CC BY
72
УДК 338.22.021.4
подходы к модернизации системы
ПРОЕКТИРОВАНИЯ АВТОМОБИЛЬНыХ дОРОГ
С. П. БУШАНСКИЙ, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник E-mail: [email protected] Центральный экономико-математический институт РАН
В статье проанализированы слабые стороны существующей системы проектирования автомобильных дорог. На примерах реальных инвестиционных проектов показано, что для автодорожных сетей с нелинейными издержками необходима согласованная для различных объектов корректировка решений, принимаемых на предпроектной стадии. Разработана новая структура проектной стадии, позволяющая вырабатывать непротиворечивые сетевые решения, предложены принципы формирования отраслевых приоритетов.
Ключевые слова: социально-экономическая эффективность инвестиционных проектов, проектирование автомобильных дорог, нелинейные сети.
В проектировании автомобильных дорог обычно выделяют три основных этапа: предпроектная стадия, разработка инженерного проекта и разработка рабочей документации [7]. Предпроектный этап включает составление схем развития сети дорог (как правило, без учета инвестиционных затрат) и обоснование инвестиций для дороги в целом, в его ходе отбирается наиболее рациональный вариант прокладки трассы.
После этого в отдельные инвестиционные проекты выделяют небольшие участки дорог (от нескольких километров до десятков километров) для дальнейших, более точных изысканий. Эта неформальная процедура предварительного отбора проектов во многом определяет будущее развитие
* Статья выполнена при финансовой поддержке РГНФ, проект № 13-02-00140(а).
дорожной сети1. На проектной стадии уточняются принятые ранее решения, в том числе количество полос, категория дороги, оценивается экономическая эффективность проекта (рис. 1). На основе замечаний экспертизы проектные решения корректируются, и если выявляются серьезные недостатки, то проект отвергается, но может быть подан заново после переработки проектной документации. В рабочей документации детализируются решения проектной стадии.
Уровни принятия решений в проектировании примерно соответствуют иерархии сети: сеть в целом или крупная подсеть (федеральные дороги, международные транспортные коридоры) - отдельные дороги - участки дорог.
Схожая стадийность используется и в практике проектирования дорог в зарубежных странах. Так, в Германии на стадии предпроектного проектирования устанавливаются предварительные пределы положения трассы, причем рассматриваются все приемлемые варианты, которые затем сопоставляются между собой (включая вариант «отказ от проекта»). Далее для каждого варианта рассчитывается экономическая эффективность инвестиций
1 Здесь термин «неформальный отбор» не имеет негативного оттенка. Поскольку предпроектные планы обычно заметно превосходят бюджетные возможности, только часть из них доходит до проектной стадии. Не существует формальных критериев того, какие проекты и в какие сроки должны быть рассмотрены на стадии проектирования. Отметим, что и построение схем развития дорог во многом носит неформальный характер. Можно формально обосновать выбор определенных проектов из некоторого их множества, но нельзя обосновать формирование этого множества вследствие огромного количества потенциальных вариантов расширения сетевой топологии.
Предпроектная стадия
Предварительные решения по развитию сети и отдельных направлений
Неформальный выбор проектов для проведения дальнейших изысканий
Проект 1
Проект 2
Выбор одного
варианта. Согласование землеотвода
Проект i
Разработка проектов
Выбор одного
варианта. Согласование землеотвода
Выбор одного
варианта. Согласование землеотвода
J к 1 L j к
1 г 1 Экспертиза проектов ' 1
Корректировка Корректировка Корректировка
проектных проектных проектных
решении решении решений
I
Отбор проектов с учетом бюджетных ограничений
I
Разработка рабочей
документации
I_____________________I
Рис. 1. Существующая схема принятия решений при проектировании автомобильных дорог
по общепринятой в мире методике cost-benefit analysis (анализ «затраты - выгоды») [6]. Затем выбранный вариант проходит процедуры согласования с другими значимыми плановыми объектами строительства, задачами и целями обустройства территорий, районной планировкой и с интересами жителей [1].
После экспертизы принятых решений и связанных с ними финансовых затрат, стоимости дорожно-строительных мероприятий предпроект утверждается, что является основанием для проведения предварительного землеотвода. На стадии проектирования предпроект подлежит дальнейшей проработке для уточнения положения трассы дороги. Для выполнения строительных работ разрабатывается строительный проект.
Судя по описанию [1], в Германии, в отличие от российской практики, выбор основного варианта, экспертиза и предварительное согласование землеотвода проводятся на предпро-ектной стадии. В нашей стране выбор варианта строительства, включая количество полос, приходится на стадию проекта. Решения, зафиксированные в обосновании инвестиций, необязательны, а предварительная оценка стоимости строительства является скорее плодом фантазии, чем обоснованных расчетов. Основная, хотя и не декларируемая цель предпроектной стадии -получить одобрение вышестоящих органов, а вместе с ним и решение о финансировании объектов, стоимость которых затем, на стадии проекта, будет возрастать. В странах Европейского союза (например, во Франции), чтобы избежать искусственного занижения предварительных оценок стоимости затрат, обычно обращаются к услугам независимых организаций, которые не будут в дальнейшем задействованы в проектировании и строительстве.
Теоретически наиболее важный этап - это составление схем развития дорог, во время которого и должно определяться перспективное начертание сети, после чего происходит детализация решений (сначала для отдельной дороги, затем для участков движения небольшой протяженности).
Однако такая иерархическая структура системы принятия инвестиционных решений вступает в противоречие с реальными возможностями получения необходимой информации. По мере детализации принятых решений данных становится все больше
- 39
на нижних уровнях проектирования, в то время как на верхнем уровне их почти нет, и основные решения, определяющие развитие транспортной системы, могут приниматься скорее интуитивно.
До тех пор пока не разработано технико-экономическое обоснование (ТЭО) проекта, стоимость строительства неизвестна, а предварительные ее оценки очень неточны2. Планы развития дорог обычно формируются со значительным «запасом», т. е. заранее известно, что выделяемые финансовые средства будут гораздо меньше необходимых. Именно поэтому сложно угадать, какие дороги из числа намеченных будут построены или реконструированы в обозримой перспективе. Соответственно, неизбежны значительные ошибки в прогнозировании перспективной интенсивности движения и, как следствие, в определении основных параметров дороги, в том числе количества полос.
Будущее начертание сети и параметры дорог являются наиболее значимыми факторами, влияющими на интенсивность движения отдельного звена сети. Так, развитие альтернативного маршрута может снизить уровень загрузки трассы в несколько раз, а примыкающих дорог - наоборот, существенно увеличить потоки. Но и остальные показатели (прежде всего, это текущая интенсивность движения на дорогах сети), на основе которых прогнозируется спрос на перевозки, выбор видов транспорта и маршрутов, намного точнее исследуются именно в процессе разработки ТЭО отдельного проекта, чем на предпроектных стадиях.
На сетях с большим запасом пропускной способности удельные транспортные издержки на звеньях являются постоянной величиной и не зависят (или зависят незначительно) от интенсивности движения и сроков строительства/реконструкции дорожных объектов. Соответственно, перенос реализации инвестиционных проектов с оптимальных на более отдаленные сроки по крайней мере не ухудшит суммарных издержек (при условии, что объемы корреспонденций с каждым годом не уменьшаются).
2 Несмотря на то, что на предпроектной стадии с целью лоббирования строительства его стоимость обычно занижается, тем не менее значительная неопределенность будущих затрат носит объективный характер и не является особенностью современной российской экономики или дорожного сектора. Так, при построении моделей оптимального размещения производства для Госплана в советский период оценочная стоимость капиталовложений могла отличаться от фактической в несколько раз.
Для сетей с высоким уровнем загрузки и нелинейностью транспортных издержек ситуация другая. Улучшение дорожных условий на отдельных звеньях может привести как к снижению, так и росту удельных транспортных издержек на других звеньях. Именно поэтому более поздняя реализация (в сравнении с оптимальным сроком) инвестиционного проекта может оказаться не только неэффективной, но и повысить суммарные транспортные издержки на перевозки. Например, известный «парадокс Брайеса» [8], в котором добавление новой дороги приводит к увеличению суммарных транспортных издержек, можно интерпретировать как результат запаздывания в реализации планов развития нелинейной сети3.
Можно ли в ходе составления и экспертизы ТЭО развития отдельных дорог скорректировать для сети заведомо невыполнимые решения, принятые на предпроектной стадии таким образом, чтобы повысить общий эффект? Скорее нет, чем да, и главная причина в том, что в существующей системе принятия инвестиционных решений обратная связь не предусмотрена и воспринимается как серьезный сбой в работе.
Изыскания в рамках обоснования инвестиций отдельной дороги на предпроектной стадии, и, тем более, разработка проектной документации финансируются вовсе не для получения выводов, что проект или вариант его реализации, на котором настаивает заказчик (причем неважно, документированы требования заказчика в техническом задании или нет), невыгоден для общества и его нецелесообразно реализовывать. Конечно, ни один нормативный документ не запрещает проектной организации отвергнуть неэффективный проект после его анализа, но это скорее создаст проблемы организации, чем проекту. В настоящее время, как и в советский период, разработка проектной и рабочей документации, а также проведение экспертизы финансируются за счет капитальных вложений и включаются в сметную стоимость проекта.
Такая схема финансирования автоматически предполагает, что на предпроектной стадии возможно собрать достаточно точные данные, необходимые для составления реалистичных, детализированных и эффективных инвестиционных программ, а на стадии разработки ТЭО только детализируются
3 В парадоксе Брайеса поток по сети равен шести единицам. При меньшем объеме потока (т. е. в более ранний период) добавление нового звена снижает общие транспортные издержки.
предварительные решения, но уже нельзя обосновать отказ от проекта (так как эти изыскания просто не будут профинансированы, даже если проведены качественно). Однако на практике и в советский период, и в настоящее время основной объем информации добывается именно в ходе проектных изысканий.
Поскольку построенные на предпроектной стадии схемы развития дорог существенно превосходят возможности финансирования, получается так, что будущее развитие дорожной сети (т. е. какие новые или реконструируемые дороги из множества возможных вариантов необходимо рассмотреть на последующих стадиях проектирования) определяется неформальным выбором заказчиков различного уровня и возможностями его лоббирования.
Деление дорог на приоритетные и «прочие» также является одной из основных причин (наряду с необеспеченностью финансовыми ресурсами разрабатываемых планов) ошибок в проектировании дорожных объектов. Чиновники каждого уровня отвечают за соответствующую подсеть и формально не несут ответственности за качество транспортного
обслуживания на дорогах более низкого уровня. Развитие «своих» дорог за счет «перетягивания» финансовых ресурсов или дискриминационных проектных решений - это обычная и вполне объяснимая российская практика. Если заказчик разработки ТЭО или обоснования инвестиций (ОИ) одновременно управляет подсетью дорог, то понятно, что он будет заинтересован в выделении средств на строительство объектов именно своей сети, а не в решении транспортных проблем на «чужих» дорогах.
На рис. 2 приводятся различные примеры несогласованного проектирования дорожных объектов. В примере а планируется построить новый участок федеральной дороги 1-2, который примыкает к 2-полосной региональной дороге 3-5. В перспективе территориальный генплан предполагает строительство городской дороги 2-4. Сроки ввода в эксплуатацию звена 1-2 следовало бы согласовать с проектами строительства новой дороги 2-4 и реконструкции существующих звеньев 3-2-5. Но эти проекты еще даже не разработаны, и с большой вероятностью будут реализованы намного позже, не ранее чем
^Р-
'©-©—
(3)
©
У
у
у
==(£—©
I 3
Рис. 2. Примеры (а, б, в, г, д, е) ошибочных решений в проектировании дорог: 1-12 - узлы дорожной сети
через 10-15 лет после завершения строительства звена 1-2. Но, поскольку дороги находятся в разном подчинении, и нет органа власти, который был бы ответственен за развитие всего фрагмента сети, то, соответственно, просто некому согласовывать эти проекты между собой (это возможно лишь как частная инициатива заказчика проекта 1-2 с риском затянуть работу над проектом и упустить выделяемые бюджетные средства). В результате будет построен 4-полосный участок движения 1-2, примыкающий к 2-полосной региональной дороге 3-5.
В примере б в соответствии с территориальным генпланом в намеченные сроки профинансированы строительство новой дороги 1-2 и реконструкция существующего 2-полосного звена 2-3. Оба проекта отчасти дублируют друг друга, но разрабатывались независимо, и прогноз перспективной интенсивности движения, от которого зависит определение количества полос, выполнен без учета решений «соседнего» проекта. Вследствие этого две новые 4-полосные магистрали встречаются в узле 2 и затем переходят в одну 4-полосную дорогу 2-4 со светофорным регулированием.
В примере в показан фрагмент сети мегаполиса. Согласно генплану, предполагалось строительство двух магистралей: 1-3 и 2-4. Прогноз транспортных потоков и, следовательно, определение количества полос выполняется централизованно на предпроек-тной стадии при составлении схем развития дорог, при этом в перспективе должны быть обеспечены нормативные условия движения (без заторов) на проектируемых дорогах. Выполнение этой задачи нереалистично, поскольку потребовало бы значительного объема инвестиций, превосходящего бюджетные возможности. Именно поэтому реализован только проект 1-3, и вскоре после ввода в эксплуатацию нового объекта возникают заторы на съездах развязки в узле 1, перегруженном транспортными потоками, которые должны были распределиться между двумя новыми дорогами.
В примере г для связи местной муниципальной сети (узлы 1 и 4) и федеральной трассы 2-3-5 спроектирована многополосная дорога регионального значения 1-2 для дублирования перегруженного потоками звена 1-3. Ввод магистрали в эксплуатацию приведет к увеличению потоков на существующей городской дороге 1-4. Чтобы избежать пробок, возможны два варианта дальнейшего развития данной сети. Один из них - это реконструкция городской дороги 1-4 с увеличением его пропускной
способности, но в городском бюджете на это нет средств, а для региона в первую очередь важно качество обслуживания важнейших региональных дорог. Другой вариант - это строительство звена 4-5 (как альтернатива проекту 1-2), что позволило бы более равномерно распределить городские потоки, но для него не удается получить согласование на отвод земель.
В примере д сначала реализуется проект строительства разноуровневой развязки в узле 1. Принято решение в целях экономии средств не строить съезд для автомобилей, поворачивающих с дороги 1-2 на перспективный участок движения 1-3, поскольку из узла 2 в узел 3 можно проехать по существующей дороге 2-3. Затем в процессе разработки проекта новой дороги 1-3 выясняется, что перспективная суммарная интенсивность входящих потоков в узле 3 требует, согласно нормативам, сооружения многоуровневой развязки в этом узле, стоимость которой превышает размер сэкономленных ранее средств. Если бы ранее в узле 1 была построена полноценная развязка, достаточно было бы одноуровневого примыкания в узле 3.
Пункты 1 и 2 в примере е - это крупные транспортные узлы, между которыми проходит 4-полосная дорога категории 1б с одноуровневыми примыканиями (узлы 9-12), пропускная способность которой близка к исчерпанию. Узлы 3-6 - это небольшие населенные пункты с выходом на федеральную трассу. При разработке проекта реконструкции трассы 1-2 по категории 1а рассматривалось два варианта: строительство четырех разноуровневых развязок вместо одноуровневых пересечений и строительство двух многоуровневых развязок в пунктах 9 и 12 с организацией глухих пересечений в пунктах 10 и 11 (т. е. с ликвидацией выходов на федеральную трассу). Недостатком первого варианта являются высокие затраты на инвестиции, а недостатком второго - значительный перепробег для местных потоков. Теоретически мог быть рассмотрен и третий вариант, который, скорее всего, был бы наиболее эффективным: реконструкция развязок в узлах 9 и 12 и одновременное строительство недорогой местной дороги 3-6. Однако такие проекты реализовать в существующей системе проектирования практически невозможно, поскольку необходимо одновременное и согласованное проектирование дорог, принадлежащих разным уровням сети. При этом заказчик обычно не выделяет средств на проектные изыскания для «чужих» дорог. Даже
если новая местная дорога 3-6 предусмотрена территориальным генпланом, фактические сроки ее строительства неизвестны. Если эта дорога не предусмотрена, то маловероятно, что на нее будут выделены средства из местного бюджета. Именно поэтому выбор третьего варианта, теоретически наиболее эффективного, очень рискован, поскольку может значительно ухудшить на неопределенный срок издержки для местных потоков из пунктов 4 и 5 и, как следствие, эффективность всего проекта.
Подобные ошибки, с одной стороны, становятся очевидны на проектной стадии, а с другой - их невозможно избежать в существующей системе принятия инвестиционных решений из-за несогласованности выбора вариантов и сроков реализации проектов. Сеть как единое целое рассматривается только на стадии построения схем развития дорог, и то чаще всего речь идет о сети одного уровня (федеральные дороги, дороги регионального значения, городские дороги). На проектной стадии объекты проектируются независимо друг от друга с учетом принятых в условиях значительной неопределенности предпроектных решений.
Необходимость постоянной корректировки планов развития дорог (так называемого «непрерывного планирования») подчеркивается почти во всех работах по проектированию сетей автомобильных дорог (см., например [12]). Изменения технологий и затрат строительства, темпов производственного развития, численности и доходов населения и т. п. требуют периодического пересмотра планов. В советское время считалось, что отрезок времени в пять лет позволяет корректировать долгосрочные прогнозы и планы на основании достаточно достоверной информации, учитывая постепенность происходящих изменений.
Однако при планировании многополосных дорог на нелинейной сети недостоверность информации связана прежде всего не с долгосрочностью прогнозирования, а с неточностью оценок стоимости строительства объектов на предпроектной стадии (особенно, если идет речь о строительстве в условиях плотной застройки) и с резкими изменениями транспортных издержек. С одной стороны, чтобы создать достаточно эффективный план, нужно разработать отдельные проекты, из множества которых этот план будет формироваться. С другой стороны, чтобы выбрать лучший вариант реализации проекта отдельной дороги, нужно иметь план развития всей сети.
Кроме того, вариативность в проектировании ограничена также сложностями в согласованиях землеотвода под строительство, что иллюстрируется примером г (см. рис. 2). В результате проектных изысканий нельзя предложить несколько равноправных альтернатив (например, в зависимости от сценариев развития сети), поскольку должен быть предварительно согласован землеотвод для одного рекомендуемого варианта4. При этом из-за проблем в согласовании нередко на стадии ТЭО отвергаются потенциально эффективные альтернативы, которые даже не всегда документируются.
Все эти противоречия можно ослабить, разделив проектную стадию на два этапа. На первом этапе проектируются и анализируются без предварительного согласования землеотвода варианты реализации проекта5, различающиеся интенсивностью движения автомобилей6, количеством полос, схемами развязок и трассировкой, сроками ввода в эксплуатацию, для каждого из которых относительно точно может быть рассчитана сметная стоимость7.
На втором этапе проектирования, зная для каждого сочетания интенсивности движения и варианта строительства полные затраты на звене сети (транспортную и дорожную8 составляющие,
4 Небольшие изменения в проекте можно предусмотреть, зарезервировав для этого (или для будущей реконструкции) дополнительную площадь (например, при проектировании различных вариантов развязок [11]). Однако вряд ли целесообразно на стадии проектирования резервировать площадь на длительную перспективу для всех альтернативных вариантов строительства.
5 Часть заведомо неэффективных вариантов может быть отброшена на данном этапе проектирования.
6 Соответственно, в сценарном анализе необходимо учесть возможные варианты строительства/реконструкции и других дорог сети, которые могут существенно повлиять на уровень потоков рассматриваемого участка движения.
7 Оценка некоторых элементов капиталовложений, в частности стоимости земель, может измениться при согласованиях, однако вряд ли эти изменения (кроме отдельных случаев) будут превышать 5-10 % сметы.
8 Расходы на строительство удобно моделировать как сумму дискретных и непрерывных функций, зависящих от уровня потоков. Дискретная функция отражает изменение затрат в зависимости от категории дороги, для чего достаточно проанализировать две-три точки суммарной в приведенных единицах интенсивности движения. Например, одновременное проектирование вариантов дороги с 4 и 6 полосами движения позволило бы охватить интервал значений от 14 тыс. до 80 тыс. приведенных автомобилей в сутки. Непрерывные функции, например расходы на дорожную одежду, мероприятия, снижающие экологический ущерб и т. п., можно построить интерполяцией по отдельным точкам общей интенсивности движения и структуры по видам автомобилей, проанализированным на стадии проекта.
Предпроектная стадия
Предварительные решения по развитию сети и отдельных направлений
Проект 1
Проект 2
Проект i
Разработка проектов
Выбор основных вариантов
Корректировка проектных решений
Выбор основных вариантов
Выбор основных вариантов
Экспертиза проектов
Корректировка проектных решений
Корректировка проектных решений
Г
Корректировочный этап
Формирование плана развития дорог с учетом бюджетных ограничений и возможностей согласования землеотвода
1
Разработка рабочей документации
Рис. 3. Предлагаемая схема принятия решений при проектировании автомобильных дорог
социальные расходы), можно будет составить из набора вариантов рассмотренных проектов согласованный сетевой проект9 (рис. 3).
В этом случае выбор наилучших вариантов станет обязанностью не проектной организации (т. е., по сути, неформальной прерогативой заказчика, учитывая зависимость от него проектировщиков), а соответствующих органов власти (экспертов, территориальных министерств транспорта). Сейчас непонятно, кто и на какой стадии принимает решения. Формально наилучший вариант реализации рекомендуется проектной организацией, а утверждается экспертизой. Фактически нередко основные параметры дороги (категория и количество полос) определены уже до проектных изысканий в усло-
9 Например, с помощью оптимизационных моделей, сочетающих как поиск распределения потоков по сети, так и оптимальный выбор технических состояний дорог [2].
виях значительной неопределенности, а поменять в процессе изысканий очевидно неверные предварительные решения, на которых по каким-либо причинам настаивает заказчик, очень сложно. Нередки и ситуации, когда проектные организации вынуждены «рекомендовать» те варианты проекта, которые считают ошибочными, а оценка экономической эффективности из обычной формальной процедуры становится методом обоснования абсурдных решений. Таким образом, в проектировании дорог удастся избежать ошибок, вызванных лоббированием, которые в настоящее время могут выглядеть как ошибки проектных организаций, хотя являются неформально навязанными решениями.
Освобождение проектных организаций от процедуры предварительного согласования землеотвода повысит вариативность поиска решений в проектировании отдельных объектов. Варианты, которые сейчас отвергаются из-за необоснованного отказа в землеотводе, в том числе по причине конфликта интересов, будут учитываться при формировании плана развития дорог. Понятно, что конфликты интересов при выборе местоположения объектов не исчезнут сами собой, но их труднее будет игнорировать или маскировать, формально перекладывая решения на проектные организации.
Поскольку предлагаемая структура проектной стадии позволяет корректировать предварительные схемы развития, в том числе отсеивать неэффективные или малоэффективные проекты на основе данных, полученных в ходе проектных изысканий, исчезнет необходимость в создании директивных,
«научно обоснованных», предпроектных планов при почти полном отсутствии данных. Сейчас, как ни парадоксально, при существующей схеме проектирования, на тех территориях, где нет генплана или есть понимание, что он плохо разработан, согласовать решения по отдельным проектам проще, чем там, где необходимо учитывать положения качественных, детально разработанных, но не реалистичных планов.
Предпроектные схемы развития дорог должны предлагать не «единственно правильный» вариант, а множество вариантов, из которых затем на проектной стадии на основе более точной информации будут составляться сетевые проекты. Чтобы узнать, какие варианты развития сети предпочтительнее, необходимо рассмотреть как можно большее их число. Конечно, это приведет к росту затрат на проектные изыскания, но также очевидно, что нецелесообразно рассматривать слишком большое количество проектов, поскольку выгоды от более эффективной инвестиционной программы могут оказаться меньше требуемых дополнительных затрат на изыскания.
На практике должен быть найден некоторый рациональный компромисс, и для этого следует разделить финансирование строительства и проектных изысканий. Пока финансирование проектных работ (и экспертизы) зависит от выделенных капиталовложений в строительство, объективная оценка эффективности проекта будет искажаться.
По-видимому, оптимальный уровень затрат на проектные изыскания существенно выше для сетей с нелинейными транспортными издержками по сравнению с сетями, где имеется достаточный запас пропускной способности и транспортные издержки постоянны или меняются медленно с увеличением загрузки дорог. На нелинейных сетях увеличение пропускной способности перегруженных маршрутов приводит к резкому снижению издержек, и в то же время расходов на расширение одних и тех же направлений требуется все больше и больше. Именно поэтому дополнительные издержки на изыскание вариантов дублирования отдельных перегруженных звеньев или маршрутов могут дать экономический эффект, значительно превосходящий эти затраты.
Множество потенциальных вариантов развития сети должно быть сбалансированным. Если оно будет состоять в основном из магистралей, то процедура отбора проектов не сможет устранить этих диспропорций. Складывающиеся диспропорции в
структуре новых дорог снижают связность сети и повышают удельную стоимость строительства. При недостаточной развитости местной сети локальные перевозки вынуждены использовать федеральные направления, т. е. увеличивается потребность в разноуровневых развязках с магистралями. Понимание данной проблемы отражено во многих отраслевых документах (см., например [5]), однако из-за противоречий между сетевым характером оказываемых пользователям услуг и ограниченностью функций Федерального дорожного агентства (Росавтодор), управляющего только федеральной дорожной сетью, существует определенный перекос в пользу интересов транзитных перевозчиков, несмотря на то, что короткопробежные перевозки на автомобильном транспорте составляют основную долю всех поездок.
Для разрешения таких противоречий необходимо соблюдать пропорции в финансировании изысканий при строительстве дорог различного значения и категорий. В существующей системе этого добиться сложно, поскольку Росавтодор проектирует дороги федеральной сети, ГК «Ав-тодор» - платные федеральные дороги, территориальные органы правительства - местную сеть, а согласованным проектированием дорог разного подчинения никто не занимается. Возможно, следует расширить функции заказчика изысканий как территориальных отраслевых министерств, так и Росавтодора, не ограничивая их «своей» сетью и требуя от каждого крупного заказчика выполнения некоторых плановых показателей по структуре разработанных проектов.
Набор целевых индикаторов, предложенных в Транспортной стратегии РФ на период до 2030 года [9], достаточно полно описывает состояние национальной транспортной системы10, однако в качестве приоритетных проектов были выбраны те, которые, во-первых, и так находятся в центре внимания общества, власти и Минфина России и, во-вторых, данным индикаторам не вполне соответствуют. Это «развитие участков автомагистралей в составе международных транспортных коридоров, других федеральных и региональных автодорог, обеспечивающих международные и межрегиональные связи в интересах экономики и национальной безопаснос-
10 Возможно, не хватает индикаторов региональной дифференциации, например соотношения лучших и худших по регионам коэффициентов Энгеля и его модификаций, а показатель подвижности населения следовало бы измерять в количестве поездок, а не в пассажиро-километрах на человека.
ти России, реализация проектов строительства автомагистралей и скоростных автодорог, в том числе с привлечением частных инвестиций» [9].
Иначе говоря, в первую очередь предполагается строить и реконструировать дороги с достаточно высоким уровнем интенсивности движения. Основные потребители автомобильных грузов -это строительные организации и домашние хозяйства, а там, где больше строят и больше проживает населения, туда и направлены основные автотранспортные потоки. Таким образом, развитие дорожной сети будет направлено не на формирование новых возможностей для экономики и увеличение протяженности сети, а будет догоняющим по отношению к складывающимся социально-экономическим связям. Учитывая значительную неравномерность территориального развития, это приведет к тому, что развитые транспортные узлы (крупные города) станут еще более привлекательными, а другие территории (муниципальные городские и сельские поселения) придут в еще большее запустение.
При этом, чтобы добиться нормативных или приемлемых условий движения на дорогах федерального или регионального значения, вовсе не обязательно их реконструировать или строить параллельные участки. Часть потоков можно отвлечь с многополосных дорог, развивая местную сеть, добиваясь таким образом как ее более пропорционального развития, так и снижая нагрузку на сети дорог высокой категории. Но для этого нужно, повторимся, чтобы множество предварительно отобранных проектов не содержало существенных диспропорций еще до того, как они поступят на экспертизу.
Стремление заранее, до расчетов на проектной стадии, определить приоритетные проекты (причем, такое происходит не только в транспортном секторе) связано, возможно, еще и с тем, что смешиваются два схожих понятия - приоритетность проекта и приоритетность цели.
В первом случае речь идет об отборе лучших проектов из множества однородных, имеющих примерно одинаковые социально-экономические цели (например, улучшение транспортных условий для жителей определенного района крупного города, развитие сети дорог муниципального района, развитие федеральных дорог). Здесь приоритетность устанавливается ранжированием проектов по убыванию одного из показателей экономической
эффективности11. Чем показатель выше, тем приоритетнее проект. Такая приоритетность должна определяться после расчета экономического эффекта, т. е. на корректировочном этапе предлагаемой схемы проектирования (см. рис. 3).
Другое понимание приоритетности необходимо при составлении программы развития сектора (направления) экономики, которая должна удовлетворять не только критерию максимизации социально-экономического эффекта, но и требованиям к различным качественным показателям, не измеряемым в стоимостной форме, или общесетевым показателям, трудно оцениваемым для отдельного проекта. Социально-экономическая норма дисконта проекта с приоритетными целями обычно устанавливается ниже обычной, что дает преимущество в сравнении с другими проектами, но не гарантирует его отбора. Например, в советский период приоритетным было строительство дорог, имеющих первостепенное значение для транспортного освоения отдельных местностей, а также к объектам, расположенным в районах Крайнего Севера, в пустынных и безводных местностях. Наоборот, более высокий нормативный показатель был установлен для проектов реконструкции объектов на существующей сети автомобильных дорог с твердым покрытием12. Разрешалось изменение норматива, устанавливаемое отраслевым министерством при утверждении соответствующих планов, как в большую, так и в меньшую сторону по административным областям и по народнохозяйственно-административному значению дорог [10] 13.
В работе [3] способ учета внеэкономических эффектов уменьшением нормы дисконта критикуется, во-первых, из-за субъективности и, во-вторых, некорректности сравнения проектов, где часть внеэкономических эффектов количественно оценена, и проектов, где подобные эффекты не оценены вообще. По мнению ее авторов, «более правильным было бы иное решение - использовать единую норму дисконта для всех проектов, однако учитывать неоцененные или неадекватно оцененные в денежном
11 При отборе независимых проектов обычно используют индекс доходности капиталовложений - отношение социально-экономической чистой приведенной стоимости (Economic NPV) к дисконтированным инвестициям в проект.
12 Тем самым стимулировался поиск новых маршрутов сети.
13 В советской отраслевой методике нормировалась не норма дисконта, а отношение чистой приведенной стоимости (NPV) к дисконтированным дополнительным капиталовложениям.
выражении социальные и экологические эффекты при принятии решений о поддержке проекта. Тогда государству и обществу придется смириться с тем, что по некоторым проектам, которые будут поддерживаться, интегральный эффект будет отрицательным» [3].
Однако в этом случае возникнут те же самые вопросы, но иначе сформулированные: как определить долю инвестиций в проекты с отрицательной расчетной эффективностью, которую может позволить себе общество? Как сравнивать два проекта с разным отрицательным значением интегрального дисконтированного экономического эффекта и разными положительными значениями внеэкономических эффектов? Понятно, что на объем инвестиций в такие проекты должны быть наложены специальные ограничения, но это равнозначно способу учета внеэкономических эффектов уменьшением расчетной нормы дисконта.
Уменьшение нормы дисконта для социально значимых проектов можно трактовать двояко: как некоторый «штраф» за несоблюдение субъективно определяемых нижних границ на объемы инвестиций в социально значимые проекты и как субъективную стоимостную оценку не учтенных напрямую в расчете затрат и выгод внеэкономических эффектов проекта. В отраслевом (или территориально-отраслевом) масштабе удобнее формировать предварительные ограничения на объемы инвестиций в социально значимые проекты, а на микроуровне (для отдельных проектов или ограниченного набора проектов) удобнее использовать разные нормы дисконта для учета этих ограничений. Таким образом, для формирования единой инвестиционной программы сектора из проектов с разнородными целями и разной социальной значимости нужно использовать оба подхода по следующей схеме.
Сначала на уровне сектора в целом выделяются социально-экономические цели, не имеющие адекватной стоимостной оценки. Затем формируются однородные по этим целям группы проектов, для каждой из которых можно было бы принять допущение, что единица капиталовложений в такие проекты дает примерно одинаковый внеэкономический эффект. Далее оцениваются минимальные объемы инвестиций в каждую группу социально значимых проектов в соответствии с принятыми перспективными значениями целевых индикаторов сектора. И, наконец, на проектной стадии отбираются наилучшие проекты по интегральному критерию
социально-экономической эффективности, при этом соблюдение установленных пропорций в финансировании должно обеспечиваться корректировкой нормы дисконта для каждой группы социально значимых проектов.
Большое значение для повышения качества проектирования имела бы и открытость принимаемых решений. Доступная краткая информация о прохождении проектов по стадиям, выбранных вариантах проекта, изменении стоимости на различных стадиях, включая строительство, была бы полезной для отраслевых специалистов и повысила бы доверие к процедуре принятия решений.
В существующей системе отсутствует и централизованный сбор информации, полученной в ходе проектных изысканий. Так, при оценке уровня существующей интенсивности потоков на каком-либо участке сети сложно получить результаты контрольного учета движения, полученные ранее другими организациями, и вовсе не потому, что они составляют коммерческую тайну. Чаще всего просто неизвестно, проводились ли вообще подобные исследования. Вместе с тем для качественного прогнозирования потоков необходимо изучить сезонные и суточные колебания интенсивности движения, однако для полноценного обследования ситуации в рамках отдельного проекта обычно не хватает времени14. Из-за нехватки данных для прогнозирования потоков обычно применяется экстраполяция наблюдаемых на отдельных участках дорог темпов роста автомобильного движения, реже используются сетевые модели небольших размерностей15.
В заключение отметим, пожалуй, наиболее актуальную практическую проблему в экономическом проектировании автомобильных дорог. Она заключается в отсутствии официальных отраслевых методических указаний по определению экономической эффективности инвестиционных проектов (последний раз такие рекомендации были опубликованы в 1985 г.). Однако условия, как экономические, так и транспортные, за прошедший период существенно изменились. Стали другими и подходы к обоснованию инвестиционных проектов. Раньше
14 Усредненные колебания уровня потоков по часам, дням недели и месяцам приводятся в нормативных документах, но для каждой дороги перепады интенсивности движения индивидуальны и существенно варьируются.
15 За исключением крупных мегаполисов (таких как Москва, Санкт-Петербург), для которых разрабатываются подробные модели прогнозирования потоков, охватывающие всю территорию планирования.
считалось, что для инфраструктурного проекта достаточно, чтобы он был выгоден для экономики в целом, и поэтому рассчитывались только показатели народнохозяйственной (или общественной, как они называются сейчас, или социально-экономической, как они называются в западных странах) эффективности. В настоящее время в связи с возможностью привлечения к реализации проекта разных собственников и инвесторов к ним добавились критерии коммерческой, бюджетной и региональной эффективности.
Общая методика [4], при всех ее преимуществах, недостаточна для отраслевых проектов из-за их специфики, проявляющейся, например, при расчетах различных видов бюджетной эффективности, которые иногда требуют предъявлять в Минэкономразвития России. Но такие эффекты от проектов развития дорог, как сокращение затрат времени пассажиров (как правило, это наиболее значительный эффект), снижение экологических издержек, ущерба от ДТП, не являются частью ВВП и не приносят напрямую финансовых выгод. С другой стороны, рост потребительских расходов на топливо, «сжигаемое» в заторах, приводит к дополнительным поступлениям в дорожные фонды. Соответственно, в отличие от большинства проектов в промышленности в данных случаях могут возникать противоречия между общественной и бюджетной эффективностью, и нельзя дать однозначного ответа на вопрос: положительная бюджетная эффективность - это косвенная характеристика хорошего или плохого отраслевого проекта?
То же самое можно сказать и о показателе выручки от платных дорог, увеличение которой, с большой вероятностью (хотя и не всегда) ведет к ухудшению общественных выгод. Такого рода нюансы отраслевых проектов и должны быть разъяснены не столько отраслевым специалистам, сколько чиновникам, принимающим решения, поскольку они должны ориентироваться на утвержденные минимальные требования к проекту, не допускающие существенных разночтений.
Список литературы
1. Анализ норм проектирования полотна автомобильных дорог зарубежных стран на примере последних норм и правил Федеративной Республики Германии. М.: Росавтодор, 2003.
2. Васильева Е.М., ЛевитБ.Ю., Лившиц В. Н. Нелинейные транспортные задачи на сетях. М.: Финансы и статистика, 1981.
3. Виленский П. Л., Лившиц В. Н., Смоляк С. А. Оценка эффективности инвестиционных проектов. Теория и практика: учебное пособие. М.: Дело, 2001.
4. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов. М.: ОАО «НПО Издательство «Экономика», 2000.
5. Отраслевой дорожный методический документ. Методические рекомендации по проектированию автомобильных дорог на подходах к крупным городам. М.: Росавтодор, 2010.
6. Руководство по анализу затрат и выгод инвестиционных проектов. Европейская Комиссия. Генеральный директорат по региональной политике. Брюссель, 2008.
7. Справочная энциклопедия дорожника. Т. V. Проектирование автомобильных дорог / под ред. Г. А. Федотова, П. И. Поспелова. М.: Росавтодор, 2007.
8. Стенбринк П. А. Оптимизация транспортных сетей / под ред. В. Н. Лившица. М.: Транспорт, 1981.
9. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. URL: http://rosavtodor. ru/information/Osnovnye_dokumenty/transportnaya_ strategiya_rf_na_period_do_2030_goda. html.
10. Указания по определению экономической эффективности капитальных вложений в строительство и реконструкцию автомобильных дорог ВСН 21-83. М.: Минавтодор РСФСР, 1985.
11. Федотов В. А., Буянов Э. С. Проблемы функционирования транспортных развязок типа «клеверный лист» и их решения // Дороги и мосты. 2011. № 25.
12. Хомяк Я. В. Проектирование оптимальных сетей автомобильных дорог. М.: Транспорт, 1969.
Economic development strategy
APPROACHES TO THE MODERNIZATION OF THE ROAD DESIGNING SYSTEM
Sergei P. BUSHANSKII
Abstract
The paper analyzes the weaknesses of the current system of roads designing. The author shows on the examples of real investment projects that non-linear networks development need a concerted, for different objects, correction of decisions taken at the pre-project stage. He suggests a new structure of the design stage to produce consistent network solutions and offers the principles of formation of branch priorities.
Keywords: socio-economic efficiency of investment projects, road design, non-linear networks
References
1. Analiz norm proektirovaniia polotna avtomobil'nykh dorog zarubezhnykh stran na primere poslednikh norm i pravil Federativnoi Respubliki Germanii [Analysis of development standards of highways of foreign countries on example of recent rules and regulations of the Federal Republic of Germany]. Moscow, Rosavtodor Publ., 2003.
2. Vasil'eva E. M., Levit B. Iu., Livshits V. N. Nelineinye transportnye zadachi na setiakh [Nonlinear transport problems on networks]. Moscow, Finansy i statistika, 1981.
3. Vilenskii P. L., Livshits V. N., Smoliak S.A. Otsenka effektivnosti investitsionnykhproektov. Teoriia i praktika: uchebnoe posobie [Evaluating the effectiveness of investment projects. Theory and practice: textbook]. Moscow, Delo Publ., 2001.
4. Metodicheskie rekomendatsiipo otsenke effektivnosti investitsionnykh proektov [Methodical recommendations on assessment of efficiency of investment projects]. Moscow, JSC «NPO Publisher «Economy», 2000.
5. Otraslevoi dorozhnyi metodicheskii dokument. Metodicheskie rekomendatsii po proektirova-niiu avtomobil'nykh dorog napodkhodakh kkrupnym gorodam [Methodical recommendations on design of
highways on approaches to the large cities]. Moscow, Rosavtodor Publ., 2010.
6. Rukovodstvo po analizu zatrat i vygod investitsionnykh proektov. Evropeiskaia Komissiia. General'nyi direktoratpo regional'noipolitike [Guide to cost-benefit analysis of investment projects. Commission. General management on the regional policy]. Brussels, 2008.
7. Spravochnaia entsiklopediia dorozhnika. Tom 5. Proektirovanie avtomobil'nykh dorog [Reference encyclopedia of roadman. Vol. 5. Roads designing]. Moscow, Rosavtodor Publ., 2007.
8. Stenbrink P.A. Optimizatsiia transportnykh setei [Optimization of transport networks]. Moscow, Transport Publ., 1981.
9. Transport Strategy of the Russian Federation for the period till 2030. Available at: http://rosavtodor. ru/information/Osnovnye_dokumenty/transportnaya_ strategiya_rf_na_period_do_2030_goda. html.
10. Ukazaniia po opredeleniiu ekonomicheskoi effektivnosti kapital'nykh vlozhenii v stroitel'stvo i rekonstruktsiiu avtomobil'nykh dorog VSN21-83 [Instructions on determination of economic efficiency of capital investments in construction and reconstruction ofhighways VSN 21-83]. Moscow, Minavtodor RSFSR Publ., 1985.
11. Fedotov V.A., Buianov E. S. Problemy funkt-sionirovaniia transportnykh razviazok tipa «klevernyi list» i ikh resheniia [Problems of functioning of traffic intersections like «clover leaf» and their decisions].
Dorogi i mosty, 2011, no. 25.
12. Khomiak Ia. V. Proektirovanie optimal'nykh setei avtomobil'nykh dorog [optimal road network designing]. Moscow, Transport Publ., 1969.
Sergei P. BUSHANSKII
Central Economics and Mathematics Institute of RAS, Moscow, Russian Federation [email protected]
