CC BY
39
УДК 338.462
А.Н. Литвиненко*, О.Ю. Максимова**
Подходы к определению оптимального уровня
ресурсной обеспеченности органов внутренних дел МВД России
в системе обеспечения экономической безопасности страны
В статье рассмотрены подходы к определению оптимального результата деятельности органов внутренних дел в системе обеспечения экономической безопасности страны. Автор предлагает пять стратегий управления ресурсами органов внутренних дел, направленных на достижение оптимального результата.
Ключевые слова: органы внутренних дел, ресурсы, оптимизация, экономическая безопасность.
A.N. Litvinenko*, O.Y. Maksimova**. Approaches to determining the optimal level of resource security bodies of Internal Affairs of Russia in the system to ensure economic safety. The article deals with approaches to defining the optimum result of internal affairs bodies in the system of economic safety. The author offers five strategies for management of internal affairs, to achieve optimal results.
Keywords: internal affairs authorities, resources, optimization, economic security.
На современном этапе социально-экономического развития деятельность органов внутренних дел МВД России — одна из наиболее проблемных сфер государственного управления, о чем свидетельствуют статистические данные об уровне преступности, мнения ведущих экспертов в данной сфере, общественное мнение и т.п. В этой связи решение Президента РФ о реформировании системы органов внутренних дел — это объективная необходимость как для самого государства, безопасность власти и монопольное положение на рынке правоохранительных услуг которого напрямую зависят от эффективности органов внутренних дел, так и для граждан и хозяйствующих субъектов, интересы которых быть защищенными от противоправных посягательств реализуют правоохранительные органы.
Считаем, что задача модернизации деятельности органов внутренних дел, поставленная Президентом РФ перед Правительством РФ и руководством МВД России, учитывая ее направления, определенные Указом Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 [1], наиболее точно может быть обозначена термином «оптимизация». Оптимизация непосредственно связана с управлением ресурсами органов внутренних дел — получением наилучшего результата за счет рационального использования финансовых, кадровых, материально-технических и иных видов ресурсов.
Однако основная проблема в данном случае заключается в определении оптимального результата деятельности органов внутренних дел. Именно от требований к органам внутренних дел могут и должны быть определены параметры их ресурсного обеспечения.
В данной статье мы выделили пять возможных подходов к определению оптимального результата деятельности органов внутренних дел и соответствующие им стратегии управления ресурсами.
Первый подход связан с пониманием оптимального результата деятельности органов внутренних дел как обеспечения минимально возможного уровня преступности для заданного уровня ресурсов правоохранительной системы. В данном случае задача управления ресурсами органов внутренних дел заключается в обеспечении максимального снижения преступности при заданном бюджете расходов на правоохранительную деятельность. Стратегию обеспечения такого оптимального результата будем называть стратегиейресурсного таргетирования.
* Литвиненко, Александр Николаевич, профессор кафедры экономики и управления социально-экономическими процессами Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор экономических наук. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, І98206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. І. Тел.: 744-70-68. E-mail: [email protected].
** Максимова, Ольга Юрьевна, соискатель кафедры экономики и управления социально-экономическими процессами Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: Россия, І98206, г. Санкт-Петербургу, ул. Лётчика Пилютова, д. І. Тел.: 744-70-68.
* Litvinenko, Alexander Nikolaevich, colonel, professor of economy and socially-economic processes management cathedral of the St-Petersburg University of the Ministry of the Interior of Russia, doctor of economical science. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, І98206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, І. Ph.: 744-70-68.
** Maximova, Olga Yurievna, applicant of economy and socially-economic processes management cathedral of the St-Petersburg University of the Ministry of the Interior of Russia. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, І98206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, І. Ph.: 744-70-68.
Статья поступила в редакцию 30 ноября 20І0 года.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Второй подход к определению оптимального результата деятельности органов внутренних дел связан с обеспечением общего заданного уровня преступности в стране за счет минимального количества ресурсов органов внутренних дел. Задача оптимизации сводится к минимизации ресурсов, необходимых для обеспечения заданного уровня преступности в стране, т.е. для целей экономической безопасности сначала определяется уровень преступности, который соответствуют безопасным параметрам социально-экономической системы, а затем определяется необходимый для его обеспечения минимальный уровень ресурсной обеспеченности. Стратегию обеспечения такого оптимального результата будем называть стратегией криминального таргетирования.
Первые два подхода к определению оптимального результата деятельности органов внутренних дел базируются на современной экономической теории преступности, постулаты которой содержатся в работах Г. Беккера, Л. Филлипса, Г. Таллока, С. Камерона и др.
В работе Л. Филлипса и Х.Л. Воти [2 ] проведен анализ влияния уровня ресурсного обеспечения полиции и других факторов (тяжесть санкций за правонарушения, социально-экономические условия) на уровень преступности. На рис. 1 показан график функциональной зависимости уровня преступности от величины ресурсного обеспечения правоохранительных органов.
8
5
§ Р21
В
4»
а е -а
$ Рп
ее о а
* Р22
Рі2
0 Ресурсы правоохранительной системы
С1 С2
Рис. 1. Влияние ресурсов правоохранительной системы на уровень преступности
Условные обозначения:
С. — уровень ресурсного обеспечения правоохранительной системы;
Р.. — уровень преступности соответствующий 1-му уровню ресурсного обеспечения и ]-му уровню социально-экономических факторов, влияющих на уровень преступности;
А ., В.., О. — состояние преступности в обществе и ресурсной обеспеченности правоохранительной системы в различных социально-экономических условиях
На рис. 1 видно, что увеличение ресурсного обеспечения правоохранительных органов от уровня С1 до уровня С2 при фиксированных социально-экономических параметрах приводит к снижению преступности от уровня Р11 до уровня Р12 (сдвиг по кривой безразличия от точки А1 в точку В1). Ухудшение социально-экономических условий, порождающих преступность, приведет к сдвигу кривой безразличия вверх и вправо, в результате чего уровням ресурсного обеспечения правоохранительных органов С1 и С2 будут соответствовать уровни преступности Р21 и Р22, которые выше, чем аналогичные показатели в более лучших социально-экономических условиях.
В этой связи первые два подхода к определению оптимального результата деятельности органов внутренних дел непосредственно связаны с поиском точки на кривой безразличия соотношения ресурсов и уровня преступности. Конечные результаты стратегий ресурсного и криминального таргетирования совпадают с термином «аллокационная эффективность», под которой в экономической литературе понимается «производство «наилучшей» или оптимальной комбинации продуктов с помощью наиболее эффективной комбинации имеющихся ресурсов» [3 ]. Разница между ними заключается в различных переменных и зависимых параметрах. Если в стратегии ресурсного таргетирования заданной величиной являются ресурсы — государственные расходы на правоохранительную деятельность, то в криминальном таргетировании — уровень преступности. В любом случае задача оптимизации будет заключаться в поиске их оптимального соотношения.
Рассматривая данные подходы через призму методов планирования потребностей органов внутренних дел МВД России в финансовых ресурсах, отметим, что существующий в настоящее время лимитный метод определения общей величины бюджета МВД России соответствует ресурсному таргетированию, а программно-целевой метод — таргетированию криминальному.
Третий подход к определению оптимального результата деятельности органов внутренних дел связан с его соответствием минимальному уровню общественных экономических издержек безотносительно к отдельно взятым показателям уровня преступности и уровня ресурсной обеспеченности органов
внутренних дел. Данную стратегию будем называть стратегией экономической эффективности. Ее научной основой также являются выводы Л. Филлипса и Х.Л. Воти, которые на основе разделения издержек общества от преступности на прямые (навязанные обществу самим преступным поведением) и косвенные (общество навязывает само себе для защиты от преступности и ее сдерживания) определяют оптимальный с экономической точки зрения уровень преступности.
На рис. 2 отражена взаимосвязь между прямыми и косвенными издержками от преступности, с одной стороны, и ее уровнем, с другой. Для обеспечения минимального уровня прямых издержек от преступности необходимы колоссальные расходы на противодействие ей. Незначительные же расходы на правоохранительную деятельность коррелируют с высоким уровнем преступности и, соответственно,
— масштабным ущербом от нее. С экономической точки зрения оптимальный уровень преступности достигается в точке Р0, которому соответствуют минимальные совокупные издержки общества С0, равные сумме прямых и косвенных.
Р0 Уровень преступности
Рис. 2. Общественные издержки от преступности
Условные обозначения:
X— расходы на противодействие преступности;
У — издержки общества от совершенных преступлений;
Z — совокупные общественные издержки.
На рисунке 2 совокупные издержки общества изображены пунктирной линией, аналогичной бюджетной прямой в модели кривых безразличия, а их минимум достигается в точках Ох/02, в зависимости от социально-экономических условий. Достичь более низкого уровня преступности, чем в точках Ох/02, можно при увеличении расходов на правоохранительную деятельность, что сместило бы социально-экономическую систему из положений 01/02 в положения В1/В2, но это вызвало бы увеличение совокупных издержек общества.
Все три рассмотренных подхода к определению оптимального результата деятельности органов внутренних дел могут противоречить не только друг другу, но и требованиям экономической безопасности. Схематично суть данных противоречий отражена нами на рис. 3:
Ресурсы правоохранительной системы
Рис. 3. Противоречия стратегий оптимизации деятельности органов внутренних дел с точки зрения экономической безопасности страны
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России N9 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
На рис. 3 зона экономической безопасности, обеспечиваемой органами внутренних дел при ресурсном таргетировании (ЭБ ), ограничена прямоугольником с вершинами 0-C -Opt -Р(С ).
L J L 11 V рес 7 1 1 J 1 порог 1 рес ' порога
Исходя из этого, с точки зрения экономической безопасности в контексте деятельности органов внутренних дел данная стратегия оптимизации позволяет установить количество ресурсов, направляемых в правоохранительную систему, которое приемлемо для общества и не ограничивает возможности системы экономической безопасности по противодействию угрозам, отличным от преступности и криминализации. Однако она не гарантирует решения другой проблемы, а именно обеспечения приемлемого уровня преступности с точки зрения безопасности. Так на рис. 3 пороговому значению величины ресурсов, отвлекаемых в правоохранительную систему (Спо ог), соответствует уровень преступности, превышающий пороговое значение уровня преступности (Р(Спо ог) > Рпо ог).
Проблема реализации стратегии криминального таргетирования противоположная. На рис. 3 зона экономической безопасности, обеспечиваемой органами внутренних дел при данном подходе (ЭБ ) ограничена прямоугольником с вершинами 0-С(Р )-Opt -С . Данная стратегия позволяет
' крим 1 L j 1 \ порог' 1 крим порог 1
достичь безопасного уровня преступности — решить сугубо криминальные проблемы, однако вовсе не гарантирует, что количество и качество требуемых для этого ресурсов органов внутренних дел будут приемлемы для общества и безопасности экономической системы относительно отличных от криминальных угроз. Так, на рис. 3 пороговому значению уровня преступности (Р ) соответствует величина ресурсов органов внутренних дел, превышающая пороговое значение данного показателя (С(Р ) > С ).
порог порог
Наконец, при выборе стратегии экономической эффективности зона экономической безопасности (ЭБ ) ограничена прямоугольником с вершинами O-QOpt )-Opt -P(Opt ). При
' ээ 1 L j 1 \ 1 экон' 1 экон ^ 1 экон' 1
этом показатели уровня преступности и величины ресурсов органов внутренних дел, соответствующие минимальному общему экономическому ущербу от преступности, могут не соответствовать своим пороговым значениям. Однако в данном случае несоответствие пороговым значениям меньше, чем при первых двух подходах, что отражается следующими неравенствами: С <^Opt )<С(Р ) и
p )<p(Opt )<Р(С ). порог экон порог
порог' ^ экон' ^ порог'
Оптимальный результат первых трех стратегий носит характер общего для всей социальноэкономической системы в целом. При этом частные интересы отдельных регионов страны, отдельных жителей или хозяйствующих субъектов в расчет не берутся. Частные уровни экономического ущерба или риска подвергнуться преступлением при данных подходах могут существенно различаться как территориально по стране, так и в зависимости от социального и экономического положения субъекта, что не позволяет реализовать принципы экономической и социальной справедливости в обществе. Для решения обозначенной проблемы предлагаются еще два подхода к определению оптимального результата деятельности органов внутренних дел.
Четвертый подход к определению оптимального результата деятельности органов внутренних дел связан с его пониманием как обеспечения единого для каждого защищаемого объекта уровня экономического ущерба от преступности. Стратегию реализации данного подхода будем называть стратегией экономической справедливости.
Данный подход противоречит трем, уже рассмотренным. Так, общий уровень преступности и экономический ущерб от нее могут быть выше их оптимального или заданного уровня. Это связано с тем, что для обеспечения принципа экономической справедливости для предотвращения более крупного экономического ущерба требуется большая концентрация ресурсов правоохранительных органов. Если источником покрытия дополнительных потребностей органов внутренних дел будут ресурсы, привлеченные в правоохранительную систему извне, то это послужит фактором роста косвенного ущерба от преступности и цены правоохранительной услуги. Если же потребность в дополнительных ресурсах будет удовлетворяться путем перераспределения сил и средств органов внутренних дел, то это может стать причиной роста общего уровня преступности (снижения качества правоохранительной услуги), т.к. уровень преступности и прямой экономический ущерб от нее не всегда имеют прямую линейную связь.
Таким образом, с позиций экономической безопасности данный подход не может ни решить проблему минимизации общего экономического ущерба, ни гарантировать безопасный уровень преступности и ресурсного обеспечения органов внутренних дел. Однако его преимущество заключается в другом, а именно, в обеспечении принципа экономического равенства всех перед угрозой преступности, что может иметь эффект для экономики куда более положительный, чем результаты всех обозначенных выше подходов и стратегий. В данном случае имеется в виду, что экономическое равенство даже при неблагоприятных социально-экономических условиях обеспечивает общественную удовлетворенность больше, чем существенные различия в обществе при общем экономическом благополучии [4].
Принципы данной стратегии частично реализуются посредством установления единых ставок налогов для всех граждан и хозяйствующих субъектов. Однако данный инструмент — необходимый, но не достаточный. Так, хозяйствующие субъекты с большей прибылью уплачивают в бюджет налогов
больше, а, следовательно, и ущерб от преступности у них уже выше, даже без учета того, станут они фактически жертвами преступлений или нет. Кроме того, фактический ущерб от совершенных преступлений неоднороден: для одних субъектов он выше, для других ниже, для третьих вообще отсутствует. В этой связи реализовать равенство ущерба на практике очень сложно, а зачастую невозможно. В качестве предлагаемых научной мыслью инструментов обеспечения экономической справедливости предлагается, например, выплата компенсаций жертвам преступлений. В этом случае последствия преступлений станут равными и исчезнут убытки, т.е. потери от преступной деятельности [5 ]. Наиболее целесообразными источниками компенсаций являются правонарушители. Однако сложность в данном случае может заключаться в определении сумм компенсаций для жертв преступлений, связанных с причинением вреда жизни и здоровью, потому как при решении данной трудновыполнимой задачи, необходимо учитывать морально-нравственные факторы. Другим возможным инструментом реализации стратегии экономической справедливости может быть использование в качестве критериев распределения ресурсов органов внутренних дел не только численности населения, но и экономических показателей обслуживаемой территории. Интересным в данном случае будет пример США, где в штате Калифорния на душу населения приходится меньше полицейских, чем в штате Мэн, поскольку здесь ниже уровень доходов и, соответственно, законность и правопорядок имеют для местных жителей более низкую ценность.
Существующая в настоящее время практика создания дополнительной численности милиции общественной безопасности за счет средств органов исполнительной власти субъектов РФ потенциально также является инструментом обеспечения экономической справедливости, т.к. логически существует прямая связь между доходами населения, хозяйствующих субъектов — факторами, влияющими на величину возможного прямого ущерба от преступности, и региональным бюджетом
— фактором, определяющим возможности региональных властей в формировании дополнительных сил и средств правопорядка.
С точки зрения экономической эффективности данный подход также целесообразен, т.к. вероятный возмещенный ущерб от преступления будет иметь большее значение в регионах, где доходы и уровень экономического развития выше. В итоге и эффективность правоохранительных органов как отношение выявленного и возмещенного материального ущерба к затратам на их функционирование будет выше в экономически более развитых регионах. В этой связи данный подход может быть реализован на практике в отношении распределения ресурсов органов внутренних дел, чья деятельность направлена на противодействие преступлениям, не связанным с причинением вреда жизни и здоровью граждан (т.к. дифференцирование цены жизни и здоровья граждан от уровня доходов аморально и не приемлемо для современного развития общества).
Несмотря на определенные преимущества, стратегия экономической справедливости не решает проблему справедливости социальной, т.к. равенство экономического ущерба, не гарантирует единого для всех членов общества риска стать жертвой преступления.
Пятый подход связан с определением оптимального результата деятельности органов внутренних дел как единого(й) для каждого субъекта (личности, хозяйствующего субъекта) риска (вероятности) стать жертвой правонарушения. Стратегию реализации такого оптимального результата будем называть стратегией социальной справедливости. Социальная справедливость в правоохранительной деятельности подробно рассматривается в работах известного американского экономиста Л. Туроу [6]. Данный подход противоречит требованиям экономической эффективности и требует увеличения расходов на правоохранительную систему. Это связано с необходимостью использовать различные по величине ресурсы для обеспечения одинаковой вероятности преступлений в разных регионах и для различных социальных слоев. При заданном уровне правоохранительного бюджета выравнивание вероятности преступления для отдельных субъектов может увеличить среднюю вероятность преступлений в стране в целом [7], т.к. для обеспечения равной защиты от преступности усилия правоохранительных органов должны быть перенесены с защиты тех, кто имеет меньший риск стать жертвой преступления, на защиту тех, у кого такой риск выше.
Несмотря на расхождения содержания данного подхода с принципами экономической эффективности, полагаем, что для целей экономической безопасности данный подход также целесообразен. Экономический эффект от соблюдения принципа социальной справедливости при организации правоохранительной системы гораздо выше, чем возможные дополнительные издержки, связанные с выравниваем вероятности стать жертвами преступлений для различных регионов и социальных слоев. Как пишет Туроу, «...общество, которое не может принимать достаточно справедливых решений, едва ли сможет стать эффективным» [8].
Результаты реализации стратегий экономической и социальной справедливости — это состояния общего социального оптимума, которые в экономической литературе обозначаются термином «Парето-эффективность», когда «невозможно улучшить положение одного или многих индивидов, не ухудшив положения других индивидов или хотя бы одного из них» [9].
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Конечно, идеальной моделью экономики и общества будет такое состояние социальноэкономических отношений, правовой регламентации хозяйственной деятельности, а также ресурсных возможностей государства, при которых можно будет максимально реализовать преимущества всех рассмотренных выше подходов и стратегий — уровень преступности и величина ресурсов, отвлекаемых в правоохранительную систему в пределах пороговых значений, минимальный уровень совокупного общественного ущерба от преступности, экономическая и социальная справедливость.
Однако, во-первых, данная модель носит характер идеальной, т.е. практически недостижимой, а, во-вторых, она в большей степени зависит от общего уровня развития экономики и общественного устройства, чем непосредственно от органов внутренних дел.
В целом, вопрос о выборе той или иной стратегии — прерогатива государства. Государство, руководствуясь общественными потребностями и своими ресурсными возможностями, должно определить, что на данном этапе развития лучше: обеспечить более низкий уровень преступности за счет увеличения издержек на правоохранительную деятельность («жесткая» правоохранительная политика с социальными целями) или допустить более высокий уровень преступности за счет экономии бюджетных средств («мягкая» политика с чисто экономическими целями). При этом государство должно руководствоваться не только общественным мнением, но и оценкой влияния величины расходов на правоохранительную деятельность и уровня преступности на экономическую безопасность страны в конкретный период времени. В условиях социальной напряженности и высокой степени дифференциации населения, как по уровню доходов, так и по уровню криминального риска, целесообразнее использовать стратегии экономической и социальной справедливости в ущерб чисто экономическим и антикриминальным целям.
Список литературы
1. Указ Президента РФ № 1468 от 24 декабря 2009 г. «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» / / Собрание законодательства РФ. — 2009. - № 52 (1 ч.). - Ст. 6536.
2. Васильев, В. С. Экономист «с человеческим лицом» (взгляды и концепции проф. Л. К. Туроу) // США: ЭПИ. - 1991. - № 10.
3. Гальперин, В. М., Игнатьев, С. М., Моргунов, В. И. Микроэкономика. - СПб: Институт «Экономическая школа», 2004.
4. Маркс, К., Энгельс, Ф. Соч. 2-е изд. - Т. 6.
5. Райзберг, Б. Л., Лозовский, Л. Ш., Стародубцева, Е. Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2007.
6. Phillips, L., Votey, H. L. Jr. The Economics of Crime Control. - Beverly Hills etc., 1981.
7. Thurrow, L. Equity versus Efficiency in Law Enforcement // The Economics of Crime /
Cambridge, - N.Y. etc., 1980.
Literature
1. President’s decree № 1468 of 24.12.2009 «About measures to improve the work of Internal Affairs of the Russian Federation» // Collected Legislation of the Russian Federation, 28.12.2009, № 52 (1 pm), Art. 6536.
2. Vasiliev, V. Economist “with a human face” (views and concepts prof. Thurow L. K.) // USA. - 1991. - № 10.
3. Halperin, V., Ignatiev, S. M, Morgunov, V. I. Microeconomics. - St.-Petersburg, 2004.
4. Marx, K., Engels, F. Op. 2nd ed. - T 6.
5. Rajzberg, B. A, Lozovsky, L. S., Starodubtseva, E. B. Modern Dictionary of Economics. - Moscow,
2007.
6. Phillips, L., Votey, H. L. Jr. The Economics of Crime Control. - Beverly Hills etc., 1981.
7. Thurrow, L. Equity versus Efficiency in Law Enforcement // The Economics of Crime /
Cambridge, - N.Y. etc., 1980.
1 Указ Президента РФ № 1468 от 24.12.2009 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» / / «Собрание законодательства РФ», 28.12.2009, № 52 (1 ч.), ст. 6536.
2 Phillips L., Votey H.L.Jr. The Economics of Crime Control. Beverly Hills etc., 1981. P. 24-33.
3 См., например, Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007.
4 См. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 6. С. 446.
5 Thurrow L. Equity versus Efficiency in Law Enforcement // The Economics of Crime / Cambridge, N.Y. etc., 1980. P. 87.
6 Васильев В.С. Экономист «с человеческим лицом» (взгляды и концепции проф. Л.К. Туроу) // США: ЭПИ, 1991, № 10.
7 Thurrow L. Equity versus Efficiency in Law Enforcement // The Economics of Crime / Cambridge, N.Y. etc., 1980. P. 88.
8 Thurrow L. Equity versus Efficiency in Law Enforcement // The Economics of Crime / Cambridge, N.Y. etc., 1980. P. 85-92.
9 Гальперин В.М., Игнатьев С.М., Моргунов В.И. Микроэкономика. СПб: Институт «Экономическая школа», 2004.
