CC BY
45
СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА
20 (77) - 2010
подходы к оценке эффективности
этнокультурной политики региона
с. в. паникарова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента E-mail: panikarova@pochta. ru Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова
Разработка стратегии и тактики регионального развития должна в полной мере учитывать социальные, культурные, и в частности, — этнокультурные особенности населения, особенно в «этнических» регионах. В статье акцентируется внимание на необходимости реализации экономического аспекта этнокультурного развития регионального сообщества. Изложены принципы региональной политики в области этнокультурного развития и методические подходы к оценке ее экономической эффективности и результативности.
Ключевые слова: этнокультурная политика, региональное развитие, экономическая эффективность, целевые программы.
В эпоху глобализации и постиндустриализации растут этнокультурные потребности населения, усложняется процесс их государственного обеспечения и регулирования. Как следствие, этнокультурная политика перестает быть одним из направлений этнонациональной политики государства, и наполняется собственными целями и средствами их достижения. Доктрина в регулировании национальных отношений «от национальной политики к этнокультурной» была развита и легла в свое время в основу деятельности министра РФ по делам национальностей В. Ю. Зорина, который обозначил конечную цель этнокультурной политики как «обеспечение интересов и прав граждан, связанных с их этнокультурными запросами» [1, 2].
В отличие от национальной политики1, предметом которой являются межэтнические отношения, этнокультурная политика, в большей степени, на-
1 Под национальной политикой в России понимается то, что в других странах называют этнической, т. е. внутреннюю политику государства в отношении этнических общностей и межэтнических
отношений.
правлена на обеспечение и поддержку механизмов саморазвития населяющих государство этнических сообществ, поиск способов стимулирования воспроизводства их культуры и инструментов повышения эффективности их хозяйственной деятельности. Поэтому предметом этнокультурной политики является комплексное рассмотрение и увязка социальных, экономических, культурных и гражданских целей и ориентиров в развитии этнических сообществ.
Декомпозиция категории «этнокультурная политика региона» может осуществляться: по функциям управления; по фазам процесса воспроизводства; по временному периоду; по уровням и субъектам управления. Для обоснования подходов к оценке инструментов практической реализации этнокультурной политики (целевых программ этнокультурного развития) представляется целесообразным рассмотреть ее содержательный аспект.
С содержательной точки зрения структурное рассмотрение региональной этнокультурной политики предполагает определенный набор элементов, характеризующих ее внутреннее строение. Базовыми элементами структуры этнокультурной политики в регионе являются ее основные направления, согласующиеся с этнической, культурной и социально-экономической политиками:
• в сфере межэтнических отношений: формирование толерантного общества и создание условий для реализации общественно-политических прав национальных меньшинств;
• в сфере культуры: сохранение, поддержка и развитие культурного наследия народов, населяющих страну, и создание возможностей для межкультурного обмена;
• в социальной сфере: повышение качества жизни традиционных сообществ тех этнических
групп, которые в силу определенных обстоятельств не смогли адаптироваться к происходящим в мире изменениям; • в сфере экономики: реализация этнокультурного потенциала [7], а именно: потенциала культурного наследия (материальной и нематериальной его составляющей); потенциала этнических сообществ; творческого потенциала граждан и организаций — носителей этнической культуры; политического; хозяйственного (потенциала этноэкономики); научного (потенциала традиционных знаний) и др. На сегодняшний день достижение целей этнокультурной политики осложнено в силу следующих обстоятельств:
1) законодательные проблемы. В частности, для многих регионов характерна непроработанность нормативно-правовой базы. Нет концептуального осмысления целей, задач, приоритетов и механизмов реализации этнокультурной политики в регионе (а также сопряженных с ней этнической и культурной). Как следствие, при принятии решений не учитывается региональная специфика (принимаются шаблонные нормативно-правовые акты, которые впоследствии носят декларативный характер). Нет законодательной регламентации процедур разработки, принятия и финансирования региональных целевых программ этнокультурного развития, что провоцирует недостаточность и нестабильность финансирования2. Еще одна серьезная проблема — это отсутствие в российском законодательстве четкого и системного подхода к охране объектов культурного наследия, бессистемность (переходящая в безответственность) в организации работы по этому направлению государственных и муниципальных органов управления3;
2 Например, в Хакасии финансирование программы «Популяризация культурного наследия и развитие культурного туризма в Республике Хакасия на 2009—2013 годы» в 2009 г. составило всего 300 тыс. руб. — это 7 % от запланированной суммы; в 2010 г. уже обозначено сокращение финансирования программы на 1,79 млн руб. На 400 тыс. руб. уменьшается субсидирование районов на проведение музеефикации объектов исторического наследия. Обозначенная ситуация повторяет проблемы финансирования аналогичных программ на федеральном уровне. Так, по ФЦП «Культура России» на направление «Обеспечение сохранности историко-культурного наследия» из федерального бюджета перечислено 21 % от запланированного объема; на направление «Поддержка культуры народов РФ» — 63,8 %.
3 Так, до недавнего времени совершенно бесконтрольно использовался наиболее известный археологический памятник Хакасии — Большой Салбыкский курган, что привело к разгулу вандализма. В настоящее время в таком же положении находятся другие памятники истории Хакасии, например Сулекская писаница, Туим-кольцо. За последние три года инспекция по охране памятников дважды приостанавливала добычу песчаника на горной гряде Сундуки (древняя астрологическая обсерватория). В 2009 г.
2) неразвитость институтов. В первую очередь речь идет о недостаточном взаимодействии органов исполнительной власти с законодательной властью, слабой координации действий всех ветвей власти регионов с органами местного самоуправления и организациями национальных меньшинств и др. Недостаточно распространены практики включения местного (регионального) сообщества в стратегическое планирование, что сокращает реальную ресурсную базу стратегий реализации этнокультурного потенциала. Не развиты такие институты, как национально-культурные автономии, родовые общины, национальные общественные объединения и т. п. Находится в процессе становления система местного самоуправления;
3) низкое качество жизни. Дисперсный характер и преобладающий сельский тип расселения этнических меньшинств отягощается высоким уровнем территориальных диспропорций, типичных для большей части регионов страны. Для сельских районов характерен низкий уровень доходов; высокий уровень фактической безработицы; сложная демографическая ситуация, высокие показатели социального неблагополучия и др. проблемы4. Промышленное освоение Севера, Сибири и Дальнего Востока привело к нарушению природной среды обитания коренных народов, подрыву исторически сложившегося природно-культурного комплекса, что спровоцировало ухудшение физического и психического здоровья, значительное снижение уверенности в будущем5. Все это, безусловно, ускоряет уничтожение нематериального культурного наследия;
предпринимателем, занимавшимся заготовкой песчаника, было практически полностью уничтожено Сулекское городище, входящее в реестр памятников федерального значения. Многие объекты культурного наследия страдают от несанкционированных дорожных и строительных работ. Так случилось в районе озера Тус и села Соленоозерное (в этом районе расположены все виды археологических памятников: крепости, писаницы, погребения, оросительные каналы). На горе Тунчух в Аскизском районе предприниматели, заготавливавшие камень, уничтожили большую часть петроглифов. И это только несколько примеров безответственного отношения к культурному богатству.
4 Например, в некоторых муниципальных районах Республики Хакасия показатель младенческой смертности в 2 и более раз выше, чем в среднем по России; показатель заболеваемости туберкулезом — в 2,5 раза выше; сифилисом — в 3 раза. Причем все это на фоне отнюдь не высокого уровня жизни в целом по Хакасии (в сравнении со среднероссийскими показателями и показателями по СФО).
5 По данным социологических исследований, проведенных в Республике Хакасия в 1990 — начале 2000-х гг. республиканскими учеными НИИ языка, литературы и истории (ХакНИИЯЛИ), подавляющее число опрошенных хакасов отмечают ухудшение показателей социально-экономического и духовного развития хакасского социума: 94 % опрошенных считают, что состояние здоровья хакасского населения и психологическое состояние нации ухудшилось [5].
4) вытеснение этнической культуры массовой.
В современном обществе массовая культура становится актуальной формой культуры и начинает выполнять ценностно-ориентационные функции, реализуемые в частности через социально-маркированное потребление, вытесняя ставшие неэффективными традиционные способы самоидентификации [3]. Вследствие социальных экспериментов и издержек индустриального развития происходит деформация базовых ментальных оснований этнической культуры коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Утрачены многие традиции, обычаи и обряды, почти полностью забыты различные виды специфических промыслов и ре-месел6. Современное состояние некоторых языков оценивается как близкое к катастрофическому7;
5) неспособность местного сообщества к саморазвитию. Низкие подушевые доходы, значительный уровень бедности, высокая безработица — это лишь следствия, за которыми скрывается слабая способность к развитию, недостаток физической инфраструктуры, квалифицированной рабочей силы, инновационных видов деятельности [8]. Социально-экономическое развитие возможно лишь там, где само местное сообщество, используя наличный конкурентный потенциал (в первую очередь человеческий), направляет его в развитие альтернативных видов деятельности и предпринимательства, создание новых экономических институтов и региональной инвестиционной базы. В этом случае задача федеральной, региональной и местной власти — содействовать раскрепощению местных инициатив сообщества, укреплению не только его материальных активов, но и совокупного запаса знания, качества человеческого капитала.
Сегодня в границах российского социального пространства сочетаются признаки различных типов общества — постиндустриального, индустриального и специфических форм доиндустриально-го, возврат к которым стал следствием разрушения во многих районах индустриальной сферы и вос-
6 В Хакасии под угрозой исчезновения оказался уникальный хакасский стиль горлового пения «хай», практически забыты такие ремесла, как изготовление конского снаряжения, кошмоваление, ювелирное искусство, инкрустация и чеканка по металлу.
7 Хакасский язык занесен в Красную книгу исчезающих языков
ЮНЕСКО. Неуклонно сокращается число хакасов, говорящих на родном языке. Если в 1926 г. родным языком владели 96 % хакасов, то в 1989 г. — только 76 %. По данным же современных социолингвистических исследований, язык своей национальности считают родным 80 % хакасов (среди молодежи, в группе 20—24-летних —
56 %), но совершенно свободно владеют родным языком менее половины хакасов — 42 %. Пятая часть говорит на хакасском языке с большими затруднениями, каждый десятый вообще не говорит на нем [10, 11].
становления потенциала натурального хозяйства [4]. Эти диспропорции обусловлены множеством факторов, одним из которых является институционально-ментальная инфраструктура регионов. Нужна тонкая и взвешенная политика целенаправленного формирования институтов и соответственно ментальности, адекватно адаптированной к специфике каждого типологического региона, основанная на базе традиционных институтов и присущей им ментальности [9]. В этом видится актуальность и значимость научно обоснованной этнокультурной политики, результатом которой, в конечном итоге, должно стать сбалансированное развитие экономического пространства страны и повышение конкурентоспособности российской экономики.
Термин «политика» (от гр. роНШе — в буквальном переводе с греческого «интересы многих» или в современном толковании «искусство управлять государством и общественными отношениями») достаточно адекватно отражает происходящие в этнокультурной сфере процессы взаимодействия государства и общества. В первую очередь это — совокупность управленческих воздействий, оказываемых органами государственного и муниципального управления на регулируемый процесс (в данном случае этнокультурное развитие), т. е. непосредственное воздействие на предмет этнокультурной политики. В то же время нельзя забывать о важности опосредованного воздействия на принятие управленческих решений через механизмы представительной демократии, общественные (некоммерческие, неправительственные) организации, средства массовой информации.
В структуре организационной модели этнокультурной политики региона можно выделить следующие взаимосвязанные элементы: методологию (теоретические основы); законодательство и институциональные основы; инструменты и методы; эффективный контроль и оценку реальной значимости. Основные направления могут конкретизироваться в форме законов, концепций, стратегий, программ, бюджетов, единовременных решений, отдельных мер и конкретных мероприятий.
Основным инструментом практической реализации этнокультурной политики в субъектах РФ являются целевые программы. Повышение результативности государственных расходов предполагает отбор программ по критерию их эффективности. Оценка программ повышает обоснованность принимаемых бюджетных обязательств и управленческих решений и позволяет, не только аргументировать целесообразность государственного участия
в финансировании тех или иных этнокультурных проектов, но и расширять возможности для привлечения внебюджетных средств.
Существующий подход к разработке программ, направленных на реализацию этнокультурной политики, затрудняет достижение поставленных целей и решение обозначенных задач. Возникает необходимость обоснования эффективности и результативности программ, которое позволит: контролировать программные расходы, сосредоточивать внимание исполнителей на достижении конкретных результатов; анализировать существующие тенденции; обеспечивать своевременную корректировку; завоевывать доверие общественности путем обнародования результатов деятельности.
К программам этнокультурного развития мы относим группу целевых программ, задачи которых коррелируют с основными направлениями этнокультурной политики. На федеральном уровне к таким программам можно отнести ФЦП «Культура России (2006—2011 годы)», ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», ФЦП «Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008—2012 годы». На региональном уровне прослеживается несколько типов программ этнокультурного развития, которые отчасти характеризуют стратегию этнокультурной политики региона. К первому, самому распространенному, типу, относятся все программы, основная цель которых — построение межэтнического диалога и формирование толерантного общества8. В «этнических» регионах получили распространение целевые программы, ориентированные на сохранение и популяризацию культурного наследия титульного народа9. Отдельно можно выделить целевые программы, направленные на создание условий для устойчивого развития и повышения качества
8 См., например: «Областная целевая программа реализации модели региональной национальной политики Оренбургской области на 2006—2010 годы», «Программа развития национальных отношений в Республике Дагестан на 2008—2010 годы», «Республиканская целевая программа по профилактике терроризма и экстремизма в Республике Татарстан на 2009—2011 годы», «Столица многонациональной России на 2008—2010 годы».
9 См., например: «Башкиры Российской Федерации» на 2008— 2017 годы», «Этнокультурное развитие Республики Марий Эл (2009—2013 годы)», «Историко-культурное наследие и духовные ценности Осетии: изучение, сохранение и актуализация на 2010 г.», «Культура Республики Хакасии на 2010—2013 годы», «Популяризация культурного наследия и развития туризма в Республике Хакасия на 2009—2013 годы», «Возрождение, сохранение и развитие народных художественных промыслов, традиционных народных ремесел и декоративно-прикладного творчества в Республике Алтай (2005—2010 годы)», «Государственная поддержка научных исследований в области историко-культурного наследия народов Республики Тыва на 2009—2010 годы», «Сохранение и развитие алтайского языка на 2009—2011 годы».
жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока10. И, наконец, группа программ, которые в большей степени, по нашему мнению, ориентированы на комплексное достижение целей этнокультурной политики11.
Говоря об оценке программ, нужно разделять понятия «эффективность» и «результативность» целевых программ. Под эффективностью программы понимается «цена» реализации, мера соответствия затрат результатам либо затраты на единицу результата. Результативность программы — это прямые позитивные воздействия программы на факторы (изменения в социуме), ради которых данная программа разрабатывалась.
В первую очередь, результатом реализации программ этнокультурного развития является максимальное приближение к достижению конечной цели этнокультурной политики — создание возможностей и стимулов для социально-экономического, культурного, гражданского развития региональных этнических сообществ. На практике оценка результативности программ этнокультурного развития довольно часто осуществляется по затраченным усилиям12 с использованием таких показателей как уровень исполнения запланированного объема финансирования или уровень достижения целевых индикаторов (например количество музеефициро-ванных объектов культурного наследия, доля мероприятий, направленных на сохранение и развитие нематериального культурного наследия народов России в общем количестве мероприятий и т. п.). В большинстве случаев такой подход может быть частью мониторинга или аудита программы, но не ее оценки. Кроме того, достижение поставленных в программах целей требует не столько проведения разовых (многоразовых) мероприятий, сколько создания новых институтов или механизмов.
Процесс выявления ожидаемых либо реальных воздействий программы на те социальные, экономи-
10 См., например: «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера в Забайкальском крае на 2010—2012 годы», «Устойчивое развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающих в Камчатском крае, на 2010—2012 годы», «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера Мурманской области на 2009—2013 годы».
11 См., например: «Национально-культурное развитие народов Саратовской области на 2008—2010 годы», «Основные направления государственной поддержки традиционной народной культуры на территории Ульяновской области на 2009—2011 годы».
12 М. Фридмен считает, что все параметры программы можно разделить на четыре категории. Параметры могут относиться либо к качеству и количеству затраченных усилий («Сколько сделано?», «Насколько хорошо выполнена работа?), либо к качеству или количеству полученных результатов («Каков масштаб изменений?», «Каково качество изменений?») Цит. по [6].
ческие и экологические факторы, ради изменения которых данная программа разрабатывалась или на которые она могла повлиять непреднамеренно, в литературе по оценке называется ассессментом влияния [12]. Оценка влияния может проводиться до утверждения программы, после окончания программы, либо на любой стадии реализации программы. Осложняет оценку влияния то, что результаты программ этнокультурного развития проявляются с определенным временным лагом.
Таким образом, оценка результативности программы может проводиться по двум направлениям:
1) оценка адекватности программы решаемой проблеме: логика программы; комплексность задач; системность; инкорпоративность программ в социально-экономическую, культурную, этническую политики, реализуемые на различных уровнях государственного управления;
2) оценка влияния13: масштаб изменений; качество изменений; устойчивость изменений.
Оценку эффективности целевых программ можно выразить, либо сравнивая действительные результаты программы с возможными результатами развития без реализации программы, либо соизмеряя результаты с затратами. В первом случае эффект от реализации программы определяется как разница действительных социально-экономических показателей и гипотетических показателей, которые могли бы быть получены при отсутствии целевой программы. Важный момент реализации такого подхода — прогноз последствий непринятия программы (прямой и косвенный экономический ущерб от межэтнической напряженности, проявлений ксенофобии и экстремизма, снижения инвестиционной привлекательности регионов). При этом надлежит учитывать и потери, которые имели место к моменту разработки программы, и вероятность увеличения ущерба в будущем. В этом случае учитывается тот факт, что рано или поздно необходимость соответствующей компенсации ущерба станет неизбежной14.
13 Зависит от этапа работы программы, на котором проводится оценка (предварительный — прогнозирует потенциальное воздействие программы и является частью процесса разработки программы; промежуточный и итоговый — выявляет реальное воздействие, оказанное программой) и учитывает временной лаг в проявлении результатов.
14 См. например, программу «Москва многонациональная: формирование гражданской солидарности, культуры мира и согласия» (разработана и принята в 2005 г.), в которой экспертами определено, что в случае отсутствии программы в данной сфере прямой экономический ущерб (разрушение объектов, ущерб здоровью и гибель людей) составит около 1 млрд руб., а косвенный ущерб (сокращение доходов от туризма, ухудшение инвестиционного климата) превысит 7 млрд руб. (расчет проводился Институтом региональных экономических исследований и НИИ статистики Госкомстата России).
Во втором случае полезно использование отдельных элементов методов экономического соизмерения затрат и результатов (Cost-Benefit Analysis). Cost-Benefit Analysis (СВА) позволяет учесть такие важные аспекты, как альтернативные варианты решения проблемы, соответствие мероприятий целям и задачам программы, долгосрочный экономический эффект, внешние эффекты. Сейчас экономическое обоснование программ этнокультурного развития ведется фактически только со стороны потребностей и необходимых объемов финансирования. По существу они трактуются как затратные мероприятия, несмотря на то, что являются также и значительным источником экономического эффекта. Этот эффект реализуется преимущественно в виде следующих экстерналий:
• увеличение финансирования на решение вопросов, связанных с развитием этнических групп (реализация в регионе федеральных целевых программ, проектов международных фондов и др.);
• улучшение международных (межрегиональных) экономических связей с этнически близкими народами (увеличение объема международной торговли, объема иностранных инвестиций и др.);
• развитие туризма (увеличение потока туристов, рост туристских расходов и др.);
• развитие сферы культуры (увеличение объема предоставленных культурных услуг и количества реализованной этнокультурной продукции, улучшение финансовых показателей деятельности организаций и учреждений культуры с этнической спецификой и др.);
• усиление региональной идентичности (изменение миграционного баланса, рост инвестиций и др.);
• рост объемов производства и количества занятых в этноэкономике.
Определение критериев эффективности программ этнокультурного развития связано со специфичностью развития региона. Очевидно, в наиболее общем виде эти критерии должны определяться в зависимости от целей и задач этнокультурной политики, которые, в свою очередь, детерминируются с целями регионального социально-экономического развития.
Список литературы 1. Зорин В. Ю. Российская Федерация: проблемы формирования этнокультурной политики. М.: Информационно-издательское агентство Русский мир, 2002.
2. Зорин В. Ю. Национальная политика в России. История, проблемы, перспективы. М.: ИСПИ, 2002.
3. Костина А. В. Национальная культура — этническая культура — массовая культура: «Баланс интересов» в современном обществе. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009.
4. Костина А. В., Гудима Т. М. Культурная политика современной России: Соотношение этнического и национального. М.: Издательство ЛКИ, 2007.
5. Логачева А. С. Хакасия — восприятие населением новых условий жизни // Социологические исследования. 2005. № 9. С. 82—85.
6. Оценка программ: методология и практика / под ред. А. И. Кузьмина, Р. О'Салливан, Н. А. Ко-шелевой. М.: Издательство «Престо-РК», 2009.
7. Паникарова С. В. Этнокультурный потенциала региона как фактор повышения конкурентоспособности // ЭКО. 2010. № 3. С. 104—117.
8. Пилясов А. Н. И последние станут первыми: Северная периферия на пути к экономике знания. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009.
9. Попадюк Н. К. Институциональная система малочисленных народов Крайнего Севера и рыночная модернизация страны: возможен ли синтез? URL: http://www. terras. ru.
10. ТугужековаВ. Н, Карачакова О. М. Межнациональные отношения в Хакасии в конце ХХ века. Абакан: Изд-во ХГУ им. Н. Ф. Катанова, 2005.
11. Ултургашев С. П. Научное обеспечение проблем сохранения и развития языков, культур и истории народов Саяно-Алтая // Ежегодник института саяно-алтайской тюркологии ХГУ им. Н. Ф. Катанова. Вып. VI. Абакан: Изд-во ХГУ им. Н. Ф. Катанова, 2002.
12. Kirkpatrick C., Hulme D. Basic Impact Assessment at Project Level. 2001. URL: http://www. enterprise-impact. org. uk/overview/index. shtml
