает от участия все новые социальные группы и политические силы, что не только сказывается на ее легитимности и эффективности, но и трансформирует действующую и потенциальную системную оппозицию в антисистемную. Не опираясь на реальную поддержку широких социальных слоев, а лишь эксплуатируя их пассивность и безучастность, система сама закладывает под себя фугас и прилаживает к нему взрыватель, формируя, таким образом, своего могильщика в лице выдавленных с политической сцены политиков и социальных масс, отстраненных от участия в процессе принятия решений, чьи интересы окажутся затронуты и ущемлены, как только после завершения активной фазы кризиса система перейдет от бездействия к действию.

С приходом в Россию экономического кризиса система СУД, помимо свойственных ей внутренних проблем, столкнулась с серьезными внешними трудностями. Последние связаны с качественно новыми вызовами в результате как собственно кризиса, так и обусловленного им резкого сокращения ресурсной базы режима. Значительно ухудшились условия, в которых системе приходится функционировать. Между тем в ситуации возникшего в стране весной

2008 г. двоевластия — неважно реального или только формального — конструктивные недостатки системы только усугубились.

Говоря о нашей политической и управленческой системе, я бы хотел, прежде всего, охарактеризовать такую ключевую ее черту, важную для понимания и архитектоники системы, и ее функционирования, как замену институтов субститутами.

Еще раз о механизмах «защиты от дурака», их демонтаже и его последствиях. Рассмотрим более подробно ситуацию с рядом демонтированных в последнее время или резко ослабленных механизмов такой защиты.

Парламент и разделение властей в целом.

Наиболее системный и эшелонированный механизм «защиты от дурака» в современных политических системах — это парламент, где публично и придирчиво оцениваются готовящиеся решения и все возможные их последствия для разных социальных групп, где за общими решениями видны депутаты с их персональной ответственностью за позицию при принятии окончательного решения и высказываемые в ходе обсуждения оценки, где на разных этапах обсуждения привлекается большое число квалифицированных экспертов, как идеологизированных, так и деидеологизированных. Именно парламент, по своему определению, призван представлять самые разнообразные — имущественные, профессиональные, этнические, гендерные, региональные — группы интересов и обеспечивать площадку для высказывания каждой из этих групп собственных взглядов и отстаивания своих интересов.

Ставшую знаменитой фразу Б. Грызлова о том, что парламент не место для политических дискуссий, приводят обычно как смешной оксюморон и наглядное свидетельство непрофессионализма видных представителей власти. Между тем она носит не столько прескриптив-ный, сколько дескриптивный характер и вполне адекватно описывает современную россий-

скую ситуацию. Уже свыше десяти лет — Дума с декабря 1999 г., СФ несколько позже — российский парламент действительно не место для дискуссий, по крайней мере, таких дискуссий, в результате которых появляются максимально взвешенные и всесторонне проанализированные решения.

С получением в 2000 г. Кремлем контроля над думским большинством Дума из площадки публичной политики, представительского и законотворческого органа стала все более превращаться в машину для голосования за разрабатываемые исполнительной властью решения. В ней укоренилась практика так называемого нулевого чтения, когда согласование интересов между исполнительной властью и депутатами осуществляется кулуарно, еще до официального внесения соответствующего законопроекта в Думу, а внесенному правительством напрямую или через кого-то из депутатов законопроекту обеспечивается зеленая улица. Законодательные инициативы оппозиции стали гаситься в зародыше, не допускаться до обсуждения вовсе. Резко сократилась и контрольная деятельность парламента, что проявилось и в фактической утрате контроля Думы за составом Счетной палаты, и в уменьшении числа поручений ей, равно как и числа парламентских запросов, а также в резком сокращении числа депутатских комиссий, создаваемых для изучения важнейших государственных вопросов и подготовки предложений по изменению законодательства.

С избранием в 2007 г. новой Думы ситуация лишь усугубилась. Парламент, в котором представлена только одна партия, как, скажем, в Казахстане, превращается в партсобрание, а парламент, в котором одна партия всецело доминирует, как у нас, — такое же партсобрание, но с гостями. Можно вспомнить, что какое-то время назад шли бурные дискуссии о необходимости цивилизованного лоббирования — принятия соответствующего закона, четкого соблюдения правил и т. д. Закона как не было, так и нет, дискуссии стихли — исчез предмет, поскольку лоббирование перешло из коридоров представительной власти в коридоры власти исполнительной (с соответствующими последствиями в части коррупции).

Тяга к упрощенчеству: действительно, если в парламенте видеть исключительно машину для голосования, то можно максимально упростить конструкцию, что у нас и произошло. Уже вторую по сложности функцию — блокирование недостаточно продуманных и потому опасных

или попросту неэффективных решений исполнительной власти — нынешний российский парламент не исполняет. В технической сфере к инженерным решениям дилетантов не подпускают — чтобы не рвануло. В сфере же политической причинно-следственные связи гораздо сложнее — они могут быть многочисленными и неодномоментными.

Наглядной иллюстрацией пагубности отсутствия парламента как своего рода ОТК может служить ситуация с продавленной через Думу в рекордные сроки в конце 2004 г. реформой монетизации льгот.

Если нижняя палата стремительно эволюционировала, то верхняя была изменена радикально уже в 2000 г. с принятием нового порядка формирования Совета Федерации. Вместо влиятельных региональных спикеров и губернаторов в нее пришли назначаемые по инициативе или с поддержкой Кремля люди, часто не имеющие никакого отношения к регионам, которые они формально представляют. А через какое-то время региональные власти и вовсе оказались лишены права отзывать своих посланников. Создалось абсурдное положение, когда вопрос об отзыве решает спикер, а не тот, кто делегировал. Это как если бы отзыв послов определялся не властями пославших их государств, а властями государств, куда их послали. С другой стороны, это просто подчеркивает, что сенаторы представляют собой не столько регионы, сколько какие-то федеральные группы влияния.

Результатом стало резкое падение представительства региональных интересов и в верхней, и в нижней палатах Собрания, которое фактически осталось федеральным лишь по названию. Это недопустимо для федерации и, добавим, контрпродуктивно в условиях такой гигантской и разнородной страны, как Россия.

Резко уменьшилась и роль Совета Федерации в политической системе. Он фактически прекратил работать как законотворческий орган, исключительно редкими стали и случаи отклонения Советом Федерации принятых Думой законов и создания согласительных комиссий с нижней палатой. Все кадровые назначения проходят через СФ в автоматическом режиме.

Напрямую избираемые губернаторы. Рассмотрим смысл и последствия происходящего на примере отказа от прямых выборов губернаторов и введения двухступенчатой процедуры их номинации президентом и утверждения региональным парламентом. За пять лет действия нового порядка с января 2005 по январь 2010 г

были утверждены 104 главы регионов. Замены глав регионов оказались поначалу существенно менее масштабными, чем это ожидалось. В первый год действия нового порядка утверждения глав регионов они были заменены менее чем в четверти случаев — в 10 случаях из 44, т. е. сменяемость оказалась меньше, чем при действии механизма прямых выборов губернаторов. В 2006—2007 гг. замены губернаторов имели место в 14 случаях из 33, в 2008—2009 — уже в 19 из 27. При этом все чаще Кремль практикует замену губернатора-инкумбента на «варяга» из Москвы или другого региона.

Прописанный законом и президентским указом подробный порядок отбора кандидатов на пост главы, предусматривающий активное участие полпреда в федеральном округе, предварительные консультации в регионе и многоступенчатое рассмотрение кандидатур в Кремле, в полном объеме практически не действовал. Таким образом, отступление от демократии на уровне схемы усугубляется неполной и малопрозрачной реализацией самой этой схемы. С осени 2009 г. роль полпредов в отборе и согласовании кандидатов на губернаторский пост была передана партии, имеющей большинство в региональном парламенте, — «Единой России». Кремль активно старается избежать раскола в региональных политических элитах и афронта при утверждении региональным парламентом предложенной им кандидатуры. На практике это выливается в вариант согласования интересов до официального внесения кандидатуры, похожий на практикуемое в Госдуме нулевое чтение законопроектов.

Пока трудно в полной мере оценить непосредственный эффект, связанный с отказом от прямых выборов глав и переходом к их назначению президентом, тем более, что он далеко не ограничивается изменениями в конфигурации власти, а затрагивает и общество. Дело еще в том, что практически одновременно с введением новой схемы Кремль остановил или резко замедлил многочисленные реформы: монетизацию льгот, реформу ЖКХ, муниципальную и др., справедливо опасаясь повторения той массовой волны социальных протестов, которая имела место в январе-феврале 2005 г. Новая система, таким образом, пока не проверялась на деле, если, конечно, не считать проверкой то, что сопротивление губернаторского корпуса не подготовленной должным образом монетизации как раз и было сломлено объявлением

о том, что отныне губернаторов будет назначать Кремль.

Однако было бы ошибкой видеть в сохранении на губернаторских постах тех же людей симптомы пробуксовки новой системы и считать, что ситуация изменилась мало. Во-первых, в преддверии назначения идет активная работа с кадровым резервом, а после назначения обновляется, и зачастую радикально, состав региональных руководителей второго-третьего ряда. Далее, все без исключения главы регионов, включая как старослужащих, так и новоназна-ченных, теперь уже не те, что раньше. Прежде они в большинстве своем были полноправными хозяевами своих территорий, полностью за них отвечающими. Их эффективность по большому счету измерялась успехами региона, а временной горизонт планирования составлял минимум четыре-пять лет. Теперь это просто высокопоставленные чиновники, чьи личные интересы заключаются в быстром и четком исполнении поступающих из Центра приказов, как бы плохи они ни были для региона.

Демонтировав прямые выборы региональных глав, Кремль не только подставил себя под удар в случае любых кризисных ситуаций в регионе, но и лишил политическую систему действенного фильтра, позволявшего отсекать опасные для системы решения или, по крайней мере, минимизировать возможный ущерб благодаря модифицированию их, задерживанию их выполнения. Последнее могло бы позволить избежать общего обвала, как в случае монетизации, и откорректировать решения с учетом опыта их реализации в других местах. Единственная причина, почему мы пока не видели кризисов, к которым неизбежно должна приводить новая система, заключается в откладывании всех серьезных решений на следующий президентский срок.

После президентских выборов 2008 г., помимо накапливающихся социально-экономических и политических проблем, Кремль столкнулся и с проблемой организационной, кадровой, заложенной предыдущими назначениями. Дело в том, что на 2009—2010 гг. приходится время массовых замен отрабатывающих сейчас свой четвертый-пятый срок губернаторов-тяжеловесов в возрасте. Кремлю, застопорившему машину смотрин и подготовки потенциальных сменщиков посредством выборов, приходится срочно вводить на первые роли во многих регионах малоподготовленных для этого людей.

Что касается региональных политических элит, то система назначений уже спровоцировала в них ряд серьезных и публичных кон-

фликтов, как, например, в Туве, Башкортостане, Нижегородской области, связанных с естественным в новых условиях стремлением контрэлиты продемонстрировать Кремлю неэффективность действующей региональной власти, ее неспособность контролировать ситуацию. Перевод политической конкуренции в регионах из позитивной плоскости, когда кандидаты на выборах предлагают свои привлекательные программы, в плоскость сугубо негативную, когда буквально действует принцип «чем хуже, тем лучше», — еще один прямой результат назначения губернаторов.

Налицо объективное противоречие: уменьшая трение в сочленении «Центр — губернатор» (а по сути, превращая его из шарнирного в жесткое) и назначая в регионы удобных ему чиновников из Москвы, Кремль тем самым усиливает проблемы в звене «губернатор — субрегиональные элиты». Закономерно поэтому желание губернаторов-назначенцев избавляться от механизма избрания муниципальных глав. Теперь из шарнирного в жесткое превращается и сочленение «губернатор — мэр». Иначе говоря, отдельные звенья властной конструкции теряют относительную свободу действий, а властная конструкция в целом полностью теряет гибкость.

Что касается граждан, то, лишив их права формировать власть в своем регионе, Кремль автоматически снял с них и взял на себя и ответственность за действия этой власти. Негативный эффект от этого проявляется не сразу, зато и действует гораздо дольше, способствуя формированию психологии подданных вместо психологии граждан.

Помимо немедленного эффекта в виде падения эффективности управления, отказ от избираемости губернаторов в пользу их назначаемости являет собой демонтаж сохранявшихся элементов федерализма и — как неизбежное следствие — деградацию других демократических институтов. Системным эффектом назначения губернаторов уже стала волна отмен выборов мэров. Кремль столкнулся с проблемами оценки результативности работы глав регионов и отслеживания отношения к ним граждан. Решить их он пытается по-советски: проводя закрытые социологические опросы и пытаясь внедрить сложную формализованную систему показателей.

В случае с переходом к назначению губернаторов практически все декларировавшиеся цели реформы оказались невыполненными. Качественного обновления губернаторского

корпуса не произошло. Публичности в политике убавилось теперь и на региональном уровне. Стала ли система менее коррупционной, большой вопрос: ведь чем больше закрытости и непрозрачности в принятии решений, тем в принципе больше простора для коррупции. Уверенно можно говорить лишь о переориентации финансовых потоков. Место публичных и часто скандальных избирательных кампаний заняли подковерная борьба и акции протеста против действующей власти, организуемые конкурирующими элитными кланами.

Наибольшие испытания, однако, ждут систему в случае возникновения любого локального кризиса: техногенного, социальноэкономического, политического. Как при отсутствии системы блокировки в виде предохранителя в электрической сети, такой кризис может быстро перекинуться на федеральный уровень, вызывая кризис системы в целом.

НКО. Из трех составляющих ГО, которые можно определить как помощников власти, защитников от власти и с властью никак не связанных, Кремль активно поощряет первых, индифферентен в отношении последних и подавляет или стремится взять на короткий поводок вторых. В последнее время резко активизировались его попытки построения альтернативных организаций, призванных заменить тех же правозащитников, независимый контроль на выборах и др. Предпринята попытка выстраивания в «правильную» пирамидальную структуру с Общественной палатой наверху и гражданского общества в целом.

Общественная палата, созданная властью, и связанная с ней система общественных советов при министерствах и ведомствах — это как внутренний голос власти. Власть же себя любит и против шерстки не погладит. Спору нет, ручное ГО более комфортно для власти. Но, с точки зрения «защиты от дурака», абсолютно бесполезно. Среди неудобных для власти есть и «watchdogs» и «advocacy groups». Одни призваны охранять общество от неловких действий государства, другие — представлять интересы каких-то социальных групп: не давать забывать

об инвалидах, заключенных, больных СПИДом и пр. Заглушать голос тех и других (а именно это происходит) — значит, создавать лишь иллюзию спокойствия, к тому же временную.

Насколько осмысленна и позитивна деятельность власти по «приручению» и выстраиванию гражданского общества для нее самой? Что касается помощи тем НКО, которые власть

считает хорошими, то вреда от этого ни власти, ни обществу нет, скорее польза. Что касается всего остального: попыток жесткого контроля за НКО, административного и финансового давления на них, создания клонов, шельмования и выдавливания со сцены и т. д., то все это оборачивается в конечном счете против самой власти.

Дело здесь в системности, в том, что центральная власть, заглушая голос критиков наверху, одновременно развязывает руки власти местной делать то же самое по отношению к своим, местным критикам. Тем самым власть лишает и себя саму возможности получать сигналы о неблагополучии на местах, оперативно реагировать на них.

Субституты вместо институтов. В путинские годы шло неуклонное и целенаправленное ослабление всех институтов, кроме собственно президентской власти, отстроившей мощную вертикаль, и непосредственно контролируемого ею силового и правоохранительного блока — «правительства президента». Существенная роль в изменении общей политической конфигурации принадлежала полпредам с их администрациями, ставшими важным элементом нового президентско-силового каркаса российского режима, и связанному с ними всему окружному звену госуправления.

Правительство премьера не было и раньше, при президенте Путине, сильным и самостоятельным. Сейчас, став правительством экс-президента, оно, безусловно, представляется сильнее, но вовсе не похоже на одну команду. Во многих ситуациях правительство выглядит как совокупность борющихся за власть и собственность группировок: сечинской, шуваловской, зубковской. Резко ослабели и потеряли остатки былой самостоятельности СМИ, политические партии и Госдума. Стали гораздо менее сильны губернаторы, реформированный Совет Федерации, местное самоуправление. С консолидацией федеральной политической элиты упала самостоятельность крупного бизнеса и так называемых олигархов. Резко уменьшилась роль выборов.

Переход В. Путина с поста президента на пост премьера и председателя партии «Единая Россия» при сохранении в неизменном виде большинства общих характеристик системы ослабил единственный из сохранявшихся сильными институтов — президентскую власть, приведя, тем самым, к понижению и без того низкого уровня институционализации власти.

Итак, субституты — это структуры, замещающие изымаемые или ослабляемые институты, призванные обеспечить функционирование государственного механизма в новых условиях1. Особенность субститутов в том, что, выполняя иногда роль полноценных институтов, они, по существу, таковыми не являются, либо вовсе не будучи прописанными конституцией и федеральным законодательством, как, например, полпреды президента, либо целиком завися от президента2. Их роль по воле последнего может поэтому изменяться в чрезвычайно широком диапазоне: от максимальной, когда их советы и рекомендации обретают форму указов и распоряжений президента, до нулевой.

Наиболее адекватный зрительный образ, позволяющий проиллюстрировать сказанное, — подпорки у оплывающих объектов на сюрреалистических картинах Сальвадора Дали. Если институты обеспечивают внутренний каркас жесткости, то субституты только временно подпирают.

Общий ход эволюции институционального дизайна политической системы при В. Путине может быть описан следующим образом. Сначала экспансия президентской власти во всех направлениях приводила к ослаблению остальных институтов. Затем, когда неспособность ослабленных институтов выполнять в полном объеме свои функции в политической системе становилась очевидной, им «в помощь» создавались разного рода субституты, которые, будучи завязаны на президента и не обладая собственной легитимностью, служат не только функциональной заменой ослабленным институтам, но одновременно и инструментом дальнейшей экспансии президентской власти. Иногда, как, например, в случае с полпредами президента в федеральных округах, создание субститутов может предшествовать ослаблению институтов и способствовать перехвату власти.

Появление субститутов само по себе не является чем-то из ряда вон выходящим и присуще, вообще говоря, любой политической эволюции. Часто это является просто фазой становления политических институтов. Особенность современной российской политической системы заключается в двух моментах.

1. Институты, теряя свою роль и наполнение, не ликвидируются полностью — исчезает их содержание, а внешняя оболочка остается. Они

1 См.: Петров Н. Субституты институтов // Отечественные записки. 2007. № 6.

2 Пока президентом был В. Путин, все было понятно, сейчас же нет.

превращаются в элемент декора, в псевдоинституты, в бледное подобие самих себя.

2. Субституты же никогда не превращаются в институты — не оформляются законодательно, включая Конституцию и конституционные законы, не приобретают независимой легитимности. Они создаются не для того, чтобы со временем заменять становящиеся неэффективными институты, а для того, чтобы подменять их по существу при формальном сохранении демократических институтов в декоративной роли.

По аналогии с теневой экономикой, доля которой в современной России составляет по разным оценкам от 40 до 60%, можно говорить и о «теневой политике», реализуемой в том числе и посредством субститутов. Доля последней высока и стремительно растет.

Механизмы ослабления институтов могут быть самыми разными. Это может быть этати-зация в отношении СМИ, бизнес-корпораций и местного самоуправления; лишение/сокращение источников финансирования, включая собственную финансовую базу, с установлением жесткого контроля над финансовыми потоками в отношении политических партий, НКО и того же МСУ; ужесточение законодательства и прямое административное вмешательство, как, например, в случае выборов, губернаторов, политических партий; кадровое ослабление и создание негативного имиджа (здесь лучшим примером может служить новый Совет Федерации) и др.

Приведем параллельный перечень институтов и подменяющих их субститутов в современной России, ограничившись для простоты органами и выпустив, в частности, такие два важнейших комплексных института, как выборы и местное самоуправление.

Многое из того, что называется институтами и внешне выглядит как институт, на поверку оказывается субститутами. Даже «Единая Россия» — это не партия власти, это субститут партии власти. Как понять? Она не отбрасывает тени и не отражается в зеркале. Если говорить серьезнее, она имеет крайне низкую степень политической автономии и представляет собой мощную иерархизированную сеть, передающую сигналы, главным образом, сверху вниз. При этом она практически не имеет встроенного внутреннего механизма принятия решений и управляется извне. У института центр — внутри, у субститута — вовне.

С приходом Д. Медведева на пост президента субституционализация нашей политической системы достигла своего крайнего значения,

Институты

Государственная Дума

Совет Федерации

Политические партии

Независимые СМИ как источник информации

Правительство как центр выработки стратегических решений

Правительство как орган текущего управления

Федеральные и региональные структуры исполнительной власти Прямо избираемые главы регионов и мэры—

Олигархи — хозяева крупного частного бизнеса

можно даже сказать, дошла до абсурда. Функциональному клонированию подвергся ее последний остававшийся сильным институт — институт президентской власти. Медведев — субститут президента. Вернее, Медведев — выхолощенный институт, а Путин — субститут президента и по совместительству премьер.

Субституционализация политической системы — это всегда ее упрощение, примитивизация. Это и перевод системы в режим ручного управления, что чревато серьезной неустойчивостью в момент смены «главного пилота», на которого замкнуты все нити субститутов.

Поскольку субституты заменяют не сами институты, а их функции и при этом у демократического института, как, например, парламента, может быть много функций, одному институту может соответствовать целый ряд субститутов. При этом, однако, ряд функций того или иного института, которые не нужны власти или нужны, но власть не отдает себе в этом отчета, могут вообще никем не исполняться.

Проиллюстрируем последнее на примере выборов как одного из важнейших демократических институтов.

Выборы и субституты выборов. В части легитимизации власти выборы подменяются новым порядком назначения губернаторов президентом с последующим утверждением региональным ЗС и непрямыми выборами глав муни-

Субституты

Отраслевые консультативные советы при президенте (2000—), Общественная Палата (2004—)

Госсовет и его президиум (2000—), Совет законодателей (2001—)

Политические машины госкорпораций и регионов, «Единая Россия»

Общественные приемные (2002—); массовые закрытые соцопросы (2004—); ведомственные сети сбора информации, жалобы и обращения граждан Администрация президента, президиум Госсовета, Совбез (2000-2001), ЦСР (2000-2002), Комиссия по модернизации? (2009-)

«Малый Совбез» (2000-); Совет по нацпроектам (2005-2007); администрация президента; госкорпорации (2004-)

Полпреды в федеральных округах (2000-), ГФИ (2000-)

Утверждаемые региональными парламентами назначенцы президента и наемные сити-менеджеры Назначаемые «олигархи» - главы госкорпораций

ципальных образований из числа избранных депутатов. В части осуществления обратной связи между властью и обществом выборы призваны заменить общественные приемные и воссозданная Кремлем система жалоб и предложений трудящихся. Выборы как способ оценивания гражданами эффективности действий власти, их результатов подменяются ГФИ, закрытыми социологическими опросами, специально разрабатываемыми Кремлем системами мониторинга ситуации в регионах, основанными на большом числе индикаторов.

Так, еще в 2006 г. была создана рабочая группа Госсовета по вопросам совершенствования механизмов исполнения органами госвла-сти своих полномочий под председательством тюменского губернатора Владимира Якушева. Комиссия Госсовета предложила 127 индикаторов.

Первоначально президентским указом 2007 г. были утверждены 43 показателя для оценивания эффективности региональных администраций. В настоящее время по распоряжению правительства действуют 295 индикаторов. А после пожара в Перми В. Путин распорядился добавить к ним ряд дополнительных, описывающих противопожарную работу и ее эффективность. С одной стороны, это попытка охватить все, с другой - вооружить Кремль «статистическим компроматом» в отношении любого губернатора.

Свыше половины из почти трех сотен показателей, описывающих положение дел в регионе сейчас и на трехлетнюю перспективу, приходится на образование 89 показателей, в том числе 40 — на общее образование, включая доли сдавших ЕГЭ по категориям учащихся и видам экзаменов, количество школ, классов, учеников и учителей, зарплаты и бюджетные расходы, даже преступность среди несовершеннолетних; 49 — на начальное и среднее профессиональное образование и здравоохранение — 73 показателя, описывающие смертность по возрастам и причинам, физические и стоимостные показатели работы учреждений здравоохранения, физкультуру и спорт. Вместе с жилищно-коммунальным хозяйством (40 показателей) это будет уже две трети всех показателей. Оставшаяся треть приходится на жилищное строительство и обеспечение граждан жильем (13), дорожное хозяйство (5 — протяженность дорог разного вида), обеспечение безопасности граждан (5 — преступность, включая рецидивную, удовлетворенность граждан, расходы бюджета) и, наконец, организацию государственного и муниципального управления (22 показателя по доходам и расходам бюджета, уровню задолженности).

Помимо статистических показателей, по каждой из девяти основных групп показателей есть и удовлетворенность населения.

Доклады по установленной форме направляются главами регионов в правительство, там обобщаются и до конца года подводятся итоги (по предыдущему году). Правительство использует при этом кнут и пряник. В качестве пряника выступает система правительственных грантов, распределяемых среди наиболее «успешных». В 2008 г. на премирование 20 регионов-лидеров было направлено 2 млрд рублей.

Система из трехсот показателей с попыткой сочетать статику с динамикой выглядит чрезмерно детализированной. Манипулирование информацией с обеих сторон по типу того, что было в советское время, фактически неизбежно. Здесь можно вспомнить и продолжающуюся до сих пор в системе МВД практику такого рода, когда каждый новый назначаемый в регион начальник стремится сначала ухудшить все отчетные показатели, за которые несет ответственность его предшественник, чтобы создать себе благоприятный фон и базу роста.

В систему оценивания Кремлем эффективности региональных властей, помимо статистики, входят данные регулярных, проводимых специально для этих целей опросов и материа-

лы работы с письмами и обращениями граждан, включая общественные приемные.

Выборы как механизм политической конкуренции и отбора кандидатов и программ подменяются разного рода консультациями с группами влияния и лоббированием со стороны тех же групп, включая и коррупционные механизмы.

Как это работает при определении кандидата на пост губернатора?

В одном американском фантастическом романе вместо всеобщих президентских выборов описывается сложнейшая система выявления идеально среднего избирателя, ему единственному и предстоит сделать выбор между кандидатами. С новой системой наделения должностью губернаторов (в Кремле обижаются на «назначения») мы примерно к этому и пришли. Сейчас с заранее объявляемым списком номинированных на должность кандидатов между ними разворачивается настоящая предвыборная борьба (стоит, например, вспомнить бешеную активность, которую развил осенью 2009 г. так и не переутвержденный на пост свердловский губернатор Э. Россель). Так что выборы, можно сказать, есть. Только избиратель на них один-единственный (или теперь два?).

Роль выборов разного уровня в кадровом плане далеко не ограничивается выявлением победителя. Выборы — это и выявление достойных кандидатов, и их подготовка, школа. Как власть пытается компенсировать эту важную функцию выборов, будет рассмотрено ниже.

Выборы как способ формирования повестки для страны или региона подменяются выявлением властью массовых общественных запросов социологическими методами и популистским на них реагированием.

Остается еще ряд функций выборов, включая две важнейшие, с подменой которых у властей проблемы. Это «сброс пара» - выборы как способ выявления и одновременно снижения социальной напряженности — и выборы как катализатор процессов политического развития.

Что касается первого, то потенциально весьма опасным для Кремля представляется отказ от прямых выборов губернаторов, закрывающий возможность локализации и купирования общественного протеста в случае недовольства местной властью и переводящий стрелки на самый верх. Чрезмерно жесткой представляется и вся нынешняя избирательная система с запретительно высокими порогами для попадания в парламент, административным произволом в отношении хоть чем-то не устраивающих федеральные и местные власти партий и канди-

датов, исключениями протестных кандидатов и опции «против всех». Блокируя парламентские, системные формы общественного протеста, реализуемые через выборы, и выталкивая из парламентов — федерального и региональных — профессиональных политиков, власть сама создает себе серьезную проблему, которую пытается (и опять неадекватно) решить, используя для этого грубую полицейскую силу и судебное преследование.

Было бы неправильно недооценивать эту проблему, глядя на относительную малочисленность нынешних маршей несогласных. Во-первых, уже сейчас, не имея нормально работающих механизмов обратной связи с обществом (в том числе и из-за ею же ослабленных выборов), власть всякий раз не знает, чего ждать, и реагирует с большим превышением. Во-вторых, если сегодня протест возникает на крайне благоприятном для власти социальноэкономическом фоне сытости и стагнации, то завтра, когда пряники для раздачи закончатся, а власти волей-неволей придется решать задвинутые на время задачи модернизации и осуществлять реформы, в том числе и болезненные для крупных социальных групп, потенциальная опасность резкого сокращения пространства для публичной политики и исключения из нее профессионалов станет намного более серьезной.

В отношении выборов наглядно проявляется механизм/закон прогрессирующей примитивизации власти: нет выборов — нет проблемы. Не слушая и не слыша импульсы извне, власть закрывает для системы механизм восходящей эволюции, оставляя лишь эволюцию нисходящую, деградацию.

Эволюция субститутов на примере полпредов. Для большинства субститутов характерны взлет и последующее ослабевание. Возникающие в недрах бюрократической системы, как правило, под определенную задачу, они потом, как мусор в космосе, никуда не деваются, продолжая быть на орбите и после того, как задача выполнена. Взять, к примеру, Центр стратегических разработок. В 1999—2001 гг. при Г. Грефе это был главный аналитический центр, главная дискуссионная площадка страны. Потом, когда нужда в планах реформ пропала, ЦСР погрузился в дремоту, в которой пребывает по сей день. Это не означает, что в какой-то момент субститут не может снова стать важным. Примером может служить Совет Безопасности, получивший большой вес при В. Путине (за счет

того, что впервые секретарь Совбеза, чьи официальные полномочия весьма велики, а реальные ресурсы, как правило, малы, совмещал свою позицию там с позицией руководителя мощной спецслужбы — ФСБ) и при его сменщике С. Иванове (2000—2001), когда Совбез играл роль стратегического правительства. До этого временный взлет СБ в 1996 г. был связан с назначением туда генерала А. Лебедя, занявшего третье место в первом туре президентских выборов и приглашенного Б. Ельциным в союзники.

Концентрация большого объема властных полномочий в одном центре и слабость институтов имеют следствием появление большого количества комиссаров этого самого центра — его полномочных представителей, призванных как присматривать за институтами и акторами, так и решать отдельные важные управленческие задачи. Институт полномочных представителей президента (ППП) в федеральных округах возник с введением системы округов в 2000 г. и набрал силу в 2001—2002 гг.

ППП — универсальный субститут, способный выполнять самые разные функции, как официальные, так и неофициальные. Последнее, кстати, важное свойство субститутов, которые хотя и живут в мире публичной политики, не принадлежат в полной мере этому миру и подчиняются другим законам. ППП последовательно и параллельно выполняли следующие функции: укрепление лояльности федеральных чиновников в регионе Москве под лозунгом приведения регионального законодательства в соответствие федеральному; перехват контроля за федеральными генералами в регионах из рук как региональных властей, так и некоторых чрезмерно самостоятельных глав федеральных ведомств, в первую очередь, МВД и налоговой полиции1, установление рациональной звен-ности управления и вытеснение региональных ассоциаций экономического взаимодействия как форм самоорганизации регионов снизу; инспектирование федеральных структур в регионах и систематическая кадровая работа, включая поначалу контроль за выборами глав регионов, а потом, до осени 2009 г., подбор и согласование кандидатов на эти посты; представительские функции... К этим задачам постоянно добавлялись и добавляются другие, более частные, вроде подготовки регионов к зиме, стимулирования развития малого и среднего бизнеса,

1 Заметим, что ФСБ была изначально выведена из-под ведения полпредов и ГФИ, к тому же это одно из немногих ведомств, не создавших окружных структур.

контроля за реализацией посланий президента РФ, разработки зонтичных стратегий развития, курирования крупных федеральных проектов, осуществляемых в округе и др.

В персоналистской системе велико значение личности руководителя (его политического веса и встроенности в систему высших административных элит), ибо именно она во многом определяет способность структуры влиять на принятие решений. В зависимости от личности полпреда роль и значение олицетворяемого им института могут варьировать в широких пределах. Всем памятны кадровые новации С. Кириенко на посту полпреда Приволжского округа (2000—2005), неуклюжее и контрпродуктивное вмешательство в выборы на Дальнем Востоке (2000—2005) К. Пуликовского, прославившегося своими особыми отношениями с Ким Чен Иром, активное перемешивание ГФИ по регионам, практиковавшееся сначала Л. Драчевским в Сибирском округе (2000—2004), а потом А. Коноваловым — в Приволжском (2005—2008).

Яркой иллюстрацией может служить череда менявшихся ППП в Южном федеральном округе, где за неполные десять лет существования окружного этажа управления сменилось уже пятеро полпредов: В. Казанцев (05.2000— 03.2004) — В. Яковлев (03.2004—09.2004) — Д. Козак (09.2004—09.2007) — Г. Рапота

(10.2007—05.2008) — В. Устинов (05.2008-)1. Из них реальным «наместником» на Кавказе был только Д. Козак, для остальных же, кроме пол-предствовавшего во время войны в Чечне генерала В. Казанцева, это была скорее почетная отставка. Д. Козак же, подобно В. Путину в Совбезе, совмещал высокий формальный статус полпреда и председателя специально созданной правительственной комиссии по Южному округу с неформальными связями и влиянием, накопленными в период его работы руководителем аппарата правительства и первым замруководителя администрации президента. Шестой и при этом весьма статусный полпред появился в горской части округа, выделенной в отдельный, восьмой Северо-Кавказский ФО, 19 января 2010 г. Им стал красноярский губернатор А. Хлопонин.

1 Вторым наряду с Югом округом, привлекающим особо пристальное внимание Центра, является Дальневосточный. Там сменилось четверо полпредов: К. Пуликовский (05.2000-11.2005) - К. Исхаков (11.2005— 10.2007) — О. Сафонов (10.2007—04.2009) — В. Ишаев (04.2009—). Во всех остальных федеральных округах замен полпредов было меньше, включая Центральный, где все эти годы полпредом является бессменный Г. Полтавченко.

Ослабление президента неминуемо ослабляет и его полпредов. Как тут не вспомнить идеи 2000 г. о введении параллельного института полпредов правительства? Шагом в этом направлении как раз и может стать назначение А. Хлопонина «двойным полпредом» — президента в ранге собственно полпреда и премьера в ранге вице-премьера правительства. А. Хлопонин, таким образом, стал первым полпредом тандема, а не только президента.

Субститутами могут быть не только отдельные узлы системы, но и целые блоки. Это видно на примере кадров. Кадры — это та проблема, с которой власть столкнулась достаточно давно и серьезно, и понятно почему. Тот прилив во власть новых людей, которые был обеспечен десять и более лет назад через публичную политику и связанные с ней механизмы мобилизации, рекрутирования и подготовки кадров, закончился. Проблема встала во весь рост. Интересно посмотреть, как власть пытается с ней совладать.

Отдел кадров корпорации «Россия». Подход к проблеме кадров — хороший пример того, как власть способна искать и находить максимально простые, до примитивного, решения, причем зачастую такие, которые оказываются неадекватными ситуации. Если нет кадров, первое, что приходит в голову, — понять, почему их нет и где те механизмы, которые обеспечивают их воспроизводство. Вместо этого власть сейчас предложила идею кадрового резерва.

Работа по подготовке кадрового резерва — сначала ЕР, а потом президентского — совпала с резким сокращением пространства публичной политики и реализацией курса на резкое усиление роли государства во всех сферах. Как это выглядит на практике? Прекрасным примером может служить сотня кадрового резерва президента Медведева, которая произвела такое хорошее впечатление на экспертов и внутри страны, и за рубежом. Она получилась следующим образом. Согласно объяснениям главы администрации президента С. Нарышкина, им и В. Сурковым были определены порядка двух сотен экспертов, очень уважаемых людей, имена которых, однако, никто, кроме них, не знает. Все делалось абсолютно непублично. Каждый из этих экспертов составил список тех, кого он считает наиболее достойными людьми. А потом администрация президента свела эти списки воедино.

Возникают сомнения в том, как это проводилось, насколько их свели или насколько

подогнали под чей-то личный список. Но возник список из тысячи человек, из них выбрали сотню самых положительных, самых привлекательных людей и объявили, что это и есть кадровый резерв президента, а дальше будут кадровые резервы на других уровнях власти. Саму тысячу представить так и не удалось, и в самом конце года вместо нее появился дополнительный список 500.

Итак, вместо публичного механизма — публичный результат непубличного. В чем смысл? В очередной декларации о намерениях? Неэффективная система не в состоянии эффективно подбирать кадры — это как барон Мюнхгаузен, вытаскивающий себя из болота за волосы. Собственно, проблема заключается не в том, что механизма отбора нет. Он есть, но он неэффективен или даже контрпродуктивен.

Почему такой подход не в состоянии решить проблемы? Можно, допустим, найти приличных людей. Но проблема системы не в том, что люди, которые сидят на разных позициях, неприличные. Можно посмотреть на лица власти сейчас и согласиться с теми, кто говорит, что вполне они себе интеллигентные. Но устройство системы такое, что все эти люди не образуют эффективно действующий механизм. И до сих пор не видно ни осознания данного обстоятельства, ни попытки изменить ситуацию и исправить этот механизм.

Как это работает? Здесь можно обратиться к назначениям губернаторов последнего времени. После того как в 2008 г. назначили сначала Бориса Эбзеева в Карачаево-Черкесии, а потом Никиту Белых в Кировской области, у некоторых возникла иллюзия, что мы видим новую систему назначений, подбора людей, где все-таки критерий наличия опыта в публичной политике, молодость играют какую-то роль. Назначения, которые сделаны в 2009 г., совсем другого рода. Они продолжили не новую, а старую, аппаратно-бюрократическую линию. Исходной позицией является то, что страна — это огромная корпорация. В ней есть разные отделы, департаменты, в том числе и регионы. И легко человека из одного отраслевого департамента пересадить в департамент региональный, предполагается, что он справится с ситуацией. Отсюда — замминистра сельского хозяйства можно назначить губернатором чужой для него аграрной области, а министра — губернатором другой, более крупной области. Когда ищется кандидат в губернаторы Мурманской области, демонстрируется более сбалансированный подход и предлагается человек,

у которого есть опыт работы на подводных лодках и опыт руководства комитетом по рыбе, что является важным для Мурманской области. Две эти составляющие делают человека абсолютно пригодным к тому, чтобы возглавить регион, причем в ситуации кризиса.

Переход в 2009 г. от номинирования кандидатов в губернаторы полпредами к их номинированию доминирующей партией «Единая Россия» не сделал процедуру подбора кадров на губернаторские посты более эффективной, но сделал ее более прозрачной и публичной. К концу 2009 г. ЕР был номинирован 51 кандидат в 15 регионах, из которых назначения до конца года прошли только в пяти случаях: в Свердловской, Астраханской, Курганской, Волгоградской областях и Марийской Республике. Число кандидатов в региональных списках варьирует от 3 до 5. В их составе повсеместно, кроме Еврейской АО, присутствуют действующие главы (назначены в 3 случаях из

5), помимо которых в списках представлены также (1) вице-губернаторы и главы региональных правительств (присутствуют в 9 регионах из 15, причем в одном — Волгоградской области из этой категории вышел новый губернатор); (2) спикеры региональных парламентов (6 регионов); (3) депутаты Федерального Собрания (5 регионов); (4) чиновники федерального правительства (4 региона, включая Свердловскую область, где один из них получил губернаторский пост); (5) мэры (2 региона) и (6) ректоры университетов (2).

Субституционализация и принятие решений.

Помимо проблем, связанных с собственно кадрами, системной подготовке которых при неработающих институтах и слабости публичной политики неоткуда взяться, есть и проблема принятия решений. Раз нет институтов и основанных на них механизмов принятия решений, позволяющих учитывать интересы различных элитных групп, то а) должны изобретаться альтернативные способы принятия решений;

6) качество и скорость (своевременность) принимаемых решений ухудшаются.

Участившиеся в последнее время сбои при принятии решений свидетельствуют о падающей эффективности системы и нарастающих дисфункциях в ней. Наиболее яркие случаи, когда уже сделанное и объявленное решение приходится существенно корректировать или даже отменять, — это замена ЕСН страховыми платежами, а вступление в ВТО — Таможенным союзом, закон о регулировании торговой

деятельности, повышение транспортного налога и последующий отказ от него. Во всех этих случаях решения, принятые премьером волевым образом в отсутствие работающей системы согласования интересов, оказывались недостаточно сбалансированными, и впоследствии они изменялись или отменялись под давлением обстоятельств и тоже волевым образом. Можно привести еще целый ряд эпизодов: резкое заявление премьера летом 2008 г. по Мечелу, вызвавшее обвал на рынке, «дело Чичваркина», Черкизон (Черкизовский рынок) и много других более мелких случаев, когда непродуманное и неумелое вмешательство властей, осуществляемое часто в чьих-то корпоративных, ведомственных или даже личных интересах, ведет к серьезным имиджевым и экономическим потерям для страны. Есть, наконец, странная и в целом контрпродуктивная газовая война с Украиной в январе 2009 г. Она не только больно ударила по имиджу России и привела к прямым финансовым потерям от недопоставок газа, но и способствовала существенной утрате Газпромом в 2009 г. позиций на европейских рынках.

Причинами участившихся сбоев с принятием решений являются: уменьшение общего объема ресурсов и обострение конкуренции за них, необходимость принятия нестандартных решений в более жестких временных условиях, низкая управленческая эффективность и пресловутое ручное управление при недостаточной квалификации управленцев, отсутствии фильтров и механизмов «защиты от дурака». К тому же деинституционализация и субституциона-лизация ведут к уходу дискуссий по важнейшим проблемам из публичного пространства вглубь, в недра административной системы, где субординация «затыкает рот» чиновникам и возможны только межведомственные сшибки. В случае такого рода сшибок есть единственный арбитр — В. Путин, к которому апеллируют противоборствующие группы.

Заметим, что в условиях реального разделения властей по горизонтали и по вертикали, никакое решение не может считаться окончательным, пока за него не выскажется первое лицо. При этом факт принятия решения не влечет за собой автоматически его реализации.

Деинституционализация приводит к несоответствию реальных механизмов принятия решений формальным, прописанным законодательством.

Подобно тому, как на телевидении исчез прямой эфир, происходит исчезновение ме-

ханизма прямого действия при институционализированном принятии решений. Если «управляемая демократия» заключается во вмешательстве в работу демократических институтов «по ходу», то сверхуправляемая — в исключении прямого действия даже в отношении управляемых институтов, в превращении институтов во вспомогательные, а механизмов в консультативные.

Получают распространение такие формы, как практика «нулевого цикла», когда основные согласования происходят, скажем, не после внесения правительством законопроекта в Думу, а до (нулевые чтения), или праймериз «по-единоросски», когда результат предварительного голосования не является окончательным и может быть подкорректирован.

То же происходит и при назначении губернаторов. Формально федеральное руководство ЕР предлагает список своих кандидатов президенту, а тот делает выбор. На деле же процедура оказывается более сложной и многоступенчатой: сначала Кремль выдвигает и обкатывает на местах свои кандидатуры, а потом уже, будучи согласованными со всеми сторонами, эти кандидатуры объявляются официально. Внешне такая процедура не дает сбоев. По существу же она подменяет процесс публичных согласований кулуарным торгом, что ведет к снижению качества принимаемых решений и ответственности участников, росту политической коррупции.

Часто происходит подгонка решения под нужный политикам ответ. Экспертное и аналитическое обеспечение осуществляется не на этапе подготовки и принятия решений, а на этапе доведения принятых решений до граждан, превращаясь, по сути, в пропагандистское сопровождение действий власти.

Вместо демократической «ясности процедуры — неясности результатов» имеет место «неясность процедуры — ясность/заданность результатов» с неизбежным следствием в виде роста издержек.

В процессе принятия решений недостает публичности. Вместо этого подготовка решений характеризуется атмосферой особой скрытности, осуществляется как спецоперация. В свое время эту принципиальную позицию хорошо продемонстрировал В. Путин, когда в начале 2000 г., отвечая на вопрос о содержании его президентской программы, он заявил, что не будет обнародовать ее раньше времени — до выборов, чтобы другие не позаимствовали.

Раз нет публичных обсуждений, нет авторов — нет и ответственности, все «вешается»

на рейтинг первого лица. Авторов первой масштабной путинской реформы — федеративной (на деле антифедеративной) — мы так и не знаем. Анализируя ее с точки зрения субъектов и объектов, можно только догадываться, что разрабатывалась она в недрах закрытых аналитических структур при ФСБ.

В этой искаженной системе координат возникает своя мотивация акторов, нацеленная не на оптимизацию общего результата, а на оптимизацию личных и корпоративных выгод даже путем продавливания заведомо неверного или неэффективного решения. Этому способствует непрозрачность реальной процедуры, отсутствие персональной ответственности за принимаемые решения и жесткого контроля за качеством на выходе.

В результате, каждый раз, когда появляется какой-то новый масштабный проект, под него создаются специальные управленческие структуры. Это было с нацпроектами, теперь это повторяется с президентской комиссией по модернизации и технологическому развитию экономики1. Показательно и то, что даже работа по реализации ежегодных президентских посланий проводится по «специальной» управленческой схеме с рабочими группами в президентской администрации (сейчас и в Минреги-онразвития) и в каждом регионе.

Мы говорили о примитивизации принимаемых решений и управленческих схем. Это верно в общем и целом, хотя в каждом конкретном случае выстраиваемая СУД управленческая схема может оказаться более громоздкой и сложно выглядящей в сравнении с «естественной» — как механический аналог живой природы сложнее своего природного прототипа.

В июле 2009 г. Совет Федерации отклонил законопроект о создании малых инновационных предприятий при вузах. Идею поддерживал президент Д. Медведев, против выступал Минфин. В ответ президент потребовал собрать уже ушедшие на летний отпуск две палаты Федерального собрания, и после внесенных согласительной комиссией декоративных корректив закон был принят. Конфликты между администрацией президента и правительством

1 Сам Медведев задачу Комиссии сформулировал следующим образом: «Главная задача Комиссии заключается в том, чтобы продавливать сложные решения, и я без всякого стеснения об этом говорю. В противном случае Комиссию не было бы смысла создавать: у нас есть Правительство, там много министерств и ведомств, которые свои задачи обязаны решать. Но с учетом того, что мы не со всеми задачами способны справиться, у нас огромное количество рутинных обязанностей, в которых все мы киснем, Комиссия как раз должна делать именно такую работу». - http://news.kremlin.ru/transcripts/5647

случались и раньше, хотя не всегда были столь публичны, — и по закону о страховании вкладов, и по закону об экономических зонах, и по поправкам в Бюджетный кодек по инвестиционному фонду. Апофеоз — борьба вокруг закона о торговле.

Работоспособность субститутов напрямую связана с рейтингом. По сути, сами субституты — это тот же рейтинг, прорастающий в разные стороны. С его понижением упадет и функционал субститутов — «высота и жесткость костылей».

Рейтинг — наше все. В свое время генерал полиции В. Черкесов, бывший одно время полпредом президента в Северо-Западном округе (2000—2003), в своем удивительно откровенном выступлении по поводу «войн спецслужб» говорил, что чекисты — это крюк, на котором повисло постсоветское общество и который не дает ему упасть в бездну и разбиться вдребезги2. Если чекисты — это внутренний крюк, то рейтинги доверия лидеру — крюк внешний. При отсутствии сильных институтов доверие лидеру — это единственная база легитимности, база, обеспечивающая относительную политическую стабильность системы, не дающая ей «упасть в бездну и разбиться вдребезги».

Рейтинг одобрения В. Путина зашкаливает в настоящее время на уровне порядка 80%3. Между тем в кризис логично ожидать снижения рейтинга. Американский исследователь Дэн Трейсман показал прямую связь рейтинга российского президента (Ельцина и Путина) с ростом доходов: экономики в целом и граждан4. Сейчас экономическое здоровье пошатнулось, но правительство упорно продолжает популистский курс — уже не благодаря экономике, а вопреки ей. Понятно, что долго так продолжаться не может, поэтому, если кризис продлится дольше, чем на это закладывается правительством, то в какой-то момент подпирать рейтинг окажется нечем. И рейтинг, который все это время искусственно поддерживался на высоком уровне (в том числе бодрячеством чиновников и официальных СМИ по поводу кризиса), может рухнуть. Политические последствия от резкого его обрушения будут значительно более серьезными, чем если бы ему дали сползать постепенно.

2 Черкесов В. Нельзя допустить, чтобы воины превратились в торговцев // Коммерсант. 2007. № 184.

3 См.: http://www.levada.ru/press/2009112600.html

4 См.: Treisman D, The Popularity of Russian Presidents // http://www. hse.ru/data/351/229/1237/paper-Treisman.pdf

Проблема рейтинга, который время от времени порывается снизиться, и страх перед повторением «монетизационных» социальных протестов в 2005 г. заставляют правительство тратить колоссальные средства на популистские шаги вроде опережающего роста зарплат и пенсий. При этом ножницы между экономическими возможностями проведения популистского курса и политической его целесообразностью вследствие приближающихся выборов в ближайшие два года будут только возрастать.

Все это делает не только В. Путина, но и всю систему заложниками рейтинга. С какого-то момента не рейтинг работает на систему, а она на него.

Кризис и окно возможностей. Обрисованная здесь картина дает мало оснований для оптимизма. Года полтора назад можно было говорить о том, что существенная модернизация политической системы изнутри неизбежна. И дело было не в ожидании оттепели с инициированной властью политической либерализацией сверху, а в том, что либерализация политической системы — реактивная, а не инициативная — виделась как способ ее выживания перед лицом новых вызовов и импульсов снизу. Если еще некоторое время назад, в первой половине 2009 г., власть, испугавшись кризиса, предприняла ряд шагов, направленных на смягчение избирательных практик, на введение некоторых элементов политической конкуренции, пусть и ограниченной рамками «Единой России», на диалог с регионами, то сейчас, похоже, все это кончилось, поскольку власть уверовала: самое плохое позади и можно не усложнять себе жизнь. По-видимому, надежды на ускоренную политическую эволюцию можно оставить, и развитие будет происходить через кризис.

Кризис возможен как минимум по трем причинам. Это (1) исчерпание ресурсов для сохранения поддерживающейся сейчас патерналистской модели в отношениях и государства с гражданами, и Центра с регионами; (2) управленческий сбой, спровоцированный самой системой, который может вызвать серьезный политический конфликт; (3) возникновение локального кризиса — по технологическим, экономическим или другим причинам, например, вследствие этнокланового конфликта, разрастающегося в политический из-за неспособности системы его оперативно разрешить или купировать.

Как может происходить развитие событий в этом случае?

Сначала уйдет тандем, потом Путин, а с ним и система сверхуправляемой демократии.

С уходом высокорейтингового лидера (это может быть как собственно уход персоны, так и падение рейтинга), как в полночь в «Золушке», преобразится весь политический ландшафт. С исчезновением волшебной силы рейтинга посыплются все субституты: карета ЕР превратится в тыкву, кучер — в крысу и т. д. Начнут строиться коалиции более слабых акторов, естественным образом возрастет роль институтов — правительства, Федерального собрания, высших судов, политических партий. К сожалению, в своем нынешнем виде они вряд ли готовы к более самостоятельной роли, но важно, чтобы был запущен механизм, и тогда процесс политического развития пойдет сам, естественным образом. Роль такого механизма, объединяющего действия разных частей политической системы, должны сыграть выборы, которые в отсутствие надутого рейтинга станут более конкурентными. Задача заключается в том, чтобы ситуативную, стихийную институционализацию закрепить и превратить в стабильную.