CC BY
111DOI 10.24411/2658-428Х-2019-10336
УДК 323.3
О. В. Епархина https://orcid.org/0000-0002-2793-7608
Политическая коррупция в трактовке Дж. Скотта
Аннотация. Политическая коррупция может рассматриваться как структурная составляющая политического режима, если соблюдается ряд условий. Кроме того, политическая коррупция может включать в себя и административную, и электоральную коррупцию, в зависимости от того, какой тип взаимодействия с властью актуален для группы и каким реальным влиянием располагает группа. На примере анализа кейсов Дж. Скотта можно сделать вывод о том, что коррупционная модель во многом определяется политической системой и политическим режимом. В частности, нормативность и ненормативность восприятия коррупции обществом связана с электоральной системой, партийной системой, совокупностью политических и неполитических бенефициариев, уровнем развития бюрократии, а также со спецификой формирования и уровнем сплоченности политической элиты. При этом паттерны активизации коррупционных моделей поведения значимо различаются в странах со слаборазвитыми политическими институтами и развитой демократией западного типа, а также в странах западной и незападной культуры. Анализ материалов социально-политических и социально-исторических исследований, проведенных международными неправительственными организациями в последние десятилетия, показывает актуальность многих положений концепции Дж. Скотта. Авторами рассматриваются различные группы социальных, культурных и институциональных условий, которые выделены Дж. Скоттом и способствуют активизации и нормативизации восприятия коррупции в странах незападного типа культуры и имеющих дефекты демократического правления. К ним, в частности, относятся наличие дискриминируемых групп, слабое развитие горизонтальных связей, слабость законодательства, высокая сплоченность политической элиты, низкая электоральная соревновательность, высокий уровень бюрократизации аппарата, милитаризация общества и ряд других. Кейсы Гаити, Таиланда, Индонезии, а также британской политической системы позволяют зафиксировать влияние этих факторов и сделать системные выводы о генезисе коррупции и возможностях ее укоренения в рамках политической системы.
Ключевые слова: коррупция, политическая коррупция, политическая система, модель коррупции.
O. V. Eparkhina
Political corruption in the interpretation of J. Scott's
Abstract. Political corruption can be considered as a structural component of the political regime if a number of conditions are met. In addition, political corruption can include both administrative and electoral corruption, depending on what type of interaction with the authorities is relevant to the group and what real influence the group has. On the example of case analysis J. Scott's conclusion is that the corruption model is largely determined by the political system and political regime. In
© Епархина О. В., 2019
Политическая коррупция в трактовке Дж. Скотта
25
particular, the normative and non-normative perception of corruption by society is related to the electoral system, the party system, the set of political and non-political beneficiaries, the level of development of the bureaucracy, as well as the specifics of the formation and the level of cohesion of the political elite. At the same time, patterns of activation of corruption patterns of behavior differ significantly in countries with underdeveloped political institutions and developed Western-type democracy, as well as in countries of Western and non-Western culture. Analysis of the materials of socio-political and socio-historical studies conducted by international non-governmental organizations in recent decades, shows the relevance of many provisions of the concept of J. Scott's. The authors consider different groups of social, cultural and institutional conditions, which are highlighted by J. Scott and contribute to the revitalization and standardization of the perception of corruption in countries of non-Western type of culture and having defects in democratic governance. These include, in particular, the presence of discriminated groups, the weak development of horizontal ties, the weakness of legislation, the high cohesion of the political elite, low electoral competition, a high level of bureaucratization of the apparatus, the militarization of society and a number of others. The cases of Haiti, Thailand, Indonesia, as well as the British political system allow us to record the impact of these factors and draw systemic conclusions about the Genesis of corruption and the possibilities of its rooting within the political system.
Keywords: corruption, political corruption, political system, corruption model.
Дж. Скотт утверждает, что коррупцию можно рассматривать скорее как один из процессов политического влияния, нежели как злоупотребление должностью, нарушающее общественные нормы, но в одних случаях эти модели покажут институциональное влияние, в других - нарушение формата официального поведения. Поэтому следует обратить внимание, как меняется сама политическая система под влиянием коррупции, каким образом ограничиваются легитимные каналы влияния. Поскольку в незападных обществах отсутствуют развитые структуры для артикуляции социальных интересов, появляются политические требования, формируемые вне элиты, влияющие на законодательство очень слабо. Коррупция в таких обществах -всего лишь способ альтернативного выражения интересов и трактуется с позиций «западной» исследовательской позиции неверно [1]. Часто это происходит в случае активизации следующих условий: наблюдается ограниченность общественных связей; фиксируется
формальный характер законодательства; есть меньшинство, которое испытывает дискриминацию [1; 7; 9].
В этих ситуациях уменьшение издержек групп по достижению их требований достигается за счет коррупции [19; 9, с. 23-51].
Дж. Скоттом предложена классификация групп и способов их участия в политической системе слаборазвитых стран (табл. 1), а также варианты коррупционных моделей, связанных с характеристиками политических систем (табл. 2) [5].
Он выделяет две разновидности коррупции: рыночную коррупцию, представляющую собой безличностный процесс, и местническую коррупцию, основанную на личных связях и симпатиях. Тип коррупции определяет разный набор бенефициариев (табл. 3).
Кроме того, Дж. Скотт выделяет три основных фактора, влияющих на распространение коррупции и укорененность того или иного типа коррупции: открытость доступа к коррупции; нали-
26
О. В. Епархина
чие выборной системы; стабильность и безопасность политической элиты [5].
В своей классической работе, посвященной сравнительному анализу политической коррупции [20], он пришел к интересным теоретическим выводам о ее природе и методах диагностики.
1. Понимание сущности политической коррупции
По мнению Дж. Скотта, коррупция должна рассматриваться как регулярная, повторяемая, неотъемлемая часть деятельности большинства политических систем. Коррупция может быть более успешно проанализирована как нормальный канал политической деятельности, нежели как случай девиации: «Так же, как социальный бандитизм и пиратство должны быть рассмотрены как неотъемлемые части многих аграрных и морских экономических систем ... например, покупка голосов и взятки
должны быть рассмотрены как неотъемлемая часть городской политики в конце ХХ в.» [20, p. 20]. Модели коррупции могут, как ни странно, представить каналы политических требований, без которых едва ли могли бы существовать формальные социальные меры [7; 9; 10]. В своей работе он показывает, как модели доступа и исключения в формальных политических аппаратах помогают определять, какие группы с большей вероятностью будут обращаться к коррупции как к нормальному каналу выдвижения требований [20]. Поскольку коррупция - нарушение определенных правил, ее объем и природа частично определены этими правилами. Если правила позволяют большие взносы в пользу избирательной кампании, они часто просто институциализируют сделку между богатством и властью, которая происходит незаконно под более ограниченным сводом правил.
Таблица 1
Классификация групп и способов их участия в политической системе
слаборазвитых стран
В целом имеют формальный доступ к политической системе Группы, использующие коррупцию в силу того, что лишены формальных каналов по причине
Идеологические мотивы Местнические мотивы Отсутствие организаций
Политическая элита Местные коммерческие индустриальные группы Этнические и религиозные меньшинства Неорганизованные сельские жители
Кадры правящей партии Иностранный бизнес Неорганизованные нижние городские слои
Ассоциации госслужащих Политическая оппозиция
Профессиональные ассоциации - - -
Профсоюзы - - -
Политическая коррупция в трактовке Дж. Скотта
27
Таблица 2
Варианты моделей коррупции, обусловленные характеристиками политической системы
Выборная соревнов ательно сть Незначительная и отсутствующая выборная соревновательность
Политическая элита стабильна и сплочена Умеренная коррупция, высокоорганизованна и предсказуема, некоторое распределение внизу Умеренный уровень коррупции, она высокоорганизованна и предсказуема, мало распределена внизу
Политическая элита нестабильна и раздробленна Высокий уровень коррупции, она относительно раздробленна и непредсказуема, некоторое распределение внизу Высокий уровень коррупции, она относительно раздробленна и непредсказуема, мало распределена внизу
Таблица 3 [5]
Получатели коррупционных благ_
Тип политической системы Финансовые элиты Индивиды и группы, имеющие ресурс личных связей Бюрократы и военные Партийные лидеры и кадры Избиратели или посредники избирателей
Бюрократическое, военное государство Второстепенный получатель Основной получатель Основной получатель
Партийная несоревновательная система Второстепенный получатель Второстепенный получатель Второстепенный получатель Основной получатель
Партийная соревновательная система Второстепенный получатель Основной получатель Второстепенный получатель Основной получатель Основной получатель
Хотя структурные условия и в меньшей степени традиционные ценности, характерные для бедных стран, предрасполагают их к высокому уровню коррупции, для аналитика «...слишком легко быть загипнотизированным такими условиями и быть ослепленным способностью человека повторно воссоздавать ценности и ситуацию» [20, p. 22]. Коррупция выживает, по мнению Скотта, развивая но-
вую систему законности символическими и конкретными действиями, порождающими социальные санкции, которые делают социальный заказ такого рода эффективным [20].
Скотт делает акцент на консервативных последствиях анализа коррупции: «В тех случаях, где коррупция позволяет буржуазии покупать свой путь в ранее закрытую элиту, нормальный эффект коррупции состоит в том, чтобы
28
О. В. Епархина
скрепить вместе консервативную коалицию и сдержать или уравновесить эффекты роста коллективных требований» [20, p. 43]. Из этой посылки, а также из подробнейшего историко-социологического анализа, проведенного автором, следует вывод о неспособности парламентских режимов к структурным реформам - в частности, в отношении коррупции.
Главным препятствием в исследовании коррупции Дж. Скотт видит слабость эмпирической базы для таких исследований [11]. Так, наиболее обширные базы имеют развитые страны, в то время как наиболее интересные коррупционные формы можно наблюдать в слаборазвитых странах, но их базы данных возможно отследить не более чем на 2-3 десятилетия [7]. При этом определенные ограничения для исследований накладывает специфика политического режима страны: «В странах с парламентскими системами мы можем исследовать - с соответствующим предостережением - сообщения прессы, обвинения в ходе кампании, судебные процедуры, сообщения множества официальных комиссий по расследованию, в дополнение к академическим оценкам. Для непарламентских систем мы действуем еще более некомфортно, кроме тех случаев, когда режим был свергнут, - и даже там сведения часто искажаются в СМИ, чтобы служить целям режима» [20, p. 12].
Коррупция предполагает отклонение от определенных стандартов поведения [4]. Взаимосвязанными критериями для установления этих стандартов являются общественный интерес, общественное мнение и правовые нормы. Общее определение коррупции, предложенное Дж. Скоттом, звучит следующим образом: это поведение, которое отклоняется
от формальных обязанностей общественной роли (избирательной или занимаемой по назначению) из-за частной оценки (личная, близкая семья, частная клика), прибыли, статуса или богатства или нарушает правила осуществления определенных видов влияния [20].
Поскольку политическая коррупция в целом предполагает двухпартийную сделку, первая часть определения относится к человеку (людям) в сделке, который играет общественную роль, а последняя - к человеку (людям), действующему в рамках частных возможностей [20].
Использование в ней формальных норм, однако, формирует некоторые серьезные проблемы для исторического сравнения и для сравнений между различными странами, к которым можно отнести [5, с. 98-115]
- опасность неявного применения нормативной ценности к любым стандартам официального поведения, и тогда невозможно рассматривать коррупцию как неотъемлемую часть политики;
- трудность сопоставления стран (или одной страны в двух пунктах), когда их формальные нормы имеют серьезные различия;
- искажение информации в случаях, когда мы сравниваем страны с малым и большим общественным сектором.
При принятии существующих формальных норм для должностных лиц как стандарта, по сравнению с которым можно определить уровень коррупции, нужно быть внимательным к этому стандарту и избегать априорных моральных суждений о том, что обычно означает термин «коррупция». Это требует признания, что формальные нормы поведения всегда являются частью ин-
Политическая коррупция в трактовке Дж. Скотта
29
ституционального порядка, который, в свою очередь, отражает существующее распределение власти в пределах общества [5, с. 86; 4; 10]. Эти формальные нормы действуют в пользу определенных групп и к неудобству других. Иногда эти преимущества очевидны, как, например, в традиционных системах, где определенные должности открыты только для аристократии; в другие времена преимущества менее очевидны. Дж. Скотт указывает, что формальная организационная структура часто отвечает интересам отдельных секторов, и предлагает предсказывать характер коррупции, исследуя формы дискриминации, встроенной в формальную структуру. При этом необходимо учитывать и контекст распределения власти в обществе, и характер режима: «Когда мы рассматриваем конкретные режимы в таких странах, как Англия в начале правления Стюартов или Индия во время партийного съезда, мы ... смотрим, как картина коррупции связана в каждом случае с ценностями и институтами обеих элит и общества в целом» [20, p. 114].
Еще одна серьезная трудность, связанная с использованием формальных норм как основы изучения коррупции, состоит в том, что из сферы анализа исключаются некоторые важные исторические сравнения: «Если бы мы хотели сравнить коррупцию в семнадцатом столетии Франции с коррупцией в двадцатом веке Франции, юридическая перспектива сделала бы нашу задачу трудной. Продажа государственных учреждений в XVII в. во Франции не попадает под наше определение коррупции, в отличие от Франции или США в XX в. Поведение кажется тем же самым, но изменился его правовой контекст» [20, p. 114].
Эта проблема решается путем анализа механизмов влияния на состав элиты в разные периоды развития стран или общественных структур [2; 14; 15; 18;].
Большинство ценностей и структурных особенностей развитых стран предрасполагают политическую систему к высокому уровню коррупции. Степень фактической коррупции зависит в большой мере от природы политических учреждений: «В более общем смысле, менее развитые страны значительно отличались по их фактическому уровню коррупции. Тунис и Сингапур, кажется, сдержали давление коррупции, в то время как Индонезия и Нигерия были менее успешными. Принципиальная разница состоит в характере политической власти и в силе определенных политических институтов и ценностей» [20, p. 114].
Поскольку Дж. Скотт рассматривает коррупцию как механизм воздействия, главным становится вопрос политического значения коррупционной деятельности. Большинство действий, которые мы называем коррумпированными, являются сделкой, в которой одна сторона обменивает богатство или иные активы, такие как родство или дружба, получая влияние на решения правительства [5, с. 87]. Анализ большинства форм коррупции с точки зрения процесса политического влияния позволяет исследовать коррупцию как часть большой мозаики политического влияния. Этот подход выдвигает на первый план функциональную эквивалентность разнообразия актов политического влияния.
В Англии в ХУЛ^Ут вв. богатое дворянство и новая коммерческая элита смогли купить положение политической власти посредством покупки государственных учреждений и званий. В со-
30
О. В. Епархина
временном Таиланде деловая элита является в значительной степени китайской, поэтому по этническим причинам, формальные каналы власти редко открыты для нее. Члены китайского коммерческого сообщества установили довольно устойчивые отношения с отдельными лидерами клики в тайских вооруженных силах и бюрократии, чтобы защитить и продвинуть предпринимательские отношения. Многие из сделок, представляющих «цемент» этой неофициальной коалиции, незаконны, но отношения, конечно, чрезвычайно полезны для членов тайской бюрократической элиты, которые следят за лицензированием и налогообложением предприятий. Богатым деловым элитам в Японии, способ работы которых отличает их от тайских предпринимателей, также удалось овладеть большим политическим влиянием, действуя через партийные фракции.
Эти три иллюстрации показывают, как богатые элиты пытаются более или менее успешно влиять на действия правительства. В «тайском» случае большая часть того, что происходит, соответствует определению коррупции; «английский» случай принадлежит к категории «протокоррупции»; «японский» случай было бы трудно рассмотреть как коррупцию в любом смысле. Используя различные стратегии в каждой стране, богатые элиты достигли поразительно схожих целей, трансформируя действия правительства в соответствии с их потребностями.
В данном случае важнейшими факторами активизации коррупционных практик выступают наличие в стране избирательной системы; организация элит; наличие этнических или религиозных барьеров, которые сдерживают
элиты от формального исполнения обязанностей [5, с. 92-101].
Эти факторы, таким образом, частично определяют вид и интенсивность коррупции в рамках политической системы, и каждая из систем осваивает специфические каналы: используя богатство как политический ресурс, оказывает влияние на политику правительства. Любой набор политических договоренностей создает свой собственный паттерн доступа и влияния. Когда мы называем данный режим олигархическим или аристократическим, мы, по существу, приводим суждение о размере и характере тех групп в обществе, которые имеют максимум влияния на государственную политику, и описываем особый паттерн доступа к власти. У доминирующих сил в политической системе обычно нет причины обратиться к коррупции или революции, поскольку государство наделяется законным статусом, чтобы служить их целям.
Таким образом, политическая коррупция является одним из средств урегулирования конфликтов между группами. Как стратегия коррупция доступна только тем, кто имеет связи и/или богатство, чтобы купить расположение. Тем не менее, для тех, кто может управлять, коррупция представляет собой более мирный маршрут, чтобы оказывать влияние, а не использовать силу [3; 4; 10].
В отдельных вариантах исторического контекста коррупция снижает потенциал насилия, предоставляя новым группам возможность влиять на политику и разрешая правящим группам подкупать потенциально жесткую оппозицию. Мексиканская революционная партия, придя к власти в 1911 г., столкнулась с недовольством руководства локальных силовых структур, но с по-
Политическая коррупция в трактовке Дж. Скотта
31
мощью подкупа ей удалось контролировать ситуацию и избежать вспышки насилия. В Англии рост коррупции рассматривался некоторыми историками как альтернатива насилию [20, p. 58-64].
Таким образом, Дж. Скотт делает вывод, что и коррупция, и насилие, будучи вне правового поля, отличаются степенью проявления открытого конфликта внутри общественных структур [20; 11].
2. Уровни развития коррупции как институциональной характеристики политической системы
Первый уровень. Протокоррупция имела место в Англии нач. XVII в. и положила начало административной коррупции в ее современном формате.
Объяснение аналитически группирующихся случаев, где выборы являются не решающей ареной политического соревнования, основано на факте, что это подобие в установленном положении власти обязано повлечь за собой общие черты в образце политического влияния. Наоборот, изменения в одном приведут к изменениям в другом. В этом отношении рост доминирующих законодательных органов, политических партий и широкого избирательного права на Западе означал решающее изменение и в положении власти, и в образце влияния. Те, кто ранее стремился снискать расположение короля и его придворных, теперь подготавливали партийного босса и его окружение. Те, кто извлек выгоду из их связей или финансово вырос, чтобы обеспечить себе «административную почву», теперь обнаружили, что место в парламенте могло бы дать такие преимущества.
Существуют определенные общие структурные особенности неэлекторальных режимов, которые продвигают аналогичные формы коррупции. В част-
ности, господство исполнительных и административных органов в таких системах, где относительно мал круг лиц, принимающих решения, среди которых личные связи могут быть решающими, а возможности для общественного законодательного влияния ограничены, способствует формированию специфических образцов коррупции [12; 16; 17]. Деспотичная модель коррупции стала в большей степени соответствовать замене парламентских форм на военные режимы.
По мнению Дж. Скотта, протокор-рупция воспроизводится позднее, в ХХ в., что помогает обобщить основные закономерности, функцией которых является манипуляция частными целями. Он выделяет три ее структурных особенности: размер политической элиты и поля осуществления власти; природу расколов в пределах элиты; отношения богатства и власти (в условиях роста коммерческой элиты, которая желала влияния, защиты и статуса). Структурный промежуток между богатством и властью был, таким образом, соединен сделками, что соответствует определениям коррупции ХХ в. Воспроизводство этих характеристик протокор-рупции Дж. Скотт показывает на примере современного Таиланда, с его активизированными электоральными и административными коррупционными практиками. Модель протокоррупции воспроизводится в случае, если
- политическое соревнование было ограничено узкой элитной стратой, обладающей большим количеством ценностей;
- большинство внутриэлитных расколов основано на борьбе клик за власть, богатство и статус, а не на вопросах политики или идеологических проблемах;
32
О. В. Епархина
- у потенциально влиятельных элит имеется относительно маленький формальный доступ к политическому влиянию [20].
Хотя формы коррупции в Таиланде и в Англии в целом сопоставимы, конкретные формы и методы сильно изменялись. Административная система в Таиланде, например, испытала влияние модернизации Х1Х-ХХ вв.: современные административные формы в Таиланде исключают прямую продажу должностей или должностных обязанностей, как практиковалось в Англии.
Хотя в Таиланде имеются атрибуты либеральной демократии и сообщества, такие как группы граждан и профсоюзы, большинство этих групп созданы правительственными чиновниками и действуют как придатки клики, контролирующей вооруженные силы и бюрократию. В такой системе область политического конфликта сужена до той маленькой элитной страты, которая распоряжается финансовым, административным ресурсом, и особенно принудительными силами государства.
Главное в Таиланде - правительственная занятость. В частности, руководитель может влиять на поощрение и назначение его последователей, может предоставить им финансовые возможности через государственные предприятия, может использовать свои полномочия для принятия решения, чтобы привлечь новых союзников. Но структура хрупка, так как у периферийных сторонников меньше связей, чтобы наладить отношения с центром. Большие структуры соответствуют этой модели; их объединяют, главным образом, материальные стимулы, доступные военным и гражданским официальным лицам, и они имеют тенденцию быстро распадаться, если чиновник отстранен от вер-
хушки власти. В пределах правящей элиты, клики как единицы политического соревнования, созданы, поддержаны и расширены управляющими прерогативами государственной власти, чтобы привлечь и удержать влиятельных союзников. Часть этих манипуляций остается в пределах границ законности; большая часть, однако, отчетливо коррумпирована. Коррупция является следствием того, что политическая потребность этого дистрибутивного процесса сталкивается с формальными инструкциями [4]. Несмотря на приведенные различия, между странами наблюдается сходство в ряде позиций: фаворитизм и патронаж в правительстве; эксплуатация должностных полномочий во имя личной выгоды; использование государственных предприятий и регулирующих полномочий правительства (лицензирование, монополистические гранты, и т. д.) в обоих случаях, чтобы служить целям патронажа клики или личной выгоды; мелкая коррупция достаточно распространена среди должностных лиц, которые занимают подчиненное положение.
Второй уровень. Что касается форм коррупции в партийных системах, они весьма специфичны. Мощь политической системы во многом зависит от наличия или отсутствия бюрократической силы. Как правило, такие бюрократические силы принимают форму политических партий. Участвующие в электоральных процессах партии, хотя и не могут снизить уровень коррупции, изменяют ее локализацию, местоположение, бенефициариев и последствия.
В отстающих странах, где влияние правящих партий или выборов незначительно и господствуют личные диктатуры, военные режимы, традиционные монархии или невыборные гражданские
Политическая коррупция в трактовке Дж. Скотта
33
олигархии, коррупция, вероятно, будет напоминать модели, которые мы рассматривали, не только из-за предрасполагающих факторов, но и в силу характера политического руководства. Бюрократии - не просто нейтральные машины, которые выполняют заказы. Если они направлены внешними учреждениями или идеологиями, они имеют тенденцию становиться корыстными и паразитическими и существовать по внутренним законам: «Хотя речь идет о коррупции, должно быть совершенно ясно, что модель, которую мы описали, содержит весь синдром бюрократических злоупотреблений, из которых коррупция является лишь одним проявлением» [20]. Другие элементы подобного «синдрома» включают в себя акцентирование статуса и ранга, а не производительности или достижений; ритуализа-цию процедур, в которых бумажная работа и рутина становятся целью, а не средством; отсутствие контроля над выполнением решений [20].
Аналогичные тенденции существуют в любой бюрократии, но расцветают наиболее пышно, когда нет сплоченной партии или внешнего агента контроля, чтобы вознаграждать за производительность и быстродействие и наказать за невнимательность.
Основными бенефициариями коррупции здесь, по Дж. Скотту, являются гражданские чиновники и/или офицеры; отдельные лица и группы с узкими (родственные, дружеские, этнические) связями с военными или гражданскими должностными лицами; олигархи, которые стремятся сохранить статус-кво, их ресурсы делают их ценными союзниками правящей элиты.
Однако, как отмечает Дж. Скотт, некоторые бюрократии более продажны, чем другие [20], что зависит от наличия
ограничений на продажность в администрации, стандартов общественного поведения, заботы правительства о долгосрочном финансовом здоровье нации, гомогенности элит: «Только элита, которая пользуется мерой сплоченности и безопасности, может развивать чувство своей долгосрочной заинтересованности» [20]. Коррупция становится все более институционализированной и все больше внимания уделяет сохранению жизнеспособности самого режима.
Для построения теории коррупции интересны кейсы Индонезии 1958-1965 гг. и Гаити при Дювалье. В политических системах с элитами, которые являются весьма небезопасными и высокогетерогенными, мы видим экстремальные, но показательные случаи коррупции, где ограничения практически отсутствуют.
Коррупция широко распространена в Индонезии, но в условиях демократии она достигла поистине эпидемических масштабов. Жажда патронажных рабочих мест и средств, которые всегда были важным фактором в принятии решений большинства политических партий, стала абсолютной, так как партии полностью оторваны от коллективных требований своих избирателей. Большая часть коррупции в начале 1960-х гг. была сконцентрирована вокруг трех связанных областей: борьба внутриправи-тельственных клик за богатство и покровительство; рост бюрократического капитализма; бюрократическое вымогательство.
Среди растущего экономического хаоса чиновники как низкого, так и высокого уровня осознали, какую прибыль они могли извлечь благодаря своим позициям. Уровень их собственных зарплат сильно пострадал в результате инфляции, чиновники вымогали платежи
34
О. В. Епархина
для ускорения дел, для выдачи необходимых разрешений и лицензий, за организацию встреч, одним словом, за какие-либо услуги, которые имеют ценность для граждан, и «цена статьи определяется не спросом и предложением, а числом должностных лиц, через чьи руки она должна пройти» [5].
Можно сравнивать коррупцию в Индонезии с коррупцией в Таиланде, по крайней мере, по четырем измерениям:
- коррупция в Индонезии была более интенсивной;
- борьба за средства и покровительство в индонезийской бюрократии, в отличие от ситуации в Таиланде, не заключалась внутри границ финансовой устойчивости, напротив, инфляционные бюджеты были скорее правилом, чем исключением;
- принудительные формы вымогательства со стороны общественности представляли гораздо большую долю от общего числа индонезийской коррупции, чем в тайской коррупции, в то время как силовые вымогательства часто обнаруживались и наказывались в Таиланде, индонезийская полиция и гражданские служащие регулярно вымогали денежные средства и товары с минимальным риском преследования;
- в отличие от крайне институционализированных форм коррупции, которые появляются в Таиланде, коррупция в Индонезии была более нестабильной.
Дж. Скотт делает вывод, что при прочих равных условиях, чем более неопределенной и небезопасной является среда, тем короче период, в течение которого люди стремятся максимизировать прибыль. В условиях большой неопределенности, те, кто использует долгосрочные стратегии, обречены, в то время как те, кто использует кратко-
срочные стратегии, где риски меньше и более просчитаны, имеют больше шансов на успех. Здесь присутствует неявная аналогия с бизнесом. Было бы неразумно ожидать от бизнесменов, например, долгосрочных инвестиций, которые содержат основной капитал, в условиях большой нестабильности и неопределенности. Рационально, конечно, вместо этого минимизировать свои риски, концентрируя внимание на краткосрочной перспективе. И это именно то, что делают большинство предпринимателей в слаборазвитых странах. Политические и бюрократические предприниматели ведут себя во многом таким же образом [9].
Пример Гаити при тираническом режиме личной диктатуры Дювалье используется здесь в качестве крайнего случая, где структура коррупции отражает как отсутствие безопасности режима, так и террор, нацеленный на выживание в условиях правления Дюва-лье. Вся гражданская служба зависела лично от президента. Национальное собрание не обладало никакой властью. Сверху донизу гаитянские чиновники служили только личным интересам Дювалье.
Правительство было практически единственным источником богатства в Гаити. Годовой бюджет, состоящий в основном из таможенных пошлин и акцизных налогов, был личным кошельком диктатора, которым тот распоряжался по своему усмотрению. Постоянные слуги и члены семьи получали персональные подарки, были созданы личные состояния. Нерегулярным доходом было вымогательство личной полицией Дювалье средств для Движения национального обновления, которое было не более чем личным фондом президента. Сами по себе гражданские и военные
Политическая коррупция в трактовке Дж. Скотта
35
должностные лица были не ограничены в способах вымогательства, пока пользовались доверием Дювалье. Не будет преувеличением сравнить гаитянский режим с группой вооруженных последователей, которые сумели захватить правительство и приступили к использованию своей монополии силы, чтобы выжать как можно больше из казны и населения.
Коррупцию в Гаити отличает зависимость от физических угроз и принуждения при отсутствии каких-либо организационных или традиционных ограничений на то, что допустимо, а также незащищенность режима и его должностных лиц, ведущая к злоупотреблению полномочиями в целях личного обогащения.
Структура коррупции в каждой из этих трех стран различна. Некоторые из этих отличий связаны с уникальными историческими обстоятельствами, которые затрудняют какие-либо обобщения. На другом уровне, однако, коррупция зависит от степени неустойчивости и фрагментации элиты, что позволяет сделать общие выводы. Что касается типа коррупции, существует предположение, что правила или прочная стабильность упорядочивают коррупцию [19]. При наличии сильной правовой базы коррупция на верхнем уровне вряд ли будет существовать, но, когда это произойдет, это станет образцом, а при фрагментированных, но стабильных правилах элита, скорее всего, коллективно внесет некоторые ограничения для управляющих. Локализация коррупции менее вариативна. Официальные заявления о нижнем эшелоне коррупции свидетельствуют о том, что беспартийному режиму очень трудно эффективно бороться с коррупцией на нижних уровнях.
Третий уровень. Феномен электоральной коррупции также рассмотрен Дж. Скоттом с позиции институционального подхода. Наиболее ярким следствием избирательной кампании для государственного должностного лица является то, что она расширяет арену общественного влияния. Обыкновенные избиратели смогут заполучить ценный политический ресурс. Конкуренты будут соперничать друг с другом, чтобы получить голоса избирателей и использовать свое право на некоторые выгоды. Подкуп избирателей может принимать или не принимать коррумпированных форм. Если избиратели обладают традиционной лояльностью, награды являются символическими; если они имеют широкий выбор в сфере политики, то могут быть привлечены законодательными обещаниями. Но если растет желание немедленно получить материальные выгоды, кандидатам будет трудно обеспечить эффективные стимулы, не нарушая формальные стандарты общественного поведения. Логично, что рост уровня электоральной коррупции указывает на растущую независимость власти от выбора населения. И так как партийная система меняет фокус политических решений - от административной элиты к партийной, она перемещает и модель коррупции в пользу партийных лидеров.
Электоральные системы не только формируют локус влияния, но и определяют его правовые формы. Для бизнесмена давать деньги гражданскому служащему, как правило, незаконно, в то время как такое же количество денег, данное для политической кампании, позволяет «купить» это влияние вполне законным путем. Партийная система обеспечивает, таким образом, не только законный способ дать взятку обладаю-
36
О. В. Епархина
щим властью, но и законные способы для обладающих властью влиять на избирателей с помощью материального вознаграждения.
Четвертый уровень. Здесь речь идет о неконкуретных и конкурентных партийных режимах. Большинство однопартийных неконкурентных режимов, имевших место в Африке, показывают высокую вероятность разделения партийных лидеров и партийных кадров в рамках коррупционной системы.
Обладающие властью в конкурентоспособной электоральной среде имеют большие стимулы для выплаты вознаграждения тем избирателям, чьи бюллетени будут определять, кто придет к власти. Такие вознаграждения могут и часто принимают форму программ местного развития, кредитных программ, а также юридического покровительства.
Более горячо оспариваются выборы, где существует большее число дистрибутивных усилий. Выборы, как правило, в условиях «все или ничего», и неопределенность в отношении результатов повысят расходы: когда гонка близка, предельная «полезность дополнительного доллара» избирательных фондов (или покровительство, обещания) растет. Здесь конкурирующие стороны часто обязаны в обмен на вложенные финансовые средства для привлечения голосов избирателей оказать помощь политическим интересам своих коммерческих покровителей, как только они придут к власти. Такие сделки часто принимают коррумпированную форму.
Тех, кто являлся, по большому счету, несвободными агентами, Скотт назвал «замкнутыми избирателями»; тех, кто был более свободен, но ориентирован на краткосрочные выгоды, - «потенциальными политическими избирателями»;
тех, кто был ориентирован на широкие политические вопросы, назвал «вопрошающими избирателиями. Характерные структурные патронажные стимулы и взятки эффективны только в определенных контекстах. С одной стороны, их влияние сводится к минимуму, когда очень многие избиратели по-прежнему тесно связаны с традиционными землевладельцами-покровителями, которые контролируют их средства к существованию и, следовательно, их голоса. С другой стороны, когда рост идеологической или классовой лояльности и проблем (в том числе религиозных и националистических интересов) способствует ориентации на широкие цели политики, в отличие от краткосрочных материальных выгод, влияние также минимально.
Выводы
Дж. Скотт анализирует изменения в природе лояльности и партийные стимулы согласно следующим фазам:
- Фаза А. Политические связи определяются в значительной мере традиционными формами почтения (вертикальные связи) штатным властям. Материальные, партикулярист-ские стимулы для сотрудничества играют незначительную роль, за исключением ограниченного числа местных лиц, обладающих властью.
- Фаза В. Модель значительно ослабевает в период быстрых социально-экономических изменений. Вертикальные связи могут быть достигнуты только путем роста взаимности. Конкуренция между лидерами в сочетании с преобладанием узкой лояльности будет способствовать широкому использованию конкретных, краткосрочных, материальных стимулов для обеспечения сотрудничества.
Политическая коррупция в трактовке Дж. Скотта
37
- Фаза С. Новые лояльности возникают в процессе экономического роста, что больше и больше подчеркивает горизонтальные (функциональные), классовые или профессиональные связи. Характер стимулов для политической поддержки состоит в том, чтобы подчеркнуть политические проблемы или идеологии. Влияние на законодательном этапе становится более целесообразным, что формирует характер новой политической лояльности [20; 11].
В связи с этим можно обозначить контуры модели государственного аппарата. Он существует в партийной форме, что позволяет ему реагировать на партикулярные интересы. Такая форма может возникнуть только в определенных политических условиях:
- избрание политической власти посредством электоральных процедур;
- массовое избирательное право для взрослых;
- относительно высокая степень
долгого времени - как правило, между сторонами, но иногда в пределах доминирующей партии.
Эти условия отражают тот факт, что, поскольку аппаратная политика представляет собой особый способ мобилизации избирателей, она возникает только в системах, где голоса необходимы для получения контроля над правительством.
Таким образом, коррупция как нормативное понятие, происходящее из веберианского разделения на официальную и частную сферы, является одним из нескольких наборов параллельно действующих правил. Ужесточение в этих условиях официальных правил, чему способствует ограниченность ресурсов контроля, приводит к росту сетевых контактов и неформальных практик взаимодействия [12], которые с западной точки зрения оцениваются как коррупционные, но не являются таковыми с позиции внутренней логики политической системы и ее культуры.
конкуренции на выборах в течение
Библиографический список
1. Борьба с ветряными мельницами? Социально-антропологический подход к исследованию коррупции / сост. и отв. ред. И. Б. Олимпиева, О. В. Паченков. -СПб. : Алетейя, 2007. - 234 с.
2. Всемирный Банк. - http://www.worldbank.org.ru/
3. Горшков, М., Маркин, В. Российская коррупция в зеркале социологии // Антикоррупционер. - 2008. - № 3. - С. 46-59.
4. Добреньков, В. И., Исправникова, Н. Р. Коррупция: современные подходы к исследованию : учеб. пособие для вузов / В. И. Добреньков, Н. Р. Исправникова. -М. : Академический Проект: Alma Mater, 2009. - 208 с.
5. Епархина, О. В. Теоретические основы исследования коррупционных проявлений в РФ. - Ярославль : РИО ЯГПУ 2011. - 236 с.
6. Коррупция и взяточничество: аннотированная библиография российских изданий 1869-2002 гг. - СПб. : СПбГУ-РАН, 2004. - 240 с.
7. Левин, М. И., Сатаров, Г. А. Коррупция как объект историко-экономического исследования // Экономическая история. Обозрение / под ред. Л. И. Бородкина. Вып. 8. - М., 2002. - 169 с.
8. Математическое моделирование социальных процессов. Выпуск 9 : сб. статей / под ред. А. Михайлова. - М. : КДУ, 2007. - 245 с.
38
О. В. Епархина
9. Роуз-Аккерман, С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. - М. : Логос, 2010. - 343 с.
10. Роуз, Р., Мишлер, У Коррупция ее оценка и участие в ней (на примере России) // Вестник общественного мнения. - 2009. - № 3 (101). - С. 22-34.
11. Скотт, Д. Благими намерениями государства. Почему и как провалились проекты улучшения условий человеческой жизни / пер. с англ. Э. Н. Гусинского, Ю. И. Турчаниновой. - М. : Университетская книга, 2005. - 576 с.
12. Фонд «Общественное мнение». - http:// www.fom.ru/
13. Freedom House. - http://www.freedomhouse.org/
14. Gambetta, D. Corruption: an analytical map. // Political corruption in transition. - Budapest: Central European University Press, 2002. - P. 33-56.
15. Gupta, A. Blurred boundaries: the discourse of corruption, the culture of politics, the imagined state. // American Ethnologist. - 1995. - Vol.22. - No 2. - P. 375-402.
16. Heritage Foundation. - http://www.heritage.org/
17. International Country Risk Guide. - http://www.marketresearch.com/
18. Lambert-Mogiliansky, A. Essays on Corruptions // Department of Economics. Stockholm University. 1996. - P. 101-138.
19. Rose-Ackerman, S. Corruption and Development // Annual Bank Conference on Development Economics. The World Bank. Washington, D. C., 1997. - P. 35-57.
20. Scott, J. C. Comparative political corruption. Englewood Cliffs, N. Y., 1972. -166 p.
References
1. Bor'ba s vetryanymi mel'nicami? Social'no-antropologicheskij podhod k issledo-vaniyu korrupcii / Sost. i otv. red. Olimpieva I. B., Pachenkov O. V. - SPb. : Aletejya, 2007. - 234 s.
2. Vsemirnyj Bank. - http://www.worldbank.org.ru/
3. Gorshkov, M., Markin V Rossijskaya korrupciya v zerkale sociologii // Antikor-rupcioner. - 2008. - № 3. - S. 46-59.
4. Dobren'kov, V. I., Ispravnikova, N. R. Korrupciya: sovremennye podhody k issle-dovaniyu: Ucheb. posobie dlya vuzov / V I. Dobren'kov, N. R. Ispravnikova. - M. : Akademicheskij Proekt: Alma Mater, 2009. - 208 s.
5. Eparhina, O. V Teoreticheskie osnovy issledovaniya korrupcionnyh proyavlenij v RF. - Yaroslavl': RIO YAGPU, 2011. - 236 s.
6. Korrupciya i vzyatochnichestvo: annotirovannaya bibliografiya rossijskih izdanij 1869-2002 gg. - SPb. : SPbGU-RAN, 2004. - 240 s.
7. Levin, M. I., Satarov, G. A. Korrupciya kak ob»ekt istoriko-ehkonomicheskogo issledovaniya // Ehkonomicheskaya istoriya. Obozrenie / Pod red. L. I. Borodkina. Vyp. 8. - M., 2002. - 169 s.
8. Matematicheskoe modelirovanie social'nyh processov. Vypusk 9: sb. statej / pod red. A. Mihajlova. - M. : KDU, 2007. - 245 s.
9. Rouz-Akkerman, S. Korrupciya i gosudarstvo. Prichiny, sledstviya, reformy. -M. : Logos, 2010. - 343 s.
10. Rouz, R., Mishler, U. Korrupciya ee ocenka i uchastie v nej (na primere Ros-sii) // Vestnik obshchestvennogo mneniya. - 2009. - № 3 (101). - S. 22-34.
Политическая коррупция в трактовке Дж. Скотта
39
11. Skott, D. Blagimi namereniyami gosudarstva. Pochemu i kak provalilis' proekty uluchsheniya uslovij chelovecheskoj zhizni / Per. s angl. Eh.N. Gusinskogo, Yu.I. Turchaninovoj. - M. : Universitetskaya kniga, 2005. - 576 s.
12. Fond «Obshchestvennoe mnenie». - http:// www.fom.ru/
13. Freedom House. - http://www.freedomhouse.org/
14. Gambetta, D. Corruption: an analytical map. // Political corruption in transition. - Budapest: Central European University Press, 2002. - P. 33-56.
15. Gupta, A. Blurred boundaries: the discourse of corruption, the culture of politics, the imagined state. // American Ethnologist. - 1995. - Vol.22. - No 2. - P. 375-402.
16. Heritage Foundation. - http://www.heritage.org/
17. International Country Risk Guide. - http://www.marketresearch.com/
18. Lambert-Mogiliansky, A. Essays on Corruptions // Department of Economics. Stockholm University. 1996. - P. 101-138.
19. Rose-Ackerman, S. Corruption and Development // Annual Bank Conference on Development Economics. The World Bank. Washington, D. C., 1997. - P. 35-57.
20. Scott, J. C. Comparative political corruption. Englewood Cliffs, N. Y., 1972. -166 p.
40
O. B. Enapxuna
