CC BY
15
В.П.ЛЮБИН ПОЛЕЗЕН ЛИ РОССИИ И ПОСТСОВЕТСКИМ ГОСУДАРСТВАМ ОПЫТ ЕВРОПЕЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА?
Когда на рубеже 80-90-х годов в конечной фазе периода “перестройки” остро встал вопрос, в каком состоянии могло бы существовать далее единое государство — Союз Советских Социалистических Республик: в виде новой федерации,
конфедерации или какого-то иного образования, многие политики и ученые пытались обратиться к опыту других стран и народов. В первую очередь речь шла об опыте наших близких соседей — государств Западной Европы. Именно там в послевоенные годы выстраивалось оказавшееся весьма жизнеспособным и экономически процветающим новое политическое образование: Европейское
экономическое сообщество, alias Европейское сообщество, alias Европейский союз.
Однако распад СССР оказался намного стремительнее, чем могли предположить авторы самых “черных” сценариев, и применение в качестве спасительного лекарства идей федерализма сильно запоздало11. Имеет ли смысл теперь новым государствам, возникшим на обломках отошедшего в историю Советского Союза, в условиях их все более усугубляющейся дезинтеграции изучать и применять опыт интеграционных, федералистских процессов,
1) Это признал и М.С.Горбачёв, выступая в 1993 г. на одном из международных форумов в Канаде. См.: Горбачёв М.С. О новом федерализме // Горбачёв М.С., ГалкинА.А., Красин Ю.А. Федерализм: Поиски ответов на новые вызовы. - М.,
1993. - С.4-9.
сделавших Западную Европу единой? Разумеется, ответ на этот вопрос будет положительным, если в этих странах существует политическая воля к тому, чтобы повернуть тенденции дезинтеграции вспять и начать по примеру западных соседей постепенное, сначала экономическое, а затем и политическое сближение, а также юридическое его оформление.
Необходимо дать хотя бы краткую характеристику европейского федерализма, чтобы установить, насколько этот феномен осознан и совместим с тем, что делается ныне в этом направлении на обширном пространстве бывшего СССР. Федерализм европейский — особая, находящаяся в процессе становления форма политического союза государств Западной Европы, его цель — создание Европейской федерации11. Такое уже несколько устарелое определение европейского федерализма (речь теперь идет не только о западноевропейских странах) содержится в недавно изданном в Москве энциклопедическом словаре по федерализму. Это форма политической интеграции на основе слияния государственных структур в межгосударственную общность и создания новых институтов власти с передачей им части суверенных прав национальных политических органов, констатируют авторы энциклопедии. Материальной основой политической интеграции в Европе выступает интернационализация экономической, политической, социальной и другой общественной деятельности, для регулирования которой становится необходимым формирование транснациональных институтов21.
Экономическая и политическая интеграция ряда стран Западной Европы началась в 50-е годы и поэтапно продвигалась в направлении создания общеевропейской организации федеративного типа. Процесс европейского строительства актуализировал идеи федерализма3'. В 80-е годы был принят ряд важных юридических актов, подготовивших оформление Европейского союза. После подписания Маастрихтского договора (1992) Союз европейских федералистов объявил, что создание Европейской федерации становится
11 Федерализм: Энциклопедический словарь. - М., 1997. - С.253.
2) Там же.
3) См.: Фадеева Т.М. Европейский федерализм и принцип субсидиарности // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 5. История. / ИНИОН РАН. - М., 1996. - № 1. - С. 3-26.
практической задачей. Сторонники европеизма заявляют, что именно федерализм является руководящим принципом построения новой Европы. Федералисты, признавая успешность интеграции, отмечают, что недостатком этого процесса является “дефицит демократии”, так как созданные в Брюсселе общеевропейские чиновничьи структуры оторваны от граждан и не находятся под эффективным контролем демократической общественности. Конкретным требованием Союза европейских федералистов в настоящее время стал призыв к скорейшему принятию федеративной конституции ЕС, согласно которой Комиссия ЕС становится подотчетной Европарламенту на тех же основаниях, как подотчетно правительство высшему законодательному органу и в любом парламентском государстве11. Европейский парламент все еще ограничен в своей деятельности и не мoжet действовать как полноценный наднациональный законодательный инструмент. После подписания странами ЕС Амстердамского договора ЕП может, однако, участвовать в законодательном процессе во взаимодействии с представляющей законы на утверждение Европейской комиссией и окончательно утверждающим их Европейским советом.
Современная Россия, которая уже в течение 15 лет живет в процессе трансформации и поиска новой идентичности в изменившихся экзистенциальных условиях, в конце XX в. вынуждена внимательно приглядываться к опыту своих соседей, в первую очередь европейских. Она жадно впитывает самые разнообразные, находившиеся под суровым запретом во времена тоталитарного и авторитарного режимов идеи европейского происхождения, в том числе идеи европейского федерализма. Ведь Россия — единственная на всем постсоветском пространстве страна, провозгласившая себя федерацией и зафиксировавшая федеративный строй государства в своей новой конституции. В 90-е годы отношения между Российской Федерацией и Европейским союзом развивались довольно успешно,
Здесь следует отметить, что участие избирателей из стран ЕС в последних выборах Европейского парламента 13 июня 1999 г. оказалось значительно ниже, чем на предыдущих выборах, приводившихся с 1979 г. Так, во многих странах оно не достигло 50%: в Англии к избирательным урнам пришли всего 24% избирателей, в Нидерландах - 29,9, Финляндии - 30,1, Швеции - 38,3, Португалии - 40,4, Германии - 45,2, Франции - 47, Австрии - 49%//Economist. - L., 1999,19-25 Juin. - P. 32-33.
и Россия при желании могла немало почерпнуть из опыта поэтапного построения европейского объединения11.
В первой статье Конституции РФ 1993 г. подчеркивается: “Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления”. Эта декларация представляет собой скорее тот идеал, к которому должна стремиться современная Россия, чем уже свершившийся факт. Процесс создания такого государства находится лишь в самом начале. Так, в Послании президента Ельцина Федеральному собранию РФ 1997 г. констатировалось, что мы только начинаем строить федерализм21. Продолжается процесс фиксации разграничения полномочий между центром и субъектами федерации31.
Однако все же нередко ставится вопрос, а насколько пригодна та или иная идея и ее практическое воплощение на почве российской действительности, тем более, если весь исторический опыт развития страны часто противоречит непродуманному применению. Полное смятение в умах ныне правящей в России политической “элиты” по поводу приятия или отторжения постулатов федерализма показывает, что данная проблема является одной из главных болевых точек, излечив которую страна, сохраняя и упрочивая свой исторический потенциал признанной великой державы, смогла бы двигаться по пути обретения новой идентичности и видной роли в международном сообществе — теперь уже в XXI в.
Необходимость решения сходных проблем, опираясь на выработанные их западными соседями, идеи федерализма, испытывают и все другие новые государства, недавно возникшие на постсоветском пространстве. Причем речь идет не только о странах СНГ, вновь образованных государствах его европейской, закавказской и центральноазиатской зон, но и о республиках бывшей
11 Подробнее о развитии отношений между РФ И ЕС, достижениях и упущениях, в особенности за последний период 90-х годов, см.: Ljubin V.P. Russia е EU // CIRSS. - Milano, 1997. - N 2. - P. 9-16.
21 Здравомыслов A. Г. Интерпретации государственности и федерализма в российской политике // Роль государства в развитии общества: Россия и международный опыт. - М., 1997. - С. 59.
31 Подробнее см.: Schneider E. Föderalismus in Russland: Kompetenzverträge und Gouverneuerswahlen // Berichte des BIOST. - Köln, 1997. - N 21. - S. 12-20.
Советской Прибалтики, вынужденных задумываться об обеспечении прав русскоязычного меньшинства путем предоставления некоренному населению культурной автономии.
Все федеративные государства мира относительно молоды, а пройденный ими исторический путь по меркам вечности невелик. В Европе пример наиболее длительного, благополучного федерализма (или скорее конфедерализма) демонстрирует прежде всего Швейцария0. Не стоит забывать, однако, что Швейцарская Конфедерация лишь недавно, в 1998 г., торжественно отметила свое 150-летие. Сохранение ее конфедеративного устройства на протяжении этих пятнадцати десятков лет объясняется не только внутренней прочностью и сохранением нейтралитета во время проносившихся по всему Европейскому континенту страшных бурь, особенно в XX в., но и во многом ревнивым противостоянием друг другу ее могущественных соседей — Франции, Германии и Италии, старавшихся не допустить ее распада и поглощения каким-либо из отдельных кантонов. Немцы, французы и итальянцы, как мне однажды образно пояснил во время беседы поблизости от итало-швейцарской границы один итальянский коллега, всегда были заинтересованы в сохранении целостности этой немецко-франко-италоязычной страны и считали Швейцарию с ее постоянным нейтралитетом надежным “сейфом”, в котором они могут хранить свои финансовые запасы. В каждой шутке есть доля истины, и мне представляется, что итальянский коллега был не так уж не прав, характеризуя специфическое положение этой страны.
Что касается использования опыта швейцарского конфедерализма, то, собственно, в конфедерацию собираются объединиться в ближайшем будущем две страны постсоветского пространства — Россия и Белоруссия. Этот пока еще только “теоретический”, а вовсе не “практический” шаг по обращению вспять процесса постсоветской дезинтеграции уже вызвал ревнивое отношение со стороны автономных образований внутри РФ, в первую очередь Татарстана и Башкортостана, которые ставят вопрос об обретении внутри этого намечающегося нового союза таких же прав, как и Белоруссия. Ряд российских политических сил, в частности
11 Швейцарская Конфедерация, образованная в 1S48 г., состоит из 23 кантонов и 2942 коммун, все население Швейцарии составляет 4,6млн. человек. См.: La Confédération en bref, 1998. - Bern, 1998. - P. 3-5.
“Яблоко” Г.Явлинского, протестуют против поспешного, по их мнению, конъюнктурного объединения двух стран, предсказывая неминуемые отрицательные последствия. Так что, не успев начаться, этот потенциальный интеграционный процесс грозит обернуться еще большим срывом в дезинтеграцию, теперь уже в самой РФ.
Другое федеративное государство в Европе, сопоставимое если не по размерам, то по своему потенциалу с Россией, Германия, отмечает в 1999 г. 50-летие своего существования как страны, воспринявшей и осуществившей на практике принципы федерализма. Эти принципы не были некоей чужеродной прививкой на теле германской государственности, так как предшествовавшая объединению страны раздробленность германских княжеств была для немцев своеобразной школой “федерализма”. Руководители послевоенной Западной Германии, закладывая федералистские принципы в конституцию — Основной закон ФРГ, — старались учитывать существовавший к тому времени в мире удачный опыт применения федерализма. Однако во многом на федеративных основах построения послевоенного западногерманского государства настояли западные оккупационные власти, главным образом американцы1*.
Примером здесь действительно служили не столько близлежащая Швейцария, сколько процветающие заокеанские Соединенные Штаты Америки, положившие в основу принцип федеративного устройства более 200 лет назад. После Второй мировой войны США стремились навязать миру, и в том числе поверженной, находившейся в руинах Германии, “американский образ жизни”. В целом ФРГ представляет собой во многом образец стабильной демократии, которая зиждется на федеративных началах.
Насколько удачной стала бы такая прививка опыта американского федерализма для других стран, среди которых потенциально находится и Россия, покажет будущее. По крайней
0 Зонтхаймер К. Федеративная Республика Германия сегодня: Основные черты политической системы. - М., 1996. - С.33-35, 255-267. См. также: RiessC.B., Bortfeld H. Die deutsch-amerikanischen Beziehungen der Nachkriegszeit (1945-1993). - St. Augustin, 1994. - 74 S.
мере, охватившая ныне весь мир глобализация1* (многие исследователи считают это определение синонимом американизации) встречает явное, не всегда безуспешное сопротивление традиционалистских структур не только в Азии или Африке, где они обладают стойкими корневыми системами, но и в Европе. Сопротивление встречают и те черты американской государственности, которые чужеродны для многих стран. В то же время американские исследователи не без основания считают, что модель американского федерализма “является основой многих конституционных систем в демократических странах, в том числе в канадской и германской системах”, и ее принципы весьма полезны для России2*.
Исторически централизаторски выстраивалась государственность Франции, в которой можно найти немало аналогий с централизаторской государственностью России. Здесь можно привести совершенно свежий пример сопоставимой с той же Францией по размерам, но все еще не по реализации своего потенциала Украины. При провозглашении независимости в 1991 г. Украина недвусмысленно объявила себя унитарным государством и тем самым наотрез отказалась от федерализма. Что за этим скрывается — страх утратить эти территории, не всегда бесспорно с историко-юридической точки зрения доставшиеся при распаде СССР Украинской Республике, и вызвать тем самым распад нового независимого государства или же недооценка и сознательный отказ от принципов федерализма, будет видно из дальнейшего развития этого самого крупного европейского соседа Российской Федерации, с которым она все еще находится в экономически и исторически обусловленной нераздельной взаимозависимости, сходной с зависимостью сиамских близнецов. Единственной территорией, пытавшейся хоть как-то заявить и отстоять свою автономию в Украинской Республике, был Крым, однако централизаторски настроенные киевские власти постарались свести ее до минимума. Во всяком случае, вопрос о переустройстве и совершенствовании
^ Всесторонний анализ феномена глобализации см.: Our global neighbourhood. The report of the Comission of global governance. - Oxford, 1995. Рус. перевод: Наше глобальное соседство. - М., 1996. - 402 с.
21 Хадсон Дж.Э. Американский федерализм: значение для России // Россия и современный мир. - М., 1996. - № 3. - С. 98,103-105.
украинской государственности не поднимается еще в этой стране даже на уровне сколько-нибудь значимой научной дискуссии0.
Если взять другие страны СНГ, то весьма запущенные межнациональные конфликты во многих из них в настоящее время искусственно заглушаются, но никто не пытается их по-настоящему лечить, воспользовавшись методами построения новых отношений между конфликтующими территориями и национальными группами на основах развития и применения принципов федерализма. Это касается как наиболее крупного по своей территории Казахстана, в котором коренная нация — казахи — численно отнюдь не доминирует, так и многих других государств: Грузии с ее южноосетинским и абхазским конфликтами, Азербайджана и Армении, ведущих борьбу вокруг государственной принадлежности Нагорного Карабаха, Молдовы с неурегулированным положением Приднестровья, пригрозившего полным отделением de jure в случае государственного слияния Молдовы с Румынией (de facto Приднестровье и так уже много лет отделено от Кишинева). Конфликты на этнической почве вероятны и в республиках бывшей советской Средней Азии, так как полностью однородных, консолидированных в национальном плане государств на территории бывшего СССР не существовало (наиболее однородной по составу населения была и остается лишь Армения), а ставшие теперь межгосударственными границы были созданы во многом произвольно, когда чертежники из Кремля искусственно кроили их по собственному разумению, не слишком заботясь об этническо-государственных соответствиях.
Пример стран самой Западной Европы, если спуститься с уровня ЕС на уровень, так сказать, “национальных квартир”, не всегда способен воодушевить тех, кто хотел бы консолидировать вновь возникшие на мировой карте государства.
Из крупнейших стран Западной Европы федералистские (сторонники централизаторства, разумеется, сказали бы “сепаратистские”) тенденции проявились в последнее время в
11 Характерен в этом смысле совместный российско-украинский специальный выпуск журналов “Полис” и “Пол1тична думка”, в котором среди многих актуальных проблем, исследуемых учеными двух стран, проблема федерализма не нашла никакого отражения в статьях украинских политологов. См.: Полис. - М., 1998. - № 3.
Италии и Англии. В Италии0 речь идет о набравшем особую силу в 80-90-е годы движении “Северная Лига”, которое пытается политическим, эволюционным путем добиться определенной автономии более развитых северной и центральной частей этой страны, в Великобритании — о подъеме национальных (валлийских, шотландских, североирландских) политических сил и движений, требующих большей независимости от Лондона.
Опыт успешного выстраивания государственности на основе федералистских принципов еще одной европейской страны — Бельгии, как бы ни пытались притянуть его к современной российской действительности авторы коллективного труда о федерализме Бельгии и России2*, вряд ли пригоден для российского федерализма ввиду явной несопоставимости двух стран и стоящих перед ними проблем.
Федеративное устройство, но с высокой степенью централизации, характерно для Австрии, создавшей после распада Австро-Венгерской монархии образцовую федеративную конституцию, вдохновителем которой был всемирно признанный авторитет в области государственного права Х.Кельзен.
У всех на виду пример распавшейся в кровавых конфликтах югославской федерации, просуществовавшей с периода окончания Первой мировой войны до рубежа 90-х годов. Разумеется, подобный сценарий мог бы повториться и при распаде СССР, но благодаря позиции тогдашнего руководства такого развития удалось избежать. Мирный “развод” Чехии и Словакии, в отличие от конфликтных сценариев вооруженной борьбы бывших республик Югославии, стал примером другого рода.
Внутри самого Европейского союза набрала большую силу тенденция построения “Европы регионов”, когда, несмотря на все еще существующие между членами ЕС государственные границы, интегрируются на основе своей схожести трансграничные
11 Эта страна имеет давние традиции разработки европеистских и федералистских идей. Идеи федерализма развивались в Италии еще в XIX в. К.Катганео, о европеизме шла речь уже в период между Просвещением и романтизмом. См., напр.: Spadolini G. L'idea d'Europa fra illuminismo e romanticismo. - Firenze, 1985. - 292 р. Pyc. перевод: Спадолини Дж. Европейская идея в период между Просвещением и романтизмом. - СПб., 1993. - 351 с.
21 См.: Федерализм в России и Бельгии. - Лейден, 1996. - 256 с.
территории. Как правило, это целые регионы, которые исторически, по всем своим характеристикам — экономическим, культурным и т.д., никогда и не переставали быть едиными (один из примеров — зона “Адриа”, в которую объединяются территории различных государств, расположенные вблизи Адриатики). Подобная тенденция в последнее время обозначилась и в России, где стали складываться крупные региональные группировки — Поволжская, различных частей Сибири и т.д., противопоставляющие себя в определенном смысле федеральному центру. Этот процесс, однако, характеризуется и обозначением более резкого противостояния регионов центру, в частности, в весьма важной бюджетной сфере4. Не случайно поэтому в своем первом после назначения премьер-министром выступлении перед депутатами Госдумы в сентябре 1998 г. Е.М.Примаков предостерег от опасности распада Российской Федерации в связи с эскалацией центробежных тенденций.
Наконец, не выходя далеко за пределы Европейского континента и не предпринимая попытку охарактеризовать модели федерализма таких государств, как Канада (федерация в составе десяти провинций и двух территорий), Австралийский союз (федерация из шести штатов и двух территорий), Республика Индия (25 штатов и семь союзных территорий центрального подчинения), Южно-Африканская Республика (государство из девяти провинций с элементами федерализма), где федерализм обязан своим происхождением английской политической культуре и традициям британской колониальной империи, в которую эти страны когда-то входили, обратим внимание на союзное государственное образование в Европе — Европейский союз. Исторические отцы ЕЭС — Шуман, Моннэ, Аденауэр, Де Гаспери и другие — сознательно закладывали в основу этого союза, ставшего теперь мощным объединением из 15 ведущих европейских стран, принципы федерализма, которые затем были успешно развиты их политическими последователями.
Потребность развивать федералистские и объединительные европеистские идеи в лежавшей после 1945 г. в руинах Европе была ничуть не меньшей, если не большей, чем у нынешних постсоветских
11 Вопросы бюджетного федерализма всесторонне разрабатываются в работах А.М.Лаврова. См., напр.: Лавров А.М. Бюджетный федерализм в России: Итоги и уроки 1994г. // Федерализм и региональная политика. - Новосибирск, 1995. -Вып 1. - С.53-76.
государств. Один из ярких приверженцев этих идей, первый президент Итальянской Республики мыслитель-экономист Л.Эйнауди в 1954 г. заявлял: “Необходимость объединить Европу очевидна. Существующие государства не что иное, как бессодержательный прах. Ни одно из них не в состоянии оплатить счет за независимую оборону. Только союз может продлить их жизнь. Проблема состоит не в выборе между независимостью или объединением, а в том, чтобы или существовать в союзе, или исчезнуть”1*. Федералисты выдвигали самый широкий диапазон идей — от объединения Европы до создания мировой федерации2*.
Объединение Европы развивалось постепенно, когда шаг за шагом выявлялись общности и устранялись несоответствия добровольно вошедших в ЕЭС стран, создавался правовой фундамент широкой федерации. Создание Европейского союза с его единой оборонной политикой способствовало преодолению опасности военных конфликтов в Европе, устранению традиционной вражды и подозрительности (тем самым, например, были сняты вопросы извечного соперничества, всегда чреватого вооруженным столкновением, между Германией и Францией). Опыт постепенного выстраивания ЕС, безусловно, должен быть принят во внимание в России и других постсоветских странах (балтийские страны уже заявили о своем стремлении вступить в структуры ЕС и тем самым принять практическое участие в его дальнейшем строительстве).
“Сегодняшний взгляд на содержание и формы интеграции особенно важен в условиях дезинтеграционных процессов на постсоветском пространстве и в самой России”, — справедливо
11 См.: Любин В.П. Против мифа суверенного государства: Стратегия для Соединенных Штатов Европы: (Европеизм и федерализм в концепциях Л.Эйнауди и А.Спинелли) // Историко-культурные основы европейской цивилизации. - М., 1992. - С. 119-160. Приведеннаяцитатавмоемпереводе:тамже,с.120.
2) См., напр.: Billion, Jean-Francis. Verso l’unita’ mondiale dei federalisti // II federalista. - Pavía, 1987. - Á.39, N 2. - P. 145-150. Журнал “Федералист” был основан в Милане в 1959 г. группой активистов Европейского федералистского движения и с 1984 г. выходит на английском, французском и итальянском языках. По заявлению создателей и издателей журнала, теоретической основой помещаемых в нем материалов являются принципы федерализма. К сожалению, это первоклассное издание, можно сказать, теоретическая лаборатория федералистских идей, мало известно в нашей стране и других странах постсоветского пространства. - Прим. авт.
подчеркивалось во введении к вышедшему в 1995 г. сборнику об истории послевоенной интеграции западноевропейских стран1-1.
Что же из опыта названных европейских стран и их общеевропейского объединения, ЕС, могли бы использовать Россия и другие государства бывшего Советского Союза? Пригоден ли вообще данный опыт для страны, изначально провозгласившей себя федеративной, состоящей из 89 территорий-субъектов?
Представляется, что при признании федеративных начал в новой России немалую роль сыграл исторический стереотип провозглашенной большевиками в 1918 г. РСФСР, которая впоследствии стала самой крупной, определяющей составной частью созданного на просторах бывшей Российской Империи в конце 1922 г. Союза ССР — за вычетом отделившихся территорий: Царства Польского, Финляндии, Литвы, Латвии и Эстонии, части территории Армении. Первоначально федеративное устройство советского государства предполагало реализацию демократических начал в межнациональных отношениях, в сфере государственности и взаимоотношениях с внешним миром (из документов отечественных архивов, например, можно сделать вывод об относительной самостоятельности и равноправии советских республик в сфере внешней торговли в 20-е годы). Однако последующая идеологизация всей государственной и общественной жизни, по сути дела, свела на нет эти первоначальные ростки федерализма, когда под влиянием идеологии приоритет все более отдавался унитарным началам управления. На деле в СССР, по справедливому замечанию автора наиболее полного в отечественной науке сопоставительного политологического исследования по федерализму Г.В.Каменской, на протяжении многих десятилетий развивался “ускоренный процесс формирования современных наций-государств”2). Собственно, развитие этого процесса, нарастание центробежных тенденций, излишняя зарегулированность в отношениях Москвы и республик, огромный перевес центра над периферией в принятии важнейших общегосударственных решений и стали причинами ликвидации СССР.
История европейской интеграции, 1945-1994. - М., 1995. - С. 3.
2) Каменская Г.В. Федерализм: Мифология и политическая практика. - М., 1998. - С.103.
По сути дела само членение новой РФ, территориально остававшейся все в тех же пределах РСФСР, на части, названные теперь “субъектами Федерации”, почти полностью воспроизводит предыдущее деление. Основы его были выработаны в советское время и не подверглись каким-либо заметным изменениям. Поэтому-то, несмотря на попытки изменить содержание взаимоотношений центра и субъектов, они сохраняют остатки той псевдофедеральности и псевдосамостоятельности республик, входивших в СССР, и автономных республик в составе РСФСР. Поднятый рядом бывших автономных республик в составе РФ в начале 90-х годов “бунт на корабле” увенчался для них заметным успехом лилть в случае с Татарстаном, который, к сожалению, не стал примером для Чечни, как рассчитывал, вероятно, федеральный центр. Тем не менее был дан импульс построению настоящей федерации, принятию законов, развивающих принципы федерализма, заключению прямых договоров с фиксацией прав и обязанностей между центральными властными структурами и субъектами Российской Федерации, в первую очередь национальными республиками, затем краями, областями, прочими национально-территориальными образованиями РФЦ.
Комментируя начавшийся соглашением между Москвой и Казанью процесс выстраивания новых отношений между центром и субъектами Федерации, исследователи совершенно справедливо подчеркивали, что “прежде чем Россия станет жизнеспособной стабильной федерацией, а ее субъекты смогут вкусить плоды децентрализации, политики России должны отказаться от подхода к определению смысла автономии и суверенитета субъектов федерации как к игре, где решения о том, сколько и кому достанется власти и прерогатив, принимаются в ходе двусторонних или многосторонних сделок”2). Мотивация политических лидеров при этом должна быть скорректирована стимулами, характерными для развитых
11 О трудностях строительства новых федеративных отношений в современной России см., напр., сборник выступлений бывшего заместителя министра по национальной политике, депутата Госдумы В.Лысенко: Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). - М., 1995. - 298 с.
2) Ордешук П.К., Швецова О.В. Россия, федерализм, политическая стабильность // Федерализм и региональная политика. - Новосибирск, 1995. - Вып.1. -С. 78.
демократий. Такая трансформация зависит целиком от форм политической борьбы в центре и на местах, ее совместимости с | конструктивным политическим диалогом на всех уровнях власти. Однако нынешняя ситуация в этом смысле дает мало оснований для оптимизма.
Война в Чечне на самом деле все еще длится. Сама по себе она ни в коей мере не соответствует принципам демократии и федерализма, провозглашенным в качестве основы нового федеративного государства. К сожалению, она отбросила назад потенциальное поступательное развитие федерализма и привела к заметному националистическому крену курса стоящих у власти в России политических сил. Этому крену под влиянием триумфа в 1993 г. на выборах националистических сил типа ЛДПР и поражения начавших российские реформы демократов поддалось и окружение Б.Ельцина, да в конечном счете и сам переизбранный летом 1996 г. президент РФ. Углубление всеохватывающего кризиса, связанного с радикальной трансформацией российского общества, привело к видимому невооруженным глазом обнищанию большей части населения со всеми вытекающими отсюда последствиями. Тем не менее на президентских выборах 1996 г. был отвергнут возврат к старому режиму советского типа и поддержан курс перемен.
Вмешались и недавние международные события. Война в Косово, почти единодушное осуждение “натовской агрессии” политическими силами России явно не содействовали развитию процесса федерализации, более того, в обществе усилилась поддержка националистически настроенных милитаристских сил.
Пример находящегося в перманентной стадии прогрессирующей интеграции Европейского союза с его федералистскими принципами в этих условиях несколько поблек. При таких обстоятельствах, разумеется, продвигаться по пути применения и дальнейшего углубления заложенных в Конституции 1993 г. принципов федерализма на практике оказалось затруднительным. Возможно, возврат к этому произойдет на уже новом этапе развития современной России, после парламентских выборов в декабре 1999 г. и еще более важных, учитывая положения Конституции, президентских выборов 2000 г.
Что касается Содружества Независимых Государств, то оно остается до сих пор аморфным образованием, к будущему которого отлаживавшийся десятилетиями интеграционный федеративный
механизм Европейского союза теперь примеряют разве что самые неисправимые оптимисты. Пока чго все 12 стран Содружества действуют по принципу “своя рубашка ближе к телу”, а после того, как в ходе косовских событий было продемонстрировано, кто в мире хозяин, думается, дезинтеграционные процессы в СНГ могут лишь усугубиться. Тем не менее многолетний опыт создания федерации ЕС пригоден и полезен для России и СНГ в целом.
* *
♦
Хотя в данный момент наблюдаются некоторое охлаждение и утрата интереса к федералистским идеям, что вызвано негативными международными событиями, будущее все же остается за ними. Всестороннее восприятие и дальнейшее развитие принципов европейского федерализма в странах постсоветского геополитического пространства, несмотря на то, что они все больше включаются в общеевропейские структуры (так, недавно все закавказские республики стали полноправными членами Совета Европы), выглядит делом не сегодняшнего дня, а отдаленного будущего.
Да и сам в большой мере спровоцированный уходом с исторической арены социалистической системы и уже слишком далеко зашедший заразительный процесс дезинтеграции, подъема агрессивного национализма и распада долго существовавших государств (упоминавшиеся европейские примеры: устрашающий — Югославия, мягкий демократический — Чехословакия), а также обострение межэтнической борьбы, за которой стоят определенные силы, по-видимому, должен рано или поздно повернуть вспять, а маятник качнуться в другую сторону. Только подобное благоприятное развитие в Европе способно подстегнуть процесс развития федерализма, в первую очередь в России, а затем и в других странах бывшего СССР.
Последовательное применение принципов федерализма в государствах, возникших из прежнего СССР, будет способствовать устранению острейших проблем, которые дезинтегрируют социальную структуру общества и создают опасную напряженность внутри новых или заново восстановивших государственную независимость республик. Принципы федерализма, обладая сильной космополитической и сглаживающей национальные трения интернационалистской компонентой, способны выправлять
искривления, связанные с “детскими болезнями” национализма в период становления или возобновления национальной государственности. Демократические принципы свободы и равенства людей, признания неделимости их гражданских прав, к какой бы нации они ни принадлежали, собственно и составляют основы федерализма, который немыслим без демократии.
Равенство живущих в конкретном национальном государственном сообществе людей, само собой разумеется, связано и с равенством субъектов федерации, т.е. с признанием не только прав, но и обязанностей каждого такого субъекта. Именно в этом и заключаются, как мне представляется, главные аргументы за принятие Россией и другими 14 странами, бывшими республиками СССР, принципов европейского федерализма, избрание ими того интеграционного пути, по которому во второй половине XX в. успешно продвигались их западноевропейские соседи, добившиеся немалых успехов. Эти принципы должны быть закреплены на законодательном уровне, и парламентам постсоветских стран предстоит еще выполнить огромную работу в этом направлении.
Построение государственности с использованием федералистских идей придаст заметный импульс дальнейшему продвижению этих стран по пути демократизации и созданию фундаментальных основ правового государства, в котором граждане защищены в социально-экономическом отношении и избавлены от любого произвола. Для ускорения этого необходимы значительный подъем социальной активности граждан, создание в Российской Федерации и других постсоветских государствах гражданского общества.
Можно лишь присоединиться к выводу Ю. А. Красина, подчеркнувшего в одной из своих работ: “Если Россия сумеет стать демократической федерацией, в которой будут обеспечены права каждого этноса и каждого человека, то она создаст тем самым вокруг себя мощное поле притяжения для всех исторически связанных с ней государств на территории бывшего СССР. Тогда Российская Федерация получит шанс сыграть существенную роль в происходящем на рубеже XXI в. общечеловеческом поиске наиболее прогрессивных форм будущего демократического федерализма”1’.
11 Красин Ю.А. Федерализм: российские реальности и исторический опыт // Горбачёв М.С., Галкин А.А., Красин Ю.А. Федерализм: Поиск ответов на новые вызовы. - М., 1993. - С. 44.
Принятие обществом федералистских идей подобно тому, как это произошло в странах, являющихся западными соседями бывших советских республик, способно консолидировать общество, создав устойчивые предпосылки его демократического развития. Ради этого представители научного сообщества должны выступить в роли пропагандистов знания — в лучшем смысле этого слова, по примеру великих деятелей Просвещения, чьи идеи коренным образом изменили Европу, да и весь мир.
