CC BY
309
1.2. ПОДЗАКОННОСТЬ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЕ ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Антонова Н. А., к.ю.н., доцент. Место работы: Тверской государственный университет, кафедра конституционного, административного и таможенного права. Телефон: 8-910-932-58-85.
Аннотация: в статье рассматривается подзаконный характер муниципальных правовых актов. Определяется соотношение актов представительных и иных органов местного самоуправления. Акты органов местного самоуправления рассматриваются как часть иерархической системы правовых актов, принимаемых в государстве.
Ключевые слова: местное самоуправление; правовые акты; юридическая сила; орган власти.
SUBORDINATE NATURE OF THE LOCAL GOVERNMENT AS A MANIFESTATION OF THE DECENTRALIZATION OF POWER
Antonova NA, Ph. D. in law. Position: assistant professor of constitutional, administrative and customs-tion. Place of employment: Tver State University. Phone: 8-910-932-58-85.
Annotation: this article discusses the nature of submunicipal regulations. Determined by the ratio of the representative-governmental and other bodies of local selfgovernment. Acts of local organs considered as part of a hierarchical system of legal acts adopted by the State.
Keywords: Local governance, legal documents, le-gal-setting power, authority.
Одним из проявлений децентрализации власти в современной России является разделение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Последние наделены правом издавать в пределах своих полномочий нормативные правовые акты.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, как и нормативные акты органов государственной власти, обладают определенной юридической силой. В теории права все нормативные правовые акты принято делить на законы и подзаконные акты.
Понятие «подзаконные акты» отражает одну общую черту их содержания - то, что они основываются на законе, а также одну общую особенность их юридической силы - то, что они закону не противоречат.
Подзаконные акты сами во многом различаются по элементам юридической природы. Когда говорят о юридической природе актов, то, прежде всего, выделяют вопрос о его нормативности, затем о его юридической силе, сфере действия и форме1 Подзаконный акт каждой «ниже расположенной» инстанции должен находиться не только «под» законом, но и соответствовать нормативным актам всех органов, которые занимают более высокие ступеньки в иерархии органов2. Так, подзаконность актов органов местного самоуправления проявляется и в том, что акты исполни-
1 См.: Мицкевич А. В. Акты высших органов советского государства. М., 1967. С. 5.
2 Алексеев С. С. Государство и право. М., 1993. С. 102.
тельных органов муниципальных образований должны соответствовать не только закону, но и актам представительных органов муниципального образования, поскольку последние устанавливают общие правила на данной территории. Таким образом, признак подза-конности присущ всем правовым актам и характерен для всей правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
В ст. 3 Конституции РФ изначально определяются формы осуществления власти в Российской Федерации: власть осуществляется непосредственно народом, через органы государственной власти, а также органы местного самоуправления. Поэтому местное самоуправление следует рассматривать, как самостоятельную форму осуществления власти, единственным источником которой является по Конституции народ страны. Можно лишь говорить о том, что народ делегирует свои властные полномочия, как органам государственной власти, так и органам местного самоуправления. Последние же действуют в пределах собственных полномочий, закрепленных за ними в законе, и издают подзаконные акты.
Подзаконность актов органов местного самоуправления не тождественна аналогичному свойству актов органов государственной власти. Ее содержание определяется местом муниципальных органов в механизме демократии, ролью, которую они призваны играть в осуществлении функций государства3.
Децентрализация власти проявляется в перераспределении властных полномочий между взаимодействующими уровнями власти. Признавая местное самоуправления как форму власти, государство определяет пределы этой власти путем закрепления сферы правотворчества органов местного самоуправления. Анализ законодательства о местном самоуправлении показывает, что пределы властных полномочий органов местного самоуправления определяются с помощью довольно сложной конструкции.
Так, правовые акты, которые издаются муниципальными органами (или их должностными лицами) условно могут быть разделены на четыре вида: издаваемые на основании прямых предписаний законов; регулирующие отношения, которые на законодательном уровне урегулированы только в общей форме; регулирующие отношения по реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; регулирующие отношения, по которым государственная регламентация отсутствует полностью.
К первой группе можно отнести акты, принимаемые на основании прямого предписания, содержащегося в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ). Так, в Федеральном законе № 131-ФЗ прямо указывается на необходимость при-
3 Это обстоятельство отмечается авторами, обращающими внимание на особенности муниципальных правовых актов. См., например: Сергеев А.А. Приостановление действия актов органов местного самоуправления // Законность. 2003. № 10.
4 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004, № 25, ст. 2484; 2005, № 1, ст. 12, 17, 25, 37; № 17, ст. 1480; № 30, ст. 3104; № 42, ст. 4216; № 52, ст. 5597; 2006, № 1, ст. 10, 17; № 8, ст. 852; № 23, ст. 2380; № 30, ст. 3296; № 31, ст. 3427, 3452; № 43, ст. 4412; № 50, ст. 5279; 2007, № 1, ст. 21; № 10, ст. 1151; № 21, ст. 2455; № 25, ст. 977; № 26, ст. 3074. № 30. ст. 3801; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553; 2008, № 24, ст. 2790; № 30, ст. 3616; № 48, ст. 5517; №49, ст. 5744; №52 (ч.1), ст. 6229; №52 (ч.1), ст. 6236.
Антонова Н. А.
Подзаконность актов органов местного самоуправления
нятия в муниципальных образованиях уставов, местных бюджетов, решений по финансовым вопросам местного значения, актов, регулирующих использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения. Кроме этого, в Федеральном законе № 1Э1-ФЗ содержится прямое предписание принятия представительными органами местного самоуправления актов, устанавливающих общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, утверждающих планы и программы развития муниципального образования; закрепляющих порядок управления муниципальной собственностью. Помимо этого, законы субъектов Федерации, как правило, предписывают прямое принятие актов муниципальными органами по тем или иным вопросам.
В большинстве же случаев муниципальные органы издают акты по вопросам, регулируемым законодательными актами только в общей форме. Перечень предметов ведения, закрепленных в Федеральном законе, определяет фактически круг вопросов, по которым местные органы могут принимать акты. В этом случае закон устанавливает лишь задачи, направления деятельности муниципальных органов, в пределах которых они самостоятельно принимают решения. Эта вторая группа актов наиболее многочисленна.
Третью группу составляют акты органов местного самоуправления, издаваемые в порядке реализации отдельных государственных полномочий, подзакон-ность которых имеет одну особенность. Закон определяет, что наделение муниципальных органов отдельными государственными полномочиями должно осуществляться при соблюдении трех условий: принятие Федерального закона или закона субъекта Федерации о передаче полномочий, передача материальнофинансовых средств и контроль за реализацией полномочий со стороны государственных органов.
Таким образом, принятие актов органами местного самоуправления в пределах полномочий, переданных им государственными органами, осуществляется на основе соблюдения не только Федерального закона № 131-ФЗ, но и на основе соблюдения конкретного законодательного акта, предписывающего передачу того или иного полномочия. То есть, подзаконность данных актов имеет как бы два направления: соответствие муниципальных актов актам государственных органов в целом и соответствие конкретному закону, наделяющему муниципальные органы определенного муниципального образования (или образований) принимать акты по точно определенному кругу вопросов.
Наконец, к четвертой группе актов можно отнести те, в которых определяется организация деятельности аппарата органов местного самоуправления (положения о постоянных комиссиях, регламенты муниципальных органов и т. п.), либо акты, определяющие основания самообложения населения, порядок лицензирования той или иной деятельности.
Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления являются подзаконными и вместе с актами государственных органов составляют правовую основу местного самоуправления.
Самостоятельность местного самоуправления как принцип его организации не противоречит принципу подзаконности актов органов местного самоуправления, поскольку государственные и муниципальные органы власти действуют на основе такого принципа правового государства, как законность.
Нормативные правовые акты вправе принимать как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. Нормативные акты по наиболее важным вопросам являются прерогативой представительных органов местного самоуправления. Это вытекает из природы этих органов как представительных учреждений, которые по своему социальному назначению, способу формирования, составу и организационно-правовым формам работы в наибольшей степени приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории5.
По юридической силе нормативные правовые акты органов местного самоуправления можно разделить на две основные группы:
Акты, принимаемые представительными органами местного самоуправления и устанавливающие общеобязательные правила по вопросам местного значения, подзаконность которых проявляется в том, что они должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, нормативным актам Президента и Правительства, конституциям (уставам), законам и иным актам субъектов Федерации.
Акты, принимаемые иными органами местного самоуправления по вопросам местного значения, подза-конность которых проявляется в том, что они должны соответствовать Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, а также актам, принятым представительными органами местного самоуправления и устанавливающим общеобязательные правила по вопросам местного значения. Другими словами, акты главы муниципального образования, иных исполнительно-распорядительных органов по своей юридической силе стоят ниже, чем акты, принимаемые представительным органом и устанавливающие правила по вопросам местного значения. В данном случае можно говорить не столько о подзаконно-сти актов главы муниципального образования и иных исполнительно-распорядительных органов, сколько о поднормативности, поскольку акты представительного органа местного самоуправления не являются законодательными, но являются нормативными.
Несмотря на существующую разную юридическую силу актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, следует отметить, что правовые акты различных субъектов правотворчества и уровней правового регулирования должны составлять единый, сбалансированный правовой массив, основанный на прочных системообразующих связях. В современную систему нормативно-правовых актов входят и акты органов местного самоуправления, которые имеют все признаки правовых актов и издаются по особым предметам правового регулирования: вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям. Нормативные правовые акты местного самоуправления следует рассматривать как неотъемлемое звено иерархической структуры системы нормативных актов, как часть подсистемы подзаконных нормативных актов. При этом место нормативных правовых актов местного самоуправления в данной структуре опосредованно сферой их действия.
5 См.: Тимофеев Н.С. Представительные органы муниципального образования // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под. ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 1998. С. 124.
Эти акты органично входят в систему нормативных актов Российской Федерации, создавая дополнительные юридические гарантии осуществления прав граждан России на решение вопросов местного значения.
^исок литературы
1. Алексеев С. С. Государство и право. М., 1993.
2. Тимофеев Н.С. Представительные органы муниципального образования // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под. ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 1998.
3. Сергеев А.А. Приостановление действия актов органов местного самоуправления // Законность. 2003. № 10.
Рецензия
Рецензируемая статья к.ю.н., доцента Антоновой Н.А. посвящена одному из юридических свойств правовых актов органов местного самоуправления, их подзаконному характеру. В рецензируемой статье автор определяет особенности подзаконного характера нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В работе подчеркивается, что подзаконность актов органов местного самоуправления не тождественна аналогичному свойству актов органов государственной власти, поскольку ее содержание определяется местом муниципальных органов в механизме демократии, ролью, которую они призваны играть в осуществлении функций государства
Анализируя подзаконный характер муниципальных правовых актов, автор приходит к выводу о том, что подзаконность этих актов не умаляет значения их в правовом регулировании местного самоуправления. Эти акты занимают свое особое положение в правовом регулировании муниципальных отношений, развивая и дополняя федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении.
Статья может быть рекомендована к опубликованию.
Декан юридического факультета Тверского государственного университета, доктор юридических наук, профессор Л. В. Туманова.
